专题三 我国农村宅基地制度改革及思考

1、我国农村宅基地制度改革及思考宅基地及其特点宅基地宅基地作为专门的术语，最早见于1962年9月27日通过实施的农村人民公社工作条例修正草案。土地大辞典中将其定义为：“农村集体经济组织为保障农户的基本生活需要，拨给农户建造房屋使用的土地。包括住房基地、仓库、庭院、厕所、畜圈、沼气池、柴草垛等。”王利明在物权法草案中认为：“宅基地是农村集体经济组织成员经依法批准用以建造个人住宅的农民集体所有土地。这两个观点最大的区别在于前者是一种行政行为而后者是一种法律行为，并且后者在土地的所有权上进行了区分。 宅基地及其特点宅基地宅基地是农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要

2、而用于分配给其农户使用的住宅用地及附属用地。建了房屋的土地建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地 准备建房用的规划地 宅基地及其特点宅基地使用权我国与宅基地相关的法律法规没有对宅基地使用权做出明确的界定，现行的土地管理法和民法通则均没有使用“宅基地使用权”这一用语。宅基地使用权只有在物权法第152条中有简单的描述：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及附属设施”。 宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的宅基地上建造住宅及其附属设施并直接支配和排他的权利。 主体客体宅基地及其特点宅基地使用权的特征身份性：宅基地使用权是一种身份

3、性的权利,宅基地使用权人必须是农村居民,城市居民没有使用宅基地的权利。宅基地使用权只存在于本村集体所有的土地之上,排除在国家所有土地和其他村集体所有的土地上设立宅基地使用权。“一户一宅”性：我国分配宅基地使用权的原则是“一户一宅”,并不按照人均的方式来计算宅基地使用权的面积。根据土地管理法第62条之规定,农村居民一户能分得一处宅基地,当“户”消失,宅基地使用权即被集体收回。无偿性：宅基地使用权具有社会保障性,制度设计主要基于农村丰富的土地资源和相对落后的经济水平两种状况,充分利用土地资源保障农村居民的居住条件。因此宅基地使用权的取得由集体经济组织无偿划拨,农村居民不需要支付任何费用。 无期限性

4、：是宅基地使用权相较于其他用益物权的一项特权。宅基地及其特点宅基地使用权的特征行政审批性：宅基地使用权的获得一般是先向集体经济组织提出申请,由乡政府审核,最后由县政府批准。限制流转性：根据我国现行的法律和政策规定,宅基地使用权的流转仅限于本集体经济组织内部,具有严格的限制性。宅基地使用权的权利内容占有、使用收益：目前基本没有体现，正在强化（宅基地使用权）处分：因为用益物权人不像所有权人那样可以处分用益物,但是用益物权却可以被处分。物权法共规定了四种用益物权:土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。其中,土地承包经营权、建设用地使用权和地役权,物权法都明确规定是可以转让的,用益物权

5、人可以处分用益物权,唯独对宅基地使用权的转让规定不明确,宅基地上的私产流转同样受到限制。宅基地历史沿革宅地私有并可自由买卖时期（1949-1962） 1949年新中国成立后到1962年，农村宅基地归农民私人所有，农民拥有宅基地和房屋的所有权，农民宅基地和房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。但是土改并未废除农村土地私有制，只是通过平均地权的形式实现了农民“耕者有其田、居者有其屋”的梦想。但是如何防止土地私有情况下，土地兼并的再次发生，仍是新中国执政者必须考虑的问题，于是，从1949年至1956年，中国共产党在农村逐步

6、推行了互助组、初级社、高级社(集体所有)。1956年，我国农村生产资料私有制的社会主义改造基本完成，具有社会主义特征的高级农业生产合作社普遍建立，土地等主要生产资料都归集体所有，实行统一经营、共同劳动、统一分配。但在农业合作化过程中，农民的宅基地及其房屋并未入社，仍归农民个人所有。宅基地历史沿革地归集体所有和房屋可自由买卖时期 （1962-1999） 1962年初至1999年间，宅基地归集体所有，个人仅享有宅基地的使用权，宅基地不准出卖和出租，但宅基地上的房屋可以自由买卖，农民住房由房地合一的所有者主体转变为所有者主体相分离，形成延续至今的房屋所有权主体与土地所有权主体相分离的模式。1962年

7、一1981年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖 。1982年-1998年：农民和城镇居民都可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖 。1998年一1999年：农民可原始取得宅基地使用权，房屋可自由买卖。 宅基地历史沿革地地归集体所有和房屋处分受到限制时期 （1999-至今） 1999年5月至今，宅基地仍归集体所有，农村宅基地具有身份属性，使用权人必须是本集体经济组织成员，一户只能拥有一处合法的不超过法定标准的宅基地，宅基地使用权不得向本集体经济组织以外的成员转让，宅基地上的房屋可在本集体经济组织内部转让，农民转让房屋后，不得再次申请宅基地，禁止城镇居民在农村购买宅基地。宅基地使用权制度

8、现状及问题法律现状法律规定主要有物权法第三编用益物权下的第152条至155条土地管理法第62条、63条。存在问题农村宅基地产权主体不明确，使得集体财产流失和广大农户利益受损由于农村宅基地的非市场化，导致了宅基地利用效率低下和财产效应无法实现，从而产生大量的闲置浪费，损害了农民的权益由于宅基地缺乏合理的流转机制，造成农村宅基地非法流转大量发生我国宅基地制度缺乏合理的约束激励机制，使得部分集体经济组织没有履行好代理人的职责从而使得以作为最高委托人的农户的利益受到损害在我国由于法律对于宅基地使用权设定抵押具有严格的限制,因此对于盘活农村固定财产以及发展农村经济有很大的阻碍宅基地使用权制度现状及问题法

9、律现状法律规定主要有物权法第三编用益物权下的第152条至155条土地管理法第62条、63条。存在问题农村宅基地产权主体不明确，使得集体财产流失和广大农户利益受损由于农村宅基地的非市场化，导致了宅基地利用效率低下和财产效应无法实现，从而产生大量的闲置浪费，损害了农民的权益由于宅基地缺乏合理的流转机制，造成农村宅基地非法流转大量发生我国宅基地制度缺乏合理的约束激励机制，使得部分集体经济组织没有履行好代理人的职责从而使得以作为最高委托人的农户的利益受到损害在我国由于法律对于宅基地使用权设定抵押具有严格的限制,因此对于盘活农村固定财产以及发展农村经济有很大的阻碍当前宅基地使用权制度改革的思路十八届三中

10、全会决定文件党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。 四个原则集体所有制用途管制城乡统筹维护农民土地权益当前宅基地使用权制度改革的思路基本目标改革的根本目标是要健全和维护我国基本的土地制度，平等保护两种所有权，建立起适合我国市场经济要求的各种土地要素有序流动、平等交换、合理利用的土地市场。改革的出发点是要维护好农民集体的土地权益，使农民的宅基地权利得到切实保护，增加农民财产性收入。 途径要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、规范 完善宅

11、基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，同时保障宅基地用益物权要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。 当前宅基地使用权制度改革的思路关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见（国发201545号） 当前宅基地使用权制度改革的思路2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。 建集体经营性建设用地入市制度三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同

12、区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。当前宅基地使用权制度改革的思路2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见，这标志着，

13、我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。 建集体经营性建设用地入市制度三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济

14、组织内部的分配办法和相关制度安排。当前宅基地使用权制度改革的思路值得探索的问题农村宅基地资本化、抵押权设计。农村宅基地退出补偿机制。宅基地退出与农民福利变化宅基地制度改革：实践探索天津“宅基地换房”（华明模式）核心内容所谓以宅基地换房就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一快可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资

15、金。 天津“宅基地换房”（华明模式）运行特点村民自愿、置换加补偿；土地与资金双平衡；保障功能的弱化与财产功能的释放；产权的易主和承包权的不变天津“宅基地换房”（华明模式）该模式的优势有效保护了耕地；实现了集约土地利用的目标；农民宅基地价值得以显现；农民财产性收入增加；土地流转和经营相结合。天津“宅基地换房”（华明模式）该模式的不足所有权和使用权问题；利益分配问题；农民生存发展问题；政府自上而下主导问题；物化的城镇化超前于思想观念的城镇化。需要较好的区位优势和经济基础。重庆地票交易“地票”：统筹城乡重庆实践的创新探索“地票”是一种权利凭证，其交易对象是在农户和农村集体经济组织完全自愿的前提下，将农村建设用地复垦为耕地，经过严格验收且留足农村发展空间之后，形成的建设用地指标。重庆“地票”的运作主要是建设用地需求主体（城市）和供给主体（农村）