行政成本,一个被忽略的问题

1、行政成本，一个被忽略的问题行政成本是指行政机构为维持自身运转、履行其职能而进行的各种活动过程中所消耗的资源。这里的资源是人力、物力和财力的货币表现。现实生活中，我们很难确定政府或某一政府部门的行政成本是高还是低，甚至不去关心政府支出；政府部门自身往往只重视工作业绩，甚至没有成本的概念。 党的十六大和2003年的“政府工作报告”中明确提出“降低行政成本”；财政部2008年11月3日宣布地方政府部门部门行政支出预算2009年零增长。广东省财政厅厅长刘昆在今年的“两会”上表示，明年省级除“保增长、保民生、保稳定”之外的一般性财政支出，原则上要比2009年度压减5%-10%，将节约的资金集中用于保障中

2、央和省各项重大决策的支出，并严格执行党政机关厉行节约的各项规定，确保实现公务购车和用车经费、会议经费、公务接待费用、党政机关出国（境）费用预算“五个零增长”。在2009年支出压减的基础上，将省级部门公用经费和专项公用支出也纳入压减范围，按照2009年压减后的年度预算数5%进行压减。由此可见，应该说控制行政成本，已经由长期以来学术界的呼声和民间的盼望，发展到成为党和政府主管部门的议事日程，并已经迈开了小小的步伐，笔者从广东省的实际情况入手，尝试分析一下广东行政成本现状及治理途径。一、广东行政成本收益分析1广东省发展的成就分析让我们根据中国统计年鉴提供的数据，共同来看两个指标最近十多年来的变化：其

3、一，国内生产总值的变化：从1995年到2006年，广东省各年度的GDP总额由5381.72亿元增长到26204.47亿元；与1995年相比，2006年的GDP总额增长了3.87倍,年均增长15.8%；其二，财政收入的变化：从1995年到2006年，广东省各年度的财政收入总额由3823449万元增长到21794608万元；与1995年相比，2006年的财政收入总额增长了4.7倍, 年均增长17.4%2广东省发展成就的行政成本成本代价计算与估算从投入产出的关系来看，广东省行政成本是怎样一种状态呢？让我们看几组相关的统计数字：从1995年到2006年，广东省年度的财政支出（广义的政府成本）总额由52

4、5.63亿元增长到2553.34亿元，年均增长15.5%。从1995年到2006年，广东省财政收支差额均为负数，即连续12年均有财政赤字，是入不敷出。与1995年相比，2006年的财政支出总额增长了3.86倍。从1995年到2006年，广东省各年度的行政管理费（狭义的行政成本）支出总额由42.90亿元增长到256.33亿元，年均增长17.9%。与1995年相比，2006年的行政管理费支出总额增长了4.97倍，高于同时期的GDP、财政收入、财政支出增长倍数。从上可见，广东省行政管理费支出的年均增长率高于同期的GDP、财政收入、财政支出增长率，分别比这三者高出2.4%、0.5%、2.4%。从199

5、5年到2006年，广东省各年度的行政管理费支出占GDP的比例分别是0.80%、0.78%、0.77%、0.77%、0.87%、1.04%、1.13%、1.27%、1.29%、1.20%、0.99%、0.98%，从1999年开始至2003年，这一指标在逐年上升，表明政府行政管理成本在上升。2004年比2003年略有下降，但1.2%也还是比0.80%上升了0.4个百分点。2005、2006年与2004年相比，政府行政管理成本有所回落；但与这十多年的最好年份1997年相比，2006年的广东省行政管理成本上升了27.3%。从1995年到2006年，广东省各年度每投入一元的行政管理费，获得的GDP分别是

6、125、128、132、130、114、96、89、79、78、83、100、102元。可见，从1998年开始至2003年，这一指标在逐年下落，表明政府行政效益在下降。2004年比2003年略有回升，但83元(2004年)也只是占125元(1995年)的66.4%。2005、2006年与2004年相比，政府行政效益有所上升；但与这十多年的最好年份1997年相比，2006年的广东省政府行政效益下降了29.4%。广东省从1995年到2006年，各年度的行政管理费支出占当年财政支出总额的比例分别是8.2%、8.5%、8.1%、7.4%、7.7%、9.3%、9.1%、9.8%、10.3%、10.4%、

7、9.7%、10%，平均为9.0%。这一指标2004年（10.4%）比1995年（8.2%）高出2.2个百分点。从2001年开始至2004年，这一指标在逐年上升，表明政府行政管理成本在上升。2005、2006年与2004年相比，政府行政管理成本有所回落；但与这十多年的最好年份1998年相比，2006年的广东省行政管理成本上升了35.1%。广东省从1995年到2006年，各年度的行政管理费支出占当年财政收入总额的比例分别是11.2%、10.6%、10.2%、9.5%、9.7%、11.1%、10.4%、12.4%、13.3%、13.6%、12.3%、11.8%,这一指标2004年（13.6%）比19

8、95年(11.2%）高出2.4个百分点。从1999年开始至2004年，这一指标在逐年上升，表明政府行政管理成本在上升。2005、2006年与2004年相比，政府行政管理成本有所回落；但与这十多年的最好年份1998年相比，2006年的广东省行政成本上升了24.2%。从1995年到2006年，广东省各年度每投入一元的行政管理费，获得的财政收入分别是8.9、9.4、9.8、10.6、10.3、9.0、9.6、8.0、7.5、7.3、8.1、8.5，从1999年开始至2004年，这一指标在逐年下落（其中2001年比2000年略有回升），表明政府行政效益下降。2005、2006年与2004年相比，有所回

9、升；但与这十多年的最好年份1998年相比，2006年的广东省行政效益下降了24.7%。因为政府行政成本核算制度尚未建立，所以，上述统计的广东省政府行政管理成本并未能完全把广东行政体制运行的全部成本纳入，实际成本肯定会比这种计算法得出的成本要高一些。3、广东省行政管理成本的横向比较其一，国际比较。行政管理费支出占当年财政支出的比例，是衡量政府行政管理费支出是否合理的主要指标，国际上一些国家的这一比例是：日本2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国6.5%、加拿大7.1%、美国9.9%，这6个国家的平均数是5.9%。2006年，中国这一比例是18.7%。这个指标，广东省2006年为10%，

10、高于上述国家；1995年到2006年，广东省这一指标的平均数是9%，略低于美国，高于上述其他国家。其二，国内不同省（自治区、直辖市）的比较。2003年，北京、广东、浙江、上海、新疆、辽宁、江苏、四川等8个省市每管理一个本省（自治区、直辖市）在册人口（常住人口）的行政管理费分别是264、221、209、203、197、149、145、111元，可见，广东省对人口管理的成本位于北京之后，居第二位，是人口管理成本较高的省。当然，这可能与广东省的流动人口数量大有关。2006年，北京、上海、新疆、浙江、江苏、广东、辽宁、四川等8个省市每管理一个本省（自治区、直辖市）在册人口（常住人口）的行政管理费分别是

11、531、444.9、345.9、323.1、307.1、275.5、256.5、196.1元。2006年与2003年相比，广东省这一指标上升了24.7%（275.5/221）,这表明广东省政府行政管理成本在上升；与四川省相比，广东省的这一指标多了40.5%（275.5/196.1），这表明广东省政府行政管理成本还有较大的下降空间。 从上述比较分析可见，广东省政府行政管理成本是比较高的，广东省政府行政管理成本还有较大的下降空间。二、控制行政成本几点建议（一）完善部门预算制度，推进行政管理成本支出的规范化广东省是从2003年开始实行部门预算的，今年已进入第8个年头。随着改革的深入和制度的不断完善，

12、我省的部门预算编制工作得到了不断的改进和完善，取得了重要的进展。在此基础上，省财政厅相继实施了配套的财政集中支付网上系统及公务卡支付改革。同时，财政的综合预算改革、政府采购制度改革、项目支出绩效评价体系、财政监督工作改革也在不断推进中，财政对单位财务的参与性与指导性在进一步加强。在充分肯定成绩的同时，我们也应清楚地看到，在部门预算编制的一些程序上，在预算管理的一些环节里，在预算执行的一些过程中，需要加以改进。1、明确预算编制的原则，理顺报批程序各单位要对行政管理经费的支出范围做出明确的界定，对行政管理经费预算的数额要做出刚性的规定。对变更预算增加支出的项目应按照法定程序进行审批，坚决纠正越过财

13、务部门进行预算申请的现象，还要明确各级领导的审批权限和范围，并承担控制预算的经济责任。所有经费、开支预算、计划、申请款项报告，由财务部门按照财务制度、财经法规、财务可能及项目开支的可行性进行论证分析，集中研究编制单位开支预算或计划，实行预算计划管理。2、深化部门预算和零基预算改革长期以来，我国财政预算编制方法都是采用“基数增长法”、“比例法”。这种编制方法的最大特点是工作量小，操作简便，但随着财政规模的不断扩大，其缺陷也变得越来越明显：以前年度的不合理因素延续下来，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、使“预算最大化”的情况愈演愈烈，浪费与紧缺并存，会加剧各部门的苦乐不均。所谓“零基预算”，是指

14、对某种计划目标费用进行预算时，不以上期或现有预算为基数，而是从“零”开始，按新的程序标准重新计算预算期的开支水平。从本质上讲，“零基预算”是一种关于组织机构的目标、活动范围以及资源运用的思维方式，是整个项目完成的组成部分。“零基预算”重点着眼于“需要优先”，然后根据资源（即财力）可能进行比较分析，按序筛选安排，它能有效地防止预算最大化的趋势愈演愈烈。3、 积极探索和推行绩效预算广东省的绩效考评是走在全国前列的，自2006年推行以来，以取得了较好的成绩，尽管尚未在省内正式实行，但已成为发展趋势。衡量地方政府部门支出行为绩效要分析该单位活动的经济成本、政治成本、环境成本和机会成本,全面系统地分析该

15、单位活动是否用最少的成本取得最好的效果。部门绩效的高低与政府部门预算挂钩,就是对不同地方政府部门投入的规模与结构、投入与产出、过程与结果、决策与管理进行全面、科学、系统的检验和评估,并由此决定其部门预算的规模,从总量上控制行政管理支出的数量。（二）树立公共服务意识，推进行政成本高效化1、行政人员要树立公共利益至上的道德信仰在公共领域中，公共利益至上是一种信仰，是行政人员行使行政权力的道德标杆。一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。也就是说，树立这种公共利益至上的信仰观，对于促使行政人员在进行行政行为、行使行政权力时自觉摒除其头脑中固存的利己意识，牢固树立国家利益

16、、集体利益至上的管理。2、行政人员要树立公共授权观念行政人员的公共权力来自公众授权，行政人员是专门执掌和行使公共权力的特殊群体，这个权力不是他们天然具有的，而是社会公众通过一定方式授予的。这意味着：除了公众授予的权力之外，行政人员不能拥有授权以外的广泛权力，公众授权的同时也包含了公众对权力使用的监察。因此，行政人员必须正确认识自己所处的位置，必须正确把握公共权力的性质，要时刻人事到权力是源于人民的，行政人员全部的生活资料由纳税人提供。3、行政人员要树立行政成本意识时至今日，在我国行政管理领域，行政主体的行政成本意识还相当淡薄。甚至一些政府官员还没有成本概念，在做行政做决策时很少考虑行政效益与行

17、政成本的关系问题、比例问题，一定量成本的增长是否能带来相应行政效益，或是为社会带来经济效益，“成本的增长值的吗?”这是行政长官应当经常自问的一句话。而客观的现实是，政府的垄断性、非市场性和非盈利性的特点决定了政府工作的投入和产出是完全脱节的，导致成本与收益之间缺乏紧密的联系，使政府组织在客观上缺乏降低行政成本的内在动力。因此，政府在行政管理中，行政成本观念的缺失是导致行政成本居高不下的属于意识问题的因素之一。（三）加强制度建设，推进行政成本使用合理化 1、强化机关制度建设从全省行政单位范围来看，可以从以下几方面着手：（1）控制行政办公硬件设施的标准，降低行政办公经费支出第一，建议对政府机构办公

18、设施给定统一标准，当然，不能忽略因地制宜的需要。对机构办公楼的装修标准、规格，办公室的面积、办公设备的配备档次进行统一的规定，当然因地方经济发展状况的不同，差异肯定不可避免，但至少同类地区应按统一标准制定、执行。这样做可以避免经济状况好的政府机构花消阔绰，也可以补充财政资金不足的部门维持其最基本的机构运转;另一方面，控制目前存在巨大行政浪费的部门、机构，用制度的刚性来约束行政浪费，以确保行政成本合理使用，降低行政支出。第二，严格审批关，从建设前期防止。完善投资决策机制，对所有新建、扩建、迁建、购置、装修改造的办公楼项目，统一纳入项目库实行分类管理，严格履行审批程序，严把审查关口，强化前期工作，

19、坚决杜绝超标准建筑的开工。停止审批地方政府部门国家机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所项目，也不得安排财政性资金用于这类设施或场所的维修改造。现有办公楼能利用的要以改扩建为主，拆除办公楼的要有专业部门的评估意见。第三，完善政府采购制度，降低行政支出。为加强财政支出管理，提高行政资金使用效率，为控制由行政资金的不规范支配、随意支配所导致行政支出过高的行为，进一步扩大我国政府采购的规模和范围势在必行。每年要根据实际情况，新增一些采购品目，逐步将大型商品、跨部门通用的商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围，力争实现绝大部分政府购买性支出列入政府采购范围，加强对政府行政管理支出经费的控制，降低行政管理支出中用于消耗性支出的经费支出。（2）降低公务用车带来的行政资金消耗，提高政府公车经费的