重庆警院《行政法》教案第7章 行政补偿

1、行政法教案授课周次：第16周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队 治安1-2区队授 课地 点 勤学楼311砺学楼110授课章节第7章 行政补偿授 课时 数36学时 教学目的与要求教学目的：1.了解行政补偿责任的构成条件的各种观点 2.熟悉行政补偿的标准与程序 3.掌握行政补偿的含义与特征、行政补偿责任的构成条件教学要求：预习行政补偿相关理论教学重点与难点教学重点：1.行政补偿的含义与特征 2.行政补偿的标准与程序 3.行政补偿的范围与方式 教学难点：1.行政补偿责任的构成条件 2.行政补偿的标准参 考资 料1.王太高：行政补偿制度研究，北京大学出版社2004年版2.窦衍瑞：行政补偿制度的理

2、念与机制，山东大学出版社2007年版3.薛刚凌：行政补偿理论与实践研究，中国法制出版社2011年版4.刘文义：行政补偿理论与实务，中国法制出版社2011年版 教学设计备注导入新课复习行政补偿，并与行政补偿相比较，进而引出新课程；列举行政补偿的典型案例，导入新课。理论讲授第一节 行政补偿的概念、特征及分类又称行政损失补偿，指行政主体因合法行为造成行政相对方合法权益损失的，依法由前者对后者所承担的金钱给付义务。行政补偿具有如下特征：能够引起行政赔偿的行为必须是国家行为；行政补偿仅适用于国家行政权力的合法行使而给行政相对方带来的权益损害；须是给特定的、无义务、无责任的行政相对方造成损害的行为。第二节

3、 行政补偿的理论基础第三节 行政补偿的范围与方式我国目前无统一规定行政补偿的法律，根据有关分散式法律法规的规定，以及现实中的行政补偿实践，我国行政补偿的范围包括：（1）国家对非国有企业和财产实行国有化和征收的补偿；（2）国家征用土地和其他财产的补偿；（3）合法的行政公务行为破坏公民、组织财产以及侵犯公民人身权的补偿；（4）国有危险物对公民、组织的财产与公民的人身发生意外损害的补偿；（5）对某些政策或行政措施的变动所造成的特定、异常损失的补偿；（6）对实行某些国家和社会受益但却使自身利益受损的公民、组织的补偿。第四节 行政补偿的程序和方式行政补偿的程序主要分为主动补偿程序和被动补偿程序两类：1主

4、动补偿程序； 2被动补偿程序。即依当事人的申请而进行的行政补偿。法律实务行政机关依合同拆除房屋行为的性质认定浙江高院判决徐益忠等诉宁波市鄞州区人民政府其他行政复议案 本案案号：（2013）浙甬行初字第2号，（2013）浙行终字第102号案例编写人：浙江省高级人民法院马良骥来源：人民法院报（2014年1月9日版）裁判要旨行政机关在未取得拆迁许可证的前提下，仅凭与相对人达成的拆迁协议而主张其拆除相对人房屋的行为不是具体行政行为的理由不能成立。上述拆除房屋的行为属行政复议的受案范围，复议机关应当予以受理。案情徐益忠等16人原系浙江省宁波市鄞州区邱隘镇羊毛衫市场内的房屋所有权人。2005年8月至200

5、7年4月，徐益忠等16人分别与未申领房屋拆迁许可证的邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室（简称邱隘镇拆迁办）及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了拆迁协议。2012年9月4日，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑装饰工程有限公司（简称天苑公司）签订旧房拆除承包合同，约定将羊毛衫市场内已签订补偿安置协议并腾空的旧房拆除工程发包给天苑公司。同年9月12日，徐益忠等16人所有的位于羊毛衫市场内的原房屋被拆除。9月29日，徐益忠等16人就涉案房屋拆除行为向宁波市鄞州区人民政府提出行政复议申请。同年12月20日，鄞州区人民政府作出被诉行政复议决定，认为徐益忠等16人申请复议的房屋拆除行为是合同一方当事人在合同签订后按照协议

6、的约定履行合同的行为，该行为并非具体行政行为，据此驳回了徐益忠等16人的行政复议申请。徐益忠等16人不服，诉至法院。裁判浙江省宁波市中级人民法院经审理认为，行政复议法第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。行政复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围的，应当予以受理。据此，申请属于行政复议法规定的行政复议范围是该申请的法定受理条件之一。原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。法院判决：驳回原告徐益

7、忠等16人的诉讼请求。原告不服，提起上诉。浙江省高级人民法院经审理认为，徐益忠等16人原所有的房屋位于羊毛衫市场内。2005年8月至2007年4月，徐益忠等16人分别与邱隘镇拆迁办及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了房屋拆迁货币补偿协议。2012年9月12日，上述房屋被邱隘镇拆迁办委托的天苑公司拆除。邱隘镇人民政府认为该拆除行为系天苑公司合同行为于法无据。天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果仍应由邱隘镇人民政府承担，故上述房屋拆除行为应属邱隘镇人民政府行使公权力的行为。原审被告以上述房屋拆除行为并非具体行政行为，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）

8、项的规定驳回原审原告的行政复议申请错误。原审法院驳回原审原告的诉讼请求，属适用法律错误。法院判决：撤销宁波市中级人民法院（2013）浙甬行初字第2号行政判决；撤销宁波市鄞州区人民政府鄞政复决字201226号行政复议决定；责令宁波市鄞州区人民政府在法律规定的期限内重新作出复议决定。评析本案宣判之后引起了社会的高度关注，此案被媒体称为“浙江高院首例判决政府强拆败诉案”、“国内第一例政府强拆败诉案”。本案的核心法律问题实质上是邱隘镇人民政府的强拆行为是否属于具体行政行为，该行为是否属于行政复议的受案范围。笔者认为，具体行政行为的理解应从整体上和过程中把握，即具体行政行为是通过一个过程来完成的，不应仅

9、拘泥于其中的某个阶段来定性，对是否属于具体行政行为的判断应坚持从权力行使的本质和实质上来理解。本案中，天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果应由邱隘镇人民政府承担，被申请行政复议的房屋拆除行为应认定为邱隘镇人民政府行使公权力的行为。宁波市鄞州区人民政府应当依法受理徐益忠等16人要求对邱隘镇人民政府的强拆行为进行行政复议的申请。原审判决所认定的“原告徐益忠等16人订立的协议是双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是依照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围”缺乏事实和法律依据。但如何理解和把握徐益忠等16人与邱隘镇人民

10、政府签订的拆迁协议及衍生出来的一系列问题更值得深入思考。本案行政争议的发生与普通的拆迁、征收案件不同，有其特殊性：1徐益忠等16人在2005年至2007年间分别与行政复议中的被申请人邱隘镇人民政府已经就拆迁的补偿问题达成了协议，除了所有权转移手续未办理完毕，协议已履行完毕。但由于协议签订后房价快速上涨，至2012年涉案地块房屋的市场价格已远高于当初的协议约定的补偿价格，徐益忠等16人于是对协议提出质疑，要求按照2012年的价格进行补偿。对此，笔者认为，关于确认协议是否有效的问题，最佳的救济途径应当是通过民事诉讼予以解决。2本案中的部分上诉人在进行行政诉讼之前已经向当地法院提起过民事诉讼，而宁波

11、市鄞州区人民法院于2012年6月19日作出释明通知。该通知认为，协议系案外人金仲立、上诉人蔡维菊与邱隘镇拆迁办双方当事人真实的意思表示，双方均按照协议的约定履行完毕，据此不受理蔡维菊、金仲立向该院提起的确认上述协议无效的诉讼案件。于是，上诉人试图通过民事诉讼解决“协议是否有效”及“协议履行过程中产生的争议”变得没有可能。笔者认为，在此背景下，人民法院在司法层面应当给予当事人一定的救济途径。所以，在当事人申请行政救济过程中，不能简单地认定涉案强拆行为是履行合同的行为，从而使得当事人失去司法救济途径。3涉案拆迁补偿协议是行政机关在未取得拆迁许可证的情形下签订的，故对此“未批先拆”的行为，法院应予以

12、监督。在司法实践的大量案件中，一些地方政府为了加快推进拆迁进程，往往通过与当事人签订补偿协议、收购协议等民事手段和方式，在未取得拆迁许可证的情形下，先行实施拆迁。笔者认为，对于此种行为人民法院不应予以支持，如果认可此类协议，就会使国有土地上房屋征收与补偿条例、原城市房屋拆迁管理条例等强制性法律、法规被架空，行政机关的征收行为、拆迁行为将脱离司法监督。基于上述考虑，二审法院认为，邱隘镇人民政府的强拆行为属具体行政行为，应当通过行政复议程序进行审查，在民事救济途径穷尽的情形下，应尽可能通过行政复议将上述争议予以化解，最终作出了上文所述的判决结果。主要法条中华人民共和国土地管理法第四十七条 征收土地

13、的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及 HYPERLINK /view/814454.htm t _blank 地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省

14、、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经

15、济组织和农民的意见。第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。第五十一条 大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。国有土地上 HYPERLINK /view/6620913.htm t _blank 房屋征收与补偿条例第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置

16、的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第十八条征收个人住宅，被征收人符合 HYPERLINK /view/3082035.htm t _blank 住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有 HYPERLINK /view/532837.htm t _bl

17、ank 异议的，可以向 HYPERLINK /view/277859.htm t _blank 房地产价格评估机构申请 HYPERLINK /view/1457561.htm t _blank 复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也

18、可以选择 HYPERLINK /view/2531883.htm t _blank 房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。第二十三条对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反 HYPERLINK /view/1280549.htm t _blank 城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的 HYPERLINK /view/1102796