统性变革下的零碳之路

1、目 录 HYPERLINK l _TOC_250006 一场系统性变革碳中和的经济学内涵与外延 3 HYPERLINK l _TOC_250005 一场关乎需求、生产、技术、制度乃至文化的系统性变革 3 HYPERLINK l _TOC_250004 生产要素重塑：技术拉动投资，资本创造就业 3 HYPERLINK l _TOC_250003 跨时空的平衡：国家间、代际间、行业间的公平与发展的平衡 7 HYPERLINK l _TOC_250002 能源重塑与制度保障通往碳中和之路 9 HYPERLINK l _TOC_250001 三大挑战：控排保增长、能源高碳化、产业重型化 9 HYPER

2、LINK l _TOC_250000 路径解析：三阶段有序推进，重塑能源结构是第一要义 11制度保障：碳交易内生化负外部性，绿色金融支持投融资需求 13一场系统性变革碳中和的经济学内涵与外延我们在碳中和系列报告第一篇中重点讨论了我国提出碳中和的国际背景，以及碳中和主题投资链条的概括梳理。本篇报告，我们从碳中和的经济学理论基础出发，重点讨论我国碳中和之路的挑战、路径与制度保障。一场关乎需求、生产、技术、制度乃至文化的系统性变革“碳中和”从本质上而言，是一场在既定约束下，关乎需求、生产、技术、制度乃至文化的系统性变革，是一场各国家、各行业“结伴方能行远”的挑战。如何平衡增长与转型的节奏，如何合理内

3、化碳排放的外部性，如何保持减排与技术创新对企业和居民收入分配的公平性是三大议题。IEA2020 年全球技术见解提出能源技术创新主要有政策支持、资本推进、知识管理、市场推动四大部分，正是对应制度、资本、技术、供需的系统性变革。图 1：碳中和能源创新四大要素资本推动知识管理市场拉动社会政治为研究活动不断提供资本的支持，包括：资金、教育和技能确保新知识的流通和应用，如：知识互联网、专利系统等激励企业进行创新投资，竞争市场为新产品提供的额外利润最大化新技术受社会的认可度；最小化创新和社会偏见的差距政策杠杆提升成功几率与企业、社会为研究人员提供资金R&D税收激励创业贷款知识产权制度出版自由化国际合作制定

4、环境标准补贴、税费消除准入壁垒团体进行协商；意见调查透明的创新政策过程实现环境目标创新“黑箱”新知识技术进步经济繁荣就业景气提高国际竞争力数据来源：IEA，生产要素重塑：技术拉动投资，资本创造就业碳中和对于经济活动将产生深远的影响，能够从根本上重塑生产要素：低碳约束倒逼技术升级技术升级需要资本助力资本流入创造就业岗位。首先，碳中和的减排约束将倒逼我国企业进行技术升级，例如：工业技改（电炉钢、余热锅炉、装配式建筑等）、新能源革命（风电、光伏等）、负碳技术（森林碳汇、碳封存）等；其次，技术升级需要资本助力，例如：在工业技改中需要投资兴建电炉、余热锅炉、建筑钢结构等工业设备，在新能源革命中需要投资风

5、电设备、光伏设备、储能电站等新能源设备和新基建，在负碳技术中需要增建人造林来提升碳吸收能力；最后，资本流入创造就业岗位，例如：由于新能源发电和负碳技术属于碳中和催生的新兴行业，未来发展潜力巨大，在这两个方面必然会创造出大量的就业岗位，而由于高耗能行业的工业技改，这里面也存在大量的结构性就业机会。下面我们分别从工业技改、新能源革命和负碳技术三个方面出发，分别选取一个具有代表性的减排技术进行具体讲述，有助于更深入地理解碳中和对于生产要素的重塑作用。工业技改：余热回收是工业节能重要方式之一，未来十年，电站余热锅炉市场空间有望超过 500 亿元。余热资源是指在现有条件下可回收利用而未回收利用的能量，被

6、认为是继煤、石油、天然气和水力之后的第五大常规能源。按其来源可分高温烟气余热等六类。这些余热资源可用于发电、驱动机械、加热或制冷等，因而能减少一次能源的消耗，并减轻对环境的热污染。在天然气集中式发电和区域分布式能源项目中，燃机余热锅炉是关键的能量回收装置，不可或缺，根据我们的测算，未来 10 年，仅电站余热锅炉新增市场容量就可达到 500 亿元以上，具备广阔的发展空间。图 2：我国燃气发电装机容量稳步提升(万千瓦)(亿千瓦)1000025009000800020007000600015005000201420152016201720182019燃气发电装机燃气发电量（右）1000数据来源：Wi

7、nd，新能源技术：为实现“碳中和”目标，光伏设备和风电设备装机容量需分别提升至当前的 17 倍和 12 倍，储能行业也将迎来重大发展机遇。据全球能源互联网发展合作组织估算，中国实现“碳中和”，需要约 35.5 亿千瓦光伏资源量，目前我国光伏装机量规模约为 2.1 亿千瓦，为满足 2060 年光伏装机容量需求，供给至少需增长为当前的 17 倍。2021 年 400 余家风能企业代表联合发布的风能北京宣言提出，到 2030 年风电装机至少达到 8 亿千瓦，到 2060 年至少达到 30 亿千瓦。据国家应对气候变化战略研究所数据，我国当前风电装机容量约 2.5 亿千瓦，若 2060 年风能装机量按

8、30 亿千瓦算，是当前风能装机容量的 12 倍。光伏、风电等新能源发电受天气等因素影响，具有间歇性和波动性，需要储能和智慧电网来解决消纳和稳定性问题。储能的形式可能非常多样，除了抽水蓄能之外，还要发展电化学储能，甚至未来氢也能用作重要的储能手段。根据零碳中国绿色投资：以实现碳中和为目标的投资机遇报告，电化学储能的规模将从 2016 年的 189MW 增长到 2050 年的 510GW。图 3：我国太阳能光伏装机容量加速提升图 4：我国风电装机容量稳步提升（万千瓦）2000016000120008000400040302010（万千瓦） 25000200001500010000500040302

9、0100000 装机容量:太阳能光伏:中国装机容量:太阳能光伏:中国占全球比重装机容量:风电:中国装机容量:风电:中国占全球比重数据来源：Wind，数据来源：Wind，负碳技术：农林碳汇持续发力，负碳排技术使碳中和成为可能。“十三五”以来，中国加快大规模国土绿化，全面保护天然林，扩大退耕还林还草规模，已累计完成造林 5.29 亿亩，义务植树 116 亿株，森林覆盖率实现 23.04%的目标，森林蓄积量超过175 亿立方米，草原综合植被盖度达到56%，累计完成防沙治沙任务1000多万公顷。近几次全国森林普查的结果看，新增森林中人工林的占比也越来越高，占 20092018 年期间新增森林面积的 8

10、3.8%。2020 年 12 月，国家林草局副局长刘东生在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上表示，目前“十四五”生态建设主要目标基本确定，力争到 2025 年全国森林覆盖率达到 24.1%，森林蓄积量达到 190 亿立方米，草原综合植被盖度达到 57%，湿地保护率达到 55%，60%可治理沙化土地得到治理。即使到 2050 年以后工业生产过程实现了深度脱碳，但是无法实现完全零碳排，而负碳排技术使得碳中和成为可能，预计碳汇将为我国碳中和贡献 7.0 亿吨的减排量。（万公顷）（ ）3025201510（ ）199820032008森林覆盖率（亿立方米）20016012080201320182023

11、森林蓄积量（右轴）3500100300080250020006015004010002050000200320092018新增森林新增人工林人工林占比（右轴）图 5：新增森林中人工林占比提高图 6：森林覆盖率和森林蓄积量目标继续提升数据来源：Wind，数据来源：Wind，总体来说，碳中和背景下我国技术升级所需要的投资规模非常庞大，预计至 2050年需要新增 100 万亿元的相关投资，碳达峰窗口期预计新增 36 万亿元。据清华大学气候变化与可持续发展研究测算，在我国实现碳排放目标过程中，若以实现2目标为导向转型路径，2020-2050 年能源系统需新增投资约 100 万亿元，约占每年 GDP 的

12、 1.5-2.0%；若以实现 1.5目标为导向转型路径，需新增投资约 138万亿元，超过每年 GDP 的 2.5%。我们认为，2050 年 2目标与我国的碳中和目标较为契合，因此其新增投资量具有较好的借鉴意义。为争取实现 2030 年碳达峰目标，我国碳中和引致的新增投资增量较可能呈现前期加速后期减速的节奏，我们预计“十四五”期间碳中和新增投资量 14 万亿，峰值或出现在 2030 年左右，在 2031 年后逐步下降，碳达峰窗口期预计新增投资 36 万亿元。图 7：“碳中和”将催生百万亿级固定资产投资数据来源：清华大学气候变化与可持续发展研究院，资本的大量流入将进一步创造就业岗位、重塑就业结构。

13、从工业技改、新能源技术、负碳技术三个方面来看，首先，高耗能行业的工业技改对于就业存在结构性的影响，以往粗放式的生产方式被摒弃，取而代之的是较为现代化、数字化的生产模式，这种转变对于员工提出了更高的要求，车间工人的需求将有所降低，而相对技术含量较高的工程师需求则逐步提升。其次，新能源技术和负碳技术的发展将催生大量的就业岗位，由于这两个方面的技术目前仍还处于发展初期，相关行业的产业规模有较大的提升空间，随着技术研发的不断突破和配套基建的逐步完善，新能源、碳吸收、碳储存等行业将为我国新增大量的就业岗位。据欧盟官网预计，到 2050 年，碳中和预计为欧洲创造超百万工作岗位，采矿和冶炼逐步淘汰，被大量低

14、碳岗位取代。另外，据欧洲技能议程，欧盟制定数十种规则帮助欧洲工人发展新工作技能，旨在确保工人在这些过渡阶段受益于充分的社会保护。 潜在的岗位增长 潜在的岗位减少 采掘业 岗位转型服务业和能源密集型行业： 没有岗位增加或减少的预期，但是一些岗位将面临转型建筑业农业可再生能源行业图 8：欧盟碳中和创造超百万工作岗位数据来源：欧盟官网，跨时空的平衡：国家间、代际间、行业间的公平与发展的平衡碳中和关系国家间的公平与发展，需要合理平衡各方利益。碳排放与发展紧密相关，而各国发展阶段不同，对历史与当前及未来的碳排放需求不同，如何公平的分配各国碳排放额度，在保障全球气候安全的前提下，实现各国经济可持续发展，是

15、目前国际气候谈判争论的焦点。目前国际上已有一些机构和学者提出一些碳排放分配的方案，但是对于不同分配方法，发达国家和发展中国家始终难以达成一致。碳排放额度的分配关乎各国的当下发展权益和未来的发展空间，本质上是“发展权”，因此碳排放权的公平分配问题至关重要。国际社会对“气候公平”主要存在两大主流观点“平等人权论”和“历史责任论”。联合国气候变化框架公约的第一项原则是“共同但有区别的责任”。然而国际社会对“公平”的认知和理解存在差异，因此形成“气候公平”的两大主要观点。“平等人权论”强调每个人都享有平等的碳排放权，因此在碳排放额度制定中，核心观点是将未来全球减排额度按人口均摊；“历史责任论”则强调气

16、候变化风险与工业时期以来的累计碳排放量有直接关系，因此应将不同国家承担的减排任务与其历史排放量挂钩1。除了国家间公平外，碳排放也涉及到代际间的公平问题。碳排放成本与收益的期限不匹配将会在代际之间造成一定的公平问题。显然，碳排放带来的经济增益由当代人获取，但所造成的环境成本却要在几代人之后才能显现；而当代人为减排所付出的巨大成本与努力需要在几十年甚至几百年后才能产生收益，成本与收益的错配也是世界迈向碳中和的阻碍之一。Rausch 等2（2018）人利用代际交叠模型对碳税的代际分配效应进行了分析，结果显示，在碳税开始前出生的一代人受到的影响最小，甚至有一定收益；如果碳税的增长足够缓慢，其对未来人口

17、的影响将逐渐减弱，如果通过降低现有的收入税，也能将碳税的负面福利影响降到最低。从代际公平的角度，碳税值得探索和实施。1 郑玉琳,翟晓东,马晨晨.从典型碳排放权分配方案探析“气候公平”的发展方向J.中国环境管理,2017,9(04):92-97.2 Rausch S, Yonezawa H. The intergenerational incidence of green tax reformJ. Climate Change Economics, 2018, 9(01): 1840007.碳排放还涉及到同代人之间的公平问题，碳税的累退性会加剧收入不平等问题。碳税是我们在讨论碳中和时常常提到的制

18、度路径之一，碳税能够将温室气体排放的负外部性纳入到市场价格中，从而起到促进减排的作用，但碳税带来的分配效应是导致它在推进过程中受阻的主要原因。Wang3等（2016）对已有文献研究的梳理给我们提供了一个相当全面的视角，对于家庭而言，碳税在美国、丹麦、瑞典、法国、英国等高收入国家呈现出累退性，主要原因在于，随着家庭收入的增加，化石燃料消费在家庭收入中所占的比重呈递减趋势，因此，低收入家庭承担了更多的碳税负担，造成了分配的失衡。但碳税对发展中国家家庭的影响目前还没有达成一致的结论，对于我国而言，Jiang 等4（2014）以上海家庭为样本的研究表明，碳税在我国也具有累退性，由碳税引发的商品生产成本

19、上升的间接效应对低收入群体的影响是最大的，将导致收入不平等问题的加剧。图 9：碳税的分配效应 资本收益变动 碳税 成本增加 能源 成本增加 生产投入调整 资本 价格上涨 居民 企业所得税 个人所得税 企业 政府 转移支付调整 转移支付调整生产税费碳税支出补贴调整资本收益变动生产部门劳动力劳动报酬变化数据来源：Qian W 等（2016），。注：实线代表初次分配，虚线代表再分配。3 Wang Q, Hubacek K, Feng K, et al. Distributional effects of carbon taxationJ. Applied Energy, 2016, 184: 112

20、3-1131.4 Jiang Z, Shao S. Distributional effects of a carbon tax on Chinese households: A case of ShanghaiJ. Energy Policy, 2014, 73: 269-277.300直接影响碳税税负占比间接影响0.872500.842000.811500.781000.75500.720低收入中低收入中收入中高收入高收入人均税负（元）碳税税负占比（%）图 10：碳税对上海家庭的直接效应与间接效应数据来源：Zhujun Jiang 等（2014）对区域和行业的发展与公平角度，碳税对不同行业

21、的影响存在着异质性，化石燃料依赖性更高的部门受到碳税的影响也越大。Guo 等5（2014）人对我国 21 个细分行业的研究同样证实了这一点，碳税对煤炭、焦炭等直接产生碳排放行业的负面影响是最严重的，但它能够提高清洁电力生产和配送、纺织品及相关产品制造和加工、服务、农林牧渔这四个行业的产出水平，引发产业的迭代与调整。根据碳税的行业影响特性，我们也能很容易地发现它可能会加剧区域之间的不平等更多地拥有并依赖化石能源的地区要承担更大的碳税负担。就我国而言，山西、内蒙古、陕西等地分布了大量的煤矿，煤炭行业深刻影响着这些地区的经济发展水平，碳税的征收将会对这些地区产生显著影响，相对地，更多地依靠服务业驱动

22、经济增长的东部沿海地区受到的影响就较小，碳税将可能扩大了区域间的发展差距。因此，政策支持与社会治理，是碳减排与技术创新在不同群体间公平性的根本保障。实现碳中和的制度设计对国家间、行业间、区域间和代际间公平与发展的不利影响需要财政政策以及产业政策在收入分配、跨期调节等的制度设计上有更大作为，避免因为迈向碳中和造成深刻的社会公平与福利问题除了企业端减排，居民端的消费减排也同样需要社会治理与文化宣传的长期引导。“碳中和”目标的达成需要技术创新、制度构建、政策与社会治理的全面协同。而眼前，除了这些社会公平与治理问题外，还有三大挑战更加严峻。能源重塑与制度保障通往碳中和之路三大挑战：控排保增长、能源高碳

23、化、产业重型化挑战一：为满足我国经济发展的需要，能源需求持续增长，权衡碳减排和经济发展是我国需要重点解决的一大挑战。作为发展中国家，经济增长一直是我国发展5 Guo Z, Zhang X, Zheng Y, et al. Exploring the impacts of a carbon tax on the Chinese economy using a CGE model with a detailed disaggregation of energy sectorsJ. Energy Economics, 2014, 45: 455-462.的首要目标，21 世纪以来，我国经济一直保持着

24、高速发展的态势，GDP 增速一度维持在 10%以上。作为重要的生产资料，能源的需求也随之提速，目前的年均增速依然维持在 3%以上。在碳达峰和碳中和的约束下，如何权衡碳减排和经济发展是我国需要重点解决的一大矛盾。图 11：为满足我国经济发展的需要，能源需求持续增长（万吨标煤）（亿元）600,0001,000,000500,000800,000400,000300,000200,000100,000600,000400,000200,00000能源消费总量GDP:不变价数据来源：Wind，挑战二：高碳排的煤炭占比居高不下，清洁能源亟需加快发展，高碳化能源结构转型困难。化石能源是燃烧是产生二氧化碳的

25、主要原因，我国化石能源比重一直居高不下，占一次能源的比重目前仍高达 85%，其中煤炭占比约 58%，作为煤炭生产大国，我国在工业生产的过程中对于煤炭的依赖性相对较高，呈现“一煤独大”的局面；相对而言，清洁能源占一次能源比重仅为 15%，亟需加快提升。由于高度依赖化石能源，我国能源消费碳排强度比世界平均水平高出 30%以上。由于我国高碳能源资产积累规模总量相对庞大，因而能源结构的低碳转型存在较大困难。图 12: 高碳排的煤炭占比居高不下，清洁能源亟需加快发展图 13：我国能源消费碳排强度比世界平均水平高出 30%以上（） 100（千克/千克石油当量） 3.5803.060402.5200占能耗总

26、量比重:天然气占能耗总量比重:原油2.0占能耗总量比重:水电、核电、风电二氧化碳强度:中国二氧化碳强度:世界数据来源：Wind，数据来源：Wind，挑战三：传统产业发展路径锁定，高耗能产业占比仍然较高，产业结构重型化问题严峻。改革开放以来，我国工业化和城镇化快速发展，第二产业一直是我国国民经济的主要支撑力量，其增加值占我国 GDP 比重达 40%左右，其中，高能耗产业一直维持较高的比重，虽然在 20072012 年间有所下降，但后面 5 年又开始回升。这种粗放型的传统增长模式产生了大量的碳排量，在双碳目标的约束下，我国面临着传统产业发展路径锁定等一系列挑战。图 14: 第二产业增加值占我国GD

27、P 达 40%左右图 15：传统产业发展路径锁定，高耗能产业占比仍然较高10025201510502007GDP构成:交运仓储 GDP构成:电力热力2012GDP构成:化学工业 GDP构成:建材2017GDP构成:金属冶炼 GDP构成:石油加工806040200GDP构成:第一产业GDP构成:第二产业GDP构成:第三产业数据来源：Wind，数据来源：Wind，路径解析：三阶段有序推进，重塑能源结构是第一要义我国实现全社会碳中和总体可按照尽早达峰、快速减排、全面中和三个阶段有序实施。在尽早达峰阶段（2030 年前），我国应以化石能源总量控制为核心，争取实现 2028 年左右全社会碳达峰， 峰值控

28、制在 109 亿吨左右，能源活动峰值为 102亿吨左右，2030 年碳强度相比 2005 年下降 70%，提前完成及超额兑现自主减排承诺。在快速减排阶段（20302050 年），我国应以全面建成中国能源互联网为关键，2050 年前电力系统实现近零排放，以此标志我国碳中和取得决定性成效； 2050 年全社会碳排放降至 13.8 亿吨，相比碳排放峰值下降约 90%，人均碳排放量降至 1.0 吨。在全面中和阶段（20502060 年），我国应以深度脱碳和碳捕集、增加林业碳汇为重点，能源和电力生产进入负碳阶段，2055 年左右实现全社会碳中和。2060 年通过保持适度规模负排放，控制和减少我国累积碳排

29、放量。图 16：我国碳中和分三个阶段有序推进尽早达峰阶段能源总量控制快速减排阶段能源系统重构全面中和阶段负碳技术助力2020年2030年2050年2060年数据来源：化石能源燃烧所产生的碳排占据碳排总量近九成，碳中和的关键在于能源结构的重塑。我国目前碳排放约 100 亿吨，从碳排放源来看，能源燃烧所产生的碳排占据碳排总量约 85.5%，工业过程碳排（如：石灰石分解）占据 15.4%，此外，动植物尸体经过微生物的分解也会释放二氧化碳，这一部分不到 1%；从一次能源消费结构来看，化石能源燃烧是产生二氧化碳的主要原因，这部分占据了能源消耗总量的 84.7%，而不产生碳排的非化石能源仅占据 15.3%

30、，其中水电占比相对较高，风电和光伏的发展潜力相对较大；从分行业的碳排结构来看，供电、钢铁、非金属矿产是最主要的碳排放行业,其碳排占比分别达到了 45%、18%、13%。综合上述三个方面来看，我国实现碳中和的关键在于能源结构的重塑，采用不排碳的非化石能源替代化石能源，其中，新能源发电是最为重要的抓手。图 17：碳中和的关键在于能源结构的重塑碳排放行业体系行业大类行业小类能源活动，85.5 *发电，44*钢铁，18*建材，13*交通，13*其他，12*工业过程，15.4 *水泥石灰，53*钢铁化工，31*其他，16*农业及其他，0.8*能源结构煤炭，57.7 石油 18.9天然气，8.1能源结构之

31、排碳（化石能源，84.7 ）水电，8.5风电，2.6核电，2.2光伏，1.4生物质，0.7能源结构之无碳（非化石能源，15.3 ）数据来源：，*为 2017 年数据，*为 2014 年数据，其余为 2019 年数据。能源系统转型的关键在于两个方面：一是采用清洁能源为主的电力装机促进电力系统脱碳，二是提升全社会用电占比，实现全面电气化。首先，电力系统深度脱碳关键在于采用清洁能源装机替代化石能源装机。预计 2030 年、2050 年、2060 年我国电源总装机将分别达到 38 亿、75 亿和 80 亿千瓦，其中清洁能源发电比重持续上升。2030 年、2050 年、2060 年清洁能源装机将分别增至

32、 25.7 亿、68.7 亿、76.8 亿千瓦，2060 年实现超过 96%的电源装机和发电量均由清洁能源承担。化石能源发电加快转型。煤电总量控制在 2025 年达峰， 20302050 年转型进程加快，到 2050 年下降至 3 亿千瓦左右，2060 年全部退出。气电主要作为调峰电源，80%以上装机在东中部地区，2030 年、2050 年、2060年装机分别为 1.9 亿、3.3 亿和 3.2 亿千瓦。在这一过程中，建设中国能源互联网将发挥电力系统关键作用，2050 年前实现电力生产近零排放，之后为实现碳中和提供负排放。电力将是减排力度最大、脱碳速度最快的领域。其次，需要不断提升全社会用电占

33、比，实现全面电气化。2030 年前，全社会用电量年均增速为 3.6%，2030 年达到 10.7 万亿千瓦时，20302050 年全社会用电量年均增速保持在 2.0%的水平，2050 年达到 16 万亿干瓦时，20502060 年全社会用电量年均增速为 0.6%，2060 年全社会用电量 17 万亿千瓦时。电能将成为最主要的能源利用形式，20302060 年，我国工业、交通、建筑领域用能方式加快转向电能，累计增加用电量分别达到 0.9 万亿、2.4 万亿、3 万亿千瓦时，全社会 2/3的能源消费均为电能，实现能源消费体系转型。总体而言，我国一方面需要推进电力系统深度脱碳，实现电力行业碳中和，另

34、一方面需要推进社会全面电气化，两大举措相互配合、统筹推进，最终实现我国的碳中和伟业。（装机容量：亿千瓦）90807060504030201002030年煤电水电30（终端能源消费：亿吨标煤）3570%30 60%252550%202040%151530%101020%5510%000%2050年光伏其他2060年风电煤电装机占比(右)2017煤炭电能氢能20202030石油热能20402050其他可再生2060天然气 生物质能电气化率图 18: 采用清洁能源为主的电力装机促进电力系统脱碳图 19：提升全社会用电占比，实现全面电气化数据来源：全球能源互联网发展合作组织，数据来源：全球能源互联网发

35、展合作组织，制度保障：碳交易内生化负外部性，绿色金融支持投融资需求全国碳交易市场正式落地，初期以电力行业作为突破口，预计在“十四五”期间逐渐纳入其他七个高耗能行业。2011 年 10 月，发改委为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现我国控制温室气体排放行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级，开展全国 7 个试点省市碳排放交易市场。经过十年的区域试点，2021 年 1 月，国家生态环境部正式发布碳排放权交易管理办法（试行），对全国碳排放权交易及相关活动进行了规定，全国统一碳市场正式实行。由于我国发电行业的数据基础相对完善、碳排规模十分庞大，因而在政策初期以电力行业作为突破口，生态环境部应对气候变化司司长李高表示，“十四五”期间全国碳市场要加快纳入其他重点行业，包括钢铁、有色等另外七个高耗能行业，在接下来的一段时间，碳市场对我国的产业结构将产生深远的影响。图 20：从区域试点到全国统一市场：十年蓄势，平稳过渡确立