试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置

1、试论检察机关的法律监督职能与检察权的优化配置考号：姓名：翟星云内容提要：当前，我国检察权的配置有其合理性和 科学 性，但学界对检察权配置的现状尚存在一些质疑。 认真研究并优化检察权的配置，以进一步促进检察机关更好地发挥法律 监督职能作用，具有深远的 意义。本文通过对我国检察权的定位、配置现状以及被质疑的焦点进行分析，并提出优化检察权配置 的立法构想，以供大家商榷。关键词：法律监督检察权优化配置检察权的优化配置是当前检察制度改革和 发展 的重要课题。检察权的配置是否科学合理，直接 影响到检察机关能否充分发挥宪法和法律赋予的法律监督职能。对于检察权配置问题理论界和司法实 务界一直争论不休，先后有不

2、少学者提出了不同的观点，但都难以形成统一的认识。本文拟从决定和 制约检察权配置的理论基础出发，论证检察权与法律监督职能的关系，剖析我国检察权的配置现状， 在此基础上，进一步探讨在立法上对检察权进行优化配置，以强化法律监督职能。一、检察权配置的基础在于法律监督职能检察权是国家权力的重要组成部分，但是不同国家和地区检察权的性质、内容及其配置并不全然相 同。准确定位我国的检察权制度是规范检察权配置的基础，检察权配置中的重大问题都是以检察机关 的宪法定位为理论基础和出发点展开的。因此，在研究检察权的配置之前，我们有必要先对检察机关 的宪法定位和检察权进行界定。研究当代中国的检察权，不能抛开中国检察权的

3、历史渊源，割裂 检察制度的历史发展，不能脱离赖以生存和发展的中国社会条件。笔者认为，我国的检察权是依据宪 法和法律，由国家检察机关独立行使的专有权，是以国家名义公诉一切犯罪，以查处特定主体犯罪， 维护国家利益为根本使命，并与国家审判权相对应、与带有司法程序性的权能相匹配，以制约、制衡 为主要功效的独立权种。法律监督是检察权的本质属性，而检察权的配置的根本依据在于检察机关的 法律监督职能。（一）从检察权的产生和发展来看，检察权的本原是一种监督权，诉讼监督是检察权与生俱来的 品质。检察权萌芽于欧洲封建社会中期，最早诞生于法国。12世纪时，法国领主权力很大，国王的权力 受到极大限制，为加强中央集权，

4、国王采取的措施之一是设立国王代理人。国王代理人在代理国王处 理私人事务的同时，还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人，即为以 后的检察官。从这个意义上讲，在法国，检察权自产生之日起就承担有类似于现代 的法律监督权。随着检察权的不断发展，如今法国最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。”法国 检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外，还对户政官员、 私立 教育机构等行使广泛的监督权。与法国如出一辙的德国等大陆法系国家，对于检察权的规定也 有许多相同或相似之处。例如，“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职

5、能，除对刑事诉讼的侦查、审判、执行负有广泛监督权以外，对律师执法活动的合法性，也负有一定 的监督职责。”（二）从法理学角度分析，检察权应定位于以法律监督为本质属性的独立的国家权。我国现行的检察制度脱胎于前苏联,前苏联检察制度的最大特点在于:将检察机关定位为专门的法 律监督机关并享有广泛的法律监督权。由于受到前苏联检察制度模式的深刻影响，当代中国的检察制度 也呈现出上述结构特征,而这也正是最为国内学者所诟病之处。但是，客观地讲,前苏联的检察制度虽然 在检察官权限上有所扩张，但并未背离大陆法系国家检察官角色的基本定位。即便是将检察权定位为一 种法律监督权，也只是对大陆法系国家检察官作为“国家权力之

6、双重控制”功能的一种强化，它所反映 出的检察官作为“法律守护人”、“民权保护者”维护法制统一、保障公民*的愿望与理想仍然是 值得理解与尊重的。人民代表大会制度这种与“三权分立”截然不同的政体构成了我国政治制度、法律制度的基石， 它是研究我国现行政治、法律制度的基本前提和逻辑起点，也是我国司法体制改革的坐标原点。10 结合我国的宪政体制，既不用在“三权分立”的框架内苦苦寻找我国检察权的定位，也不能用狭义的 司法理念去衡量检察权的属性，非要争个行政权或司法权的归属。一些论者认为，应当将检察权中性 地界定为“法律规定的由检察院行使的职权”。人们当然不能从这种同义反复的检察权定义中挑出什 么毛病。不过

7、，理论上难以回避的问题是，由检察院行使的林林总总的职权之间有些什么内在的联系？ 立法者配置这些权力的目的和依据是什么？为什么检察权的法律监督内涵只能秘而不宣？对我国的检 察权的性质，笔者倾向于作如下阐述：我国检察权是在法治发展进程中，借鉴国外的经验，结合本国 实际逐渐演化和形成的一种权力，是在我国独特的人民代表大会制度下的一种独立的权能，其本质属 性是法律监督，同时兼有司法属性与行政属性。因此，我们对检察权的认识应当立足于法律监督，在 此前提下，看待存在的问题，解决存在的问题，这也是符合检察制度的发展规律和科学发展观的要 求的。（三）从检察权的法律渊源看，检察权的各项权能具有法律监督属性。对于

8、检察机关所行使的职务犯罪侦查权、公诉权等具体检察权能的性质，学界一直争议不断。一 些人认为，检察机关行使职务犯罪侦查权，与其作为法律监督机关的性质不相契合，因为侦查本身不 是法律监督，而是法律监督的对象，如果检察机关自己搞职务犯罪侦查，又自己搞监督，那么，这种 自己监督自己的制度设计“不符合我国刑事诉讼中分工负责、互相制约的原则。11还有学者主张， 检察机关的基本职能是公诉，检察权在本质上主要表现为公诉权，以公诉权为基本内容的检察权在本 质属性和终极意义上应属于行政权，而检察机关在刑事诉讼中的各项权力都是具体的诉讼程序性权力, 与所谓的法律监督机关、法律监督权并不存在必然的关联性。12笔者认为

9、，且不论检察权的监督属 性是世界各国检察制度的共同特点，仅从我国检察权的法律规定来看，我国检察机关所行使的侦查权、 公诉权等职权的法律监督属性是不容怀疑和否定的。在我国，宪法、人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法构成了我 国检察权的立法渊源。根据相关法律规定，我国检察权包括：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重 破坏国家法律及统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。 （3）对于公安机关侦查的刑事案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对于公安机关的侦 查活动是否合法，实行监督。（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院

10、的审判活动是否 合法，实行监督。（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合 法，实行监督。（6）对民事审判活动实行法律监督。（7）对违反法律、法规规定的生效行政诉讼判 决、裁定，提出抗诉。从以上规定能够看出，检察权可以概括为侦查权、公诉权、诉讼监督权等三项 基本权能。这三项基本权能从性质上体现了检察机关从不同的角度、不同的方面，以不同的方式代表 国家实施法律监督。其中侦查权、诉讼监督权是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行 法律情况的监督，而公诉权则是检察机关代表国家对公民遵守法律情况的监督。检察机关通过行使上 述职权担任法律监督机关的角色与公安机关、

11、审判机关之间构成分工负责、互相配合、互相制约的关 系，从而达到人民代表大会制度下国家政权体系的平衡，并且以法律监督机关的角色对犯罪行为实行 公诉，以维护国家政权和社会的稳定。这些具体职能都被视为检察权的合理延伸，都是检察机关法律 监督职能的重要组成部分，是履行法律监督职能所必需的，并内在地统一于检察机关的法律监督属性。 换句话说，我国检察权的配置，是基于对法律监督职能的全面认识，特别是对职务犯罪侦查和公诉职 能的法律监督性质的肯定。我国检察机关的各项职能统一于法律监督的框架之下，并不具有不可融合 于一体的对立关系。二、检察权的配置现状制约了法律监督职能的发挥（一）现行检察权制度，在宏观上强化了

12、检察权的地位，在微观上和实践中却有削弱检察权能的 趋势。我国现行法律中有关检察权制度的规定集中体现于宪法及人民检察院组织法的规定中。从1954 年第一部宪法及人民检察院组织法的颁布实施，到现行适用的1982年宪法及1983年人民检察院组织 法等相关法律的规定中，有关检察权制度的规定体现出了宏观上加强而微观上削弱的特征。自1979 年人民检察院组织法第一次确认了人民检察院“国家法律监督机关”的地位后，1982年的宪法中也明 文规定了人民检察院是国家的法律监督机关，这在宏观上提高、强化了检察机关的国家法律地位，从 国家根本法的角度第一次公开确认和肯定了检察机关所承担的权力中具有法律监督权的内容。现

13、行的 刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也肯定了检察机关所行使的职权具有司法监督权的性质。这样, 有关检察权的规定获得了形式与内容的统一，表明检察机关所行使的检察权中包含有公诉权与法律监 督权的双重内容。然而，从现行法律中有关检察权的规定来看，现行的人民检察院组织法较之于过去 削弱了检察权的一些基本内容。表现在：取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件 的法律监督权，代表国家利益和公共利益提起和参与民事、行政诉讼的权力被取消。虽然在民事诉讼 法及行政诉讼法中写进了检察机关对民事、行政案件具有事后抗诉权等程序性条款，但由于在人民检 察院组织法等相关法律中并没有明确的实体性职权条款，加

14、之民事诉讼法和行政诉讼法的规定过于模 糊，可操作性差，导致人民检察院对民事行政司法的参与及监督工作难以开展。我国检察机关现行职 权中主要保留了刑事司法监督权及以侦查、公诉为核心的公诉职能。由此形成了我国现阶段检察机关 职能上的“刑强民弱”的局面。（二）我国检察权在配置模式上存在一些不合理之处，限制了检察权整体效能的发挥。这主要表现在：第一，权能配置缺乏平衡性和连续性。我国刑诉法明确规定，“检察机关依法对刑事 诉讼实行法律监督”，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程。而实际上，检察机关在刑事诉讼各个 阶段的检察权配置上是相当不平衡的。这集中表现在检察监督对诉中程序最重视、诉前程序次之，而 对诉后程

15、序的监督则相对薄弱。第二，检察权的独立裁量原则缺乏必要的法律保障。一些非制度化、 非正当性因素的介入常常左右整个案件的处理，独立的检察裁量权并未真正确立。检察权的某些权项 的法律效力不明显，硬性规定不够。如，检察建议必然引起的调查、整改等法律行为后果的强制性不 足，缺乏法律依据和国家强制力的保障。从司法实践来看，检察权往往往受制于行政权，诸如核定人 员编制、财政拨付经费、人员准入审核权等不是由立法机关管辖而是由政府加以控制。与此同时，检 察权还存在一定程度的地方化问题，检察长和检察官的产生、任命等基本由地方控制，法律所规定的 检察一体化管理模式难以实现。第三，检察权能划分不科学、不周密，缺乏整

16、体规划性。部分领域检 察权行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权 如何行使，公诉部门在司法实践中很少运用；又如对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件，检察 机关可以提起公诉，但如何提起，由哪个部门来提起，法律并没有做出明确的规定。凡此种种，导致 检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从。（三）法律授权的监督手段不能适应法律监督的需要，以致检察机关的实际职权与法律监督的应 有职权之间存在矛盾。1、立案监督权软弱无力，监督工作难以到位。刑事诉讼法中虽然规定了公安机关必须接受检 察机关的立案监督，如第八十七条规定人民检察院有“要求公安机关说明不立案理由”

17、和“通知公安 机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的职权，但公安机关如果坚持不说明立案理由或者以虚假 理由、不充分理由加以长期搁置、立而不侦、拖延立案时间，检察机关在法律程序上就没有进一步的 措施了。这种监督方式的效果，在实践中几乎完全取决于公安机关对立案监督的认可程度。2、审查批捕监督权缺乏权威性，监督工作苍白无力。一是对公安机关随意变更检察机关批准逮捕 或不批准逮捕决定的行为没有监督措施。公安机关办理刑事案件程序规定第134条规定，公安机 关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但在实践中，经常出现将 逮捕变更为取保候审后不通知或不及时通知人民检察院的情况，以至

18、于有的案件在提起公诉时，检察 人员去看守所提审时找不到被告人。二是对公安机关不切实执行检察机关不批准逮捕决定的行为没有 制止手段。实践中，公安机关对不批准逮捕犯罪嫌疑人准备作劳动教养、治安处罚的，往往不会立即 释放，而是继续关押在看守所直至行政处理决定作出。针对这些情况，检察机关虽然可以依据刑事诉 讼法的基本精神及有关规定提出纠正意见，但由于法律没有规定具体的保障措施，当公安机关不接受 纠正意见时，检察机关往往无计可施，因而监督工作苍白无力。3、刑事审判监督权有弱化的趋势，纠正不易。在刑事诉讼中，检察机关对审判活动中违反诉讼程 序的情况，有权向法院提出纠正意见，并对确有错误的判决、裁定有提起抗

19、诉的权力。但由于刑法分 则中规定的量刑幅度往往过大，为法官留下相当大的自由裁量空间。实践中，各级、各地法院量刑尺 度把握不一，甚至有同一个法院不同法官、同一法官不同时期在同类案件量刑中不一致、不平衡的现 象发生。对这种量刑尺度不一，显失公平的情况，检察机关难以及时有效的监督纠正。4、民事行政审判监督权没有保障，实际运作步履艰难。民事诉讼法和行政诉讼法都规定，检察机 关对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政 审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定，造成检察机 关与审判机关之间在审级、调卷、再审出庭、审理期限、检

20、察机关调查取证权等一系列具体问题上产 生争议。由于缺乏明确的操作规范，检察机关的民事、行政案件抗诉工作在实际运作中受到强有力的 司法抵抗，并表现为法院不为检察机关抗诉创造诸如阅卷等条件，对检察机关调查收集的证据置之不 理等等。这种空洞的监督方式由于不具备约束力而完全可能成为无意义的“空气振动，14以至于 法律赋予的监督权的行使权限完全取决于有关法院的认可程度。三、检察权的优化配置应体现法律监督的应有要求（一）关于宪法对检察权配置的优化构想现行宪法对检察机关的定位只用了 “人民检察院是国家的法律监督机关” 一句话进行概括，条文 虽然明确了检察机关的定位和性质，但对体现检察机关法律监督特点的检察权

21、的范围等内容却缺少具 体的规定，似显不足。从近年来对检察权的争论及检察活动实践来看，宪法对检察机关的定位虽然是 国家的法律监督机关，但检察权与法律监督权并不是一个同等的概念。检察机关的宪法定位决定了检 察权的最终配置内容。笔者大胆设想，现行宪法在第三章国家机构中既然能对全国人民代表大会、全 国人民代表大会常务委员会及国务院的具体权力进行细化规定，为什么不能对检察机关的检察权和人 民法院的司法权进一步细化规定呢？建议宪法以修正案的形式对检察权的权力配置内容进一步细化， 以解决学界和司法实践中一些不必要的争论，同时达到对检察权的统一、正确的理解和实施。（二）关于三大诉讼法对检察权配置的优化构想1、

22、公诉权的强化对公诉权，应适当扩大起诉裁量权，充分发挥其在程序中的分流功能，以实现诉讼 经济的目的。 我国刑事诉讼法规定了三种不起诉，即绝对（法定）不起诉、相对（酌定）不起诉和证据不足不起诉。其 中，相对不起诉是1996年刑事诉讼法对于1979年刑事诉讼法中免予起诉的重大修改和完善，但从目 前的情况来看，相对不起诉的范围过窄，仅规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚 或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。就我国打击刑事犯罪的客观形势来讲，面临着 犯罪数量不断增长的现实问题。为节约司法资源、提高诉讼效益，有必要通过扩大检察机关的起诉裁 量权，达到在现有司法资源总量不变的情况下

23、，能够处理更多的刑事案件，而且这也是与当前宽严相 济刑事政策相适应的。因此，有必要通过立法完善适当扩大检察机关起诉裁量权的范围。只要被告人 认罪态度好、已经赔偿被害人的损失而为被害人谅解、或者适用不起诉不至于引起不良的法律效果、 社会效果和政治效果，或者当公共利益优于对犯罪追诉之必要时，检察机关均可以作出不起诉处理。2、侦查权的强化对于检察机关是不是应该有侦查权法学界众说纷纭，“如有学者主张将职务犯罪侦查工作从检察 机关剥离出来，认为取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更有利于检察机关行使法律监督职责；也有 学者主张在检察机关现有的侦查权限基础上再赋予检察机关采取技术侦查措施的权限，以加强检察机

24、关现有的职务犯罪侦查权；还有学者主张检警一体化、检察机关代位侦查权等，认为检察机关应当进 一步加强对公安机关侦查工作的领导等。” 19笔者认为，“取消检察机关现有的职务犯罪侦查权更 有利于检察机关行使法律监督职责”的观点显然是错误的，这是没有认识到权力运行的一般特点的缘 故，因为侦查权是职务犯罪监督的发现权，没有发现权的职务犯罪监督权实际上是不可能运行的，拥 有侦查权就是拥有职务犯罪发现权，就是保证职务犯罪监督权要素的完整，取消侦查权实际上等于取 消职务犯罪监督权，这种专门的法律监督权都被取消了，还谈何“更有利于检察机关行使法律监督职 责”。至于检察机关目前的反腐惩贪工作还有不尽如人意的地方，

25、那正是检察改革所必须解决而且也 能够解决的问题。为避免职务犯罪侦查权的滥用，就要求立法中要充分考虑如何对自侦案件进行有效 的监督。检察机关的自侦案件实行的是“侦捕诉一体化”，实行内部监督有时碍于情面，会流于形式, 必然显得苍白无力。所以，对于自侦案件仅有内部监督是不够的，必须从立法上考虑完善外部监督。 建议在刑诉法中增设对检察机关自侦案件进行外部监督的条款，以更好地发挥检察机关查处职务犯罪 的人才资源优势和业已形成的社会知名优势。同时还应考虑到职务犯罪不同于普通犯罪的特点，刑诉 法修改有必要增加监听、监控、密拍等技术侦查措施以及特情、耳目、卧底、控制下交付等特殊侦查 措施，为检察机关查处职务犯

26、罪建立特殊侦查体系提供立法上的保障。（三）关于检察院组织法对检察权配置的优化构想现行检察院组织法颁布已二十多年，随着法制建设的不断推进，有些规定已经不能适应现实的需 要，修订和完善检察院组织法已显得非常必要。在检察权配置方面，笔者建议以宪法为基础作以下修 改：一方面，在总则中除对检察机关的法律定位进行明确的表述外，还要对与检察机关法律定位紧密 相连的检察权的性质以及其在国家权力结构中的地位进行表述，另一方面在五项具体检察权配置的基 础上，对检察机关现在正在行使的立案监督权、起诉裁量权、民事行政检察监督权、检察建议权等权 能进一步明确规定。结语现在有许多学者动辄用西方“三权分立”模式来衡量我国的

27、检察权配置，从西方发达的司法文明 成果的现状去推倒司法制度的痼疾，因而有了检察权分割审判权、侵犯司法权之说。有论者甚至提出 将最高人民检察院与司法部合并，把反贪局独立为廉政公署。这种美国模式、香港模式，在中国能否 真正本土化？殊不知，西方现代 发达的司法文明成果并不是一朝一夕之功，而是耗费了几个世纪的 打磨、揉合、移殖的结果。而我国检察权的发展 历史也不过50多年，而且其中有还有10年是一片 空白的现状。对于权力的配置，从来就没有一种固定的模式。权力配置是否科学合理，落实到最后， 也是最明显的检验，就是看其运行的模式是否有效。从现在我国宪法及法律对检察权的配置现状来看, 总体是合理和科学的，但

28、也有不足之处。在具体的制度设计中，往往不是合理的就是可行的，而是可 行的才是合理的。抛开现有的检察制度，完全照搬西方国家的东西，绝不是科学的态度。在对我国检 察权配置予以肯定的基础上，从立法的角度不断优化检察权的配置，才是检察改革路径的正确选择。参考文献；刘卉：在监督与制衡中合理配置检察权，载于 HYPERLINK 周鸿富等：强化检察机关法律监督的制度设计，载最高人民检察院政治部、中国检察官协会编法 律监督与公平正义，中国检察出版社2003年版，第86页。王然冀着：当代中国检察学，法律出版社1989年版，第70页。中国检察考察团：德国的检察制度，载人民检察1994年第11期。列宁全集第43卷，

29、人民出版社1987年版，第195页。万毅：检察学研究要在争鸣中寻求共识，载于法学2007年第9期。林桂雄：刑事诉讼法（上），元照出版有限公司2004年版，第117页。吴国贵：我国检察权之独立法权属性再探讨一一从法理学权力维度考察，载于正义网，2005年 1月10日。刘竹冬：国家权力配置与检察权定位分析，引自北大法律信息网。10柴春元：法律监督是人大制度下的独立权能一一检察机关宪法地位理论研讨会综述，人民 检察2002年9期第31页。11蔡定剑：司法改革中检察职能的转变，载政治与法律1999年第1期，第26页。12陈卫东：我国检察权的反思与重构-以公诉权为核心的分析，载法学研究2002年第2期。13龙宗智：检察制度教程，法律出版社2001年版，第108页。14龙宗智：相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题，诉讼法学、司法制度2004年第 6期，第49页。15刘海亮着：司法体制改革的关键：完善职权划分清晰角色边界