中小企业信贷融资信用担保缺失研究

1、中小企业信贷融资信用担保缺失研究摘要：我国中小企业信用担保体系作用发挥欠佳，其深层次原因在于行业定位模糊，机制设计不合理，担保资源未能充分发挥。 为促进中小企业融资， 应重整担保体系结构，取消政府直接担保机构，规范行业监督管理，建立有效的风险分散机制和盈利模式。关键词：中小企业；融资；信用担保中图分类号： F830.5 文献标识码： A 文章编号： 1005 2674(2008)10 0053 05近年来，我国中小企业发展迅速，在国民经济中发挥着重要作用。但中小企业发展过程中的各种矛盾也不断暴露，其中资金紧张、融资困难是制约其发展的主要因素。由于缺乏充足的抵押，中小企业信贷融资往往需要借助信用

2、担保。建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中小企业发展的通行作法。我国担保业在促进中小企业信贷融资方面起到了重大作用，但担保资产空置率高、放大倍数低等问题也十分突出。正确分析我国担保体系存在的问题和深层次原因，有利于整个行业的健康快速发展，也有利于中小企业融资体制的完善。、中小企业信用担保缺失现状在信贷市场上，借贷双方往往存在信息不对称现象，中小企业由于经营和财务管理不规范，信息不对称现象更为突出。 Akerlof(1970) 在柠檬市场：质量不确定性和市场机制一文中指出，担保是消除不对称信息的有效机制之一。实践中，为了防范贷款企业的违约风险，商业银行普遍要求借款人提供担保条件，如实物抵质押

3、、权利质押或第三方信用保证等，并在融资契约中明确规定担保违约责任。事实上，由于中小企业平均寿命期较短，财富积累能力有限，可以提供抵质押的实物和权利都比较匮乏，信用担保的作用更为显著。信用担保机构是中小企业金融扶持政策体系的重要组成部分， 目前全世界已有48的国家和地区建立了中小企业信用担保体系。(一 )我国担保业发展概况由于担保机构在解决中小企业融资方面的显著作用，我国中小企业信用担保体系在短时期内得以迅猛发展，并成为中国社会经济发展和金融稳定不可或缺的重要力量与制度保障，行业发展概况见表1 1。同时，担保业控制风险、抵御风险的能力也得以加强,我国担保机构累计代偿率一直低于 0.6，并呈逐年下

4、降的趋势。加之追偿可以弥补损失，则累计代偿损失率更低，基本在 0.1以下。（二 ） 中小企业担保缺失现状据 2006 年业务统计，在担保机构业务总笔数中，单笔担保额在 100 万元以下的共计128 万笔， 占总笔数的 85.8，表明我国担保机构主要面向中小企业服务。尽管如此，中小企业信贷融资担保缺失现象仍非常突出。2003 2007 年， 全国担保机构各年累计担保总额担保资本金虽然从4.12 增大到了 7.61 ， 但资金放大倍率始终不到3，远未达到 5 10倍的政策许可范围。对比而言，发达国家担保机构的平均放大倍数在10 倍以上，美国为 50 倍，日本为 60 倍。担保机构的信用杠杆作用没有

5、得到有效发挥，造成本来就比较有限的担保资源严重浪费，中小企业大量的信贷需求未能有效满足。2007 年 12 月末，国内金融机构本外币各项贷款余额为27.77 万亿元，但中小企业的贷款规模仅占银行信贷总额的8左右，这与中小企业在国民经济中的地位极不相称。同时可以看到， 2007 年国内担保机构累计实现担保总额13497亿元。累计担保总额年末贷款余额为4.86，而担保机构在保总额贷款余额在 23以下，即意味着2007 年全年，扣除资产抵押贷款部分，至少有1 万亿元贷款未能获得应有的信用担保支持。再考虑金融压抑问题，担保需求缺口 额度将会更大。根据“非公经济 36 条”起草小组调研结果显示，非公有制

6、经济的贷款满足率只有 60.4，比国有企业低 10.4， 而非公有制经济的构成主体就是大量的中小企业。根据中央财经大学金融学院李建军教授的调查推断， 2007 年年底， 中国非正式信贷规模应该超过9 万亿元； 到 2008 年 6月，全国非正规信贷规模已经突破10 万亿元。非正规信贷若能得到担保支持，有相当部分是可以通过正规融资渠道解决的。所以中国中小企业信贷融资存在严重的信用担保缺失问题。二、中小企业信用担保缺失的原因分析中小企业信贷融资信用担保缺失现象，既有外部原因，也有自身原因。外部原因主要有以下两个方面： (1)服务对象方面。国内中小企业主要分布在竞争充分的行业，面临很高的市场风险。其

7、次，中小企业信用观念淡薄、不讲信用等情况较为普遍，信用风险较大。另外，大量规模过小、有效资产过少的中小企业提供的反担保条件过于薄弱，无法为担保机构接受。 (2)合作银行方面。一是合作门槛偏高。由于一些担保企业存在经营状况差、违法违规经营和通过关联交易骗取银行贷款等问题， 银监会办公厅于 2006 年下发了 关于银行金融机构与担保机构开展合作风险提示的通知 ，要求各银行业金融机构在与担保公司开展业务合作时，要“明确规定担保机构资本金应在 1 亿元人民币以上，且必须是实缴资本” 。截至 2007 年底，全国注册资本在1 亿元以上的机构有 528 家，约占担保机构总数的14.16，大多数担保机构由于

8、注册资本达不到要求，而不能对信贷融资提供担保。二是合作不对等。信用担保机构尤其是民营担保机构往往被银行要求承担100 的贷款违约责任，全部信贷风险都转嫁给了担保机构。银行在合作中处于强势地位，打击了担保机构的合作热情。三是合作成本高。银行往往要求担保机构采取连带责任保证方式并要求存入保证金，增大了担保机构的担保成本。虽然存在以上外部因素，但深入分析可以发现，担保缺失最主要的原因仍然在于担保体系自身。造成担保缺失的主要原因，在于我国担保行业的角色定位和发展战略存在重大偏差，缺乏必要的行业约束与监管。（一 ）体系定位存在偏差我国中小企业担保机构虽然起步于 1992 年，但由于当时国有专业银行处于高

9、度垄断截断，银行业尚未形成竞争机制，担保作用也无法有效发挥。真正的大规模、规范化的发展是在 1998 年以后，为贯彻政府扶持中小企业发展政策，中小企业信用担保体系才正式得以重视和发展。从我国中小企业信用担保体系的产生和发展历程，不难看到其具有典型的政策性。我国中小企业信用担保体系主要由“一体两翼”组成。“一体”即指城市、省、国家三级中小企业政府担保机构，“两翼”即指以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构。在中小企业信用担保体系中，政府担保机构是核心 （在相关文件中的提法为“信用担保”） ，是政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政信用，不以盈利为

10、主要目的。设立具有法人实体资格的独立担保机构 （企业法人、事业法人、社团法人） ，实行市场化公开运作，接受政府机构的监管。互助担保机构是中小企业为缓解自身贷款难而自发组建的担保机构，主要特征是自我出资、自我服务、独立法人、自担风险，不以盈利为主要目的，主要是以地方工商联、私营协会及私营企业等自发组建，担保资金主 要以会员企业出资为主要来源，地方政府也给予一定资助，一般在区县和社区设立中小企业互助担保机构。商业担保机构一般以企业、社会个人为主出资组建， 也有国有独资的商业担保公司， 多设立为企业法人，法律也允许设立个人独资、合伙企业形式的商业担保公司。主要是以工商联、私营协会、科技部门、开发区及

11、公司企业等组建，个别地方政府 （财政、科技、计划、主管部门 ）也有出资。我国中小企业信用担保体系基于这样的发展定位，在发展初期，国家就把主要的精力和财力投向了政策性担保机构上，且在以后一直没有主动进行过大的调整。政府担保对中小企业融资有正面的促进作用，世界各国都已形成共认，各发达国家也都比较重视政府担保。即使在融资环境较好的美国市场，政府支持下的对中小企业的担保业务对中小企业融资也具有十分重要的作用。美国的小企业管理局 （SBA） 直属联邦政府，专门对中小企业提供贷款担保服务。小企业管理局在全国都有派出机构，与全美7000 多家商业银行建立了贷款担保合作关系。日本也建立了比较完善的信用担保体系

12、，信用担保体系包括中小企业信用保证协会与中小企业信用保险公库。前者由政府及地方公共团体共同出资建立，为中小企业融资提供贷款担保；后者则完全由政府出资设立，向信用保证协会提供保险。虽然有这些成功的经验，但根据中国的国情，不宜将政府担保作为担保体系的根基。政府主导的担保体系既有优势，也有劣势。我国以政府担保为“体”的行业定位也直接导致了一系列严重的后果，如商业担保发展缓慢、担保体系运行效益低下、损失补偿机制尚未建立、再担保发展滞后等。（二 ）市场约束机制缺失中国担保业缺乏统一的监管框架，尤其缺乏针对担保机构的监管主体，导致我国担保市场约束机制失灵，规范担保机构发展的民间监管与政府监管均缺失。在担保

13、机构规范发展之初，相关文件规定：我国中小企业信用担保体系中，政府担保机构的担保基金由政府预算拨款设立，按基金预算来源不同分别委托国家、省级、市级中小企业信用担保机构运作，分别由国家、省级、市级中小企业信用担保监督管理委员会（各级经贸委、 人民银行、 财政部门 ） 进行监管。 另外， 大量存在的互助担保机构与商业担保机构，基本没有明确监管机构。担保作为一个准金融性质的行业，其从事的业务与银行既有互补、又有竞争，可以将其纳入到银监会或保监会的管辖范围；或者单独成立“担保监督委员会”进行监管。但由于涉及到财政出资和国家宏观政策手段，确定监管部门的复杂程度增大。财政部需要对涉及国有出资的担保机构进行监

14、管；同时中华人民共和国行政许可法又规定由国家发改委进行“跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批” ，发改委中小企业司还参与制定中小企业税收优惠等政策，也相当于间接拥有了机构管理权。虽然许多部门都有职责进行管理，但又没有任何一家机构可以进行全面监管或综合协调。同业协会方面，目前虽然设有全国和区域性的中小企业担保协会，但协会对机构几乎没有管理职责，没有统一的行业自律规则。监管约束失灵导致了担保市场的无序和混乱发展，主要表现在以下几个方面：1、担保机构无序增长。统计数据显示，我国担保机构数量增长很快。机构的大量繁殖一方面体现了市场的需求，另一方面也暴露出不少问题，如担保机构规模偏小、实

15、力较弱。我国担保机构户均注册资本金偏小，长期徘徊在 3000万元左右。中国担保机构资本金指标具体见表2 1 。大量实力偏弱的担保机构出现，将导致以下后果：一是担保资源过于分散，缺乏规模效应；二是与银行合作存在障碍，担保效应难以发挥。2、未能建立风险分担机制。信用担保机构风险高度集中，客观上要求分散风险。信用担保业是国际公认的高风险行业，由于缺乏明确的制度规范，又没有统一的监管部门作为话语代表，担保机构没能形成合力，在与银行业的博弈中长期处于弱势地位。目前，担保风险过于集中在担保机构，有很多担保机构承担了100 的连带保证责任。而在国际上，担保机构一般只承担 80 的贷款责任，详见表2 2。由于

16、缺乏风险分散机制，绝大多数担保机构尤其是商业担保机构都寻求反担保条款来分散风险，或是提高担保收费补偿风险。 资料显示， 担保机构中60 以上要求被保证者提供抵押和质押， 25 以上要求提供抵押， 还有 23 要求有第三方互保，仅20 左右担保机构提供信用担保。2007 年，享受担保机构服务的企业户数仅占总数的 16.3左右，中小企业通过担保获取所需资金的作用不明显。担保机构过多的反担保要求不仅使得中小企业向担保机构提出担保申请增大了融资成本，还未能从根本上解决融资难的问题。3、未能形成有效的竞争机制。由于行业整体处于谈判劣势，许多民营担保公司为争取更多业务，在难以实现其他竞争优势的时候，就通过

17、不断降低担保费率和提高在银行的保证金率， 进行恶性竞争。 同时， 由于担保资金放大倍数低，业务空置率高，使得行业盈利微弱，各担保公司还竞相从事委托贷款等业务，赚取较大的利差。4、法制建设滞后。自1998 年开展中小企业信用担保试点以来，国家经贸委、财政部分别发布了有关中小企业担保的管理规定，但其适用范围狭窄，已经远远不适应形势发展的需要，在实际业务操作过程中很多纠纷无法可依。现有的担保法侧重于保护债权人、对担保人权益保护不够。目前我国对商业性信用担保机构进行规范的法律基本上不存在，加之没有专门的监管机构进行监管，由此造成了担保机构之间无序竞争的状态，这不但加大了银行等债权人的信贷资金风险，而且

18、对担保行业的发展构成威胁。从以上的分析可以看出，中国担保体系的发展存在的诸多问题，最根本的原因在于将担保业作为解决中小企业融资、进而稳定社会的一种政策工具，市场化程度不够。三、政策建议中小企业的发展虽然有很强的政治推动背景，但改善其融资的根本之道仍是建立高效完善的金融体系。为提高担保体系的作用发挥，提出以下改进建议：（一 ）重新定位担保体系功能我国担保体系整体功能不强，担保行业的内部结构应做较大的调整，实现功能互补。应改变以往以政府担保为核心的体系定位，着力发展商业担保机构。从国际经验来看，在美国、日本和德国等政府出资规模很大的国家，政府担保贷款数额也只占中小企业贷款余额的很小比例，一般不会超

19、过10。我国担保体系建设应由政府主导型向市场主导、政府引导型方向发展，政府的扶持方式也应转变为重点建立补偿机制。政府担保机构虽然可以取消，但政策性担保仍有存在的必要。由于中小企业经营活动具有正的外部溢出，中小企业政策性担保只靠保费收入是难以维持的，需要得到政府定期或不定期的补充资金补助。对于环境保护、节能降耗、高新技术的小企业融资，政府应提供间接担保，可以由当地的发改委或经委负责实施。同时，设立代偿基金，不仅用于发生违约损失的贷款代偿，也鼓励用于对按时偿还贷款企业的奖励。政府可以根据该企业或项目吸纳劳动力数量、新增GDP 或利税以及是否属于政府鼓励类产业等确定对担 保公司的承保贷款金额补偿率，

20、并分不同情形进行支付。只要补偿到位，商业担保机构完全可以承担政策性担保业务。（二 ）规范担保行业约束一是明确监管机构。由于我国担保资金来源不同，各担保机构业务重点不一，使得传统的机构性监管无法实施，单一业务形成了多元监管体制，政出多门、效率低下。根据本文建议， 若取消政府类担保机构， 则监管问题可以迎刃而解，完全可以根据担保公司的业务性质和规模，设立专门的监管机构，实行集中单一的一元监管体制。现阶段中国担保行业规模较小，建议可以先在银监会（或保监会 ）设立一个部门履行对担保机构的监管，待担保业务量扩展之后，再分离成独立的监管机构。二是加快立法和加强行业管理。目前中国担保业迫切需要一部规范的法规进行行业约束。另外，对行业管理一个切实可行的办法是建立中小担保机构淘汰机制。对全国所有中小企业信用担保机构实行信用评级，同时进行相应的奖励和淘汰，对行业的自律将起到事半功倍的效果。（三）完善担保业风险分散机制担保机构虽然可采取增加担保企业的数量、增加担保品种、控制单个担保债务比例等措施来分散担保风险，但对其资金规模要求较高，且经常受到协作银行和贷款企业客观需要的限制导致难以实施。 而且， 风险仍滞留在担保机构内部。因此， 对担保机构而