非农用地流转的需求困境和解决途径

1、非农用地流转的需求困境和解决途径论文导读：我国非农用地流转M一级市场一直受到政府的严格控制， 为了打破政府的垄断地位，分享土地流转N的增值收益，满足市场对土地流转的需求，许 多地区在经济开展过程中做了各式各样的土地流转实践。关键词：非农用地流转，土地流转需求，土地流转需求困境1. 引言土地作为生产要素，具有生产功能；作为建设投入要素，具有承载功能；作为资产，能产出增值收益。通过价格机制，要素市场能够调节土地实现不同功能的量的搭配。林 毅夫1993曾指出灵活的要素市场是生产结构能够按照市场需求迅速调整的前提，土 地作为最根本的三大生产要素之一，没有土地市场这一生产要素的活泼，其他要素的流 动就将

2、受到很大的限制【1】4。然而我国非农用地流转M一级市场一直受到政府的严格控制， 为了打破政府的垄断地位，分享土地流转N的增值收益，满足市场对土地流转的需求，许 多地区在经济开展过程中做了各式各样的土地流转实践。广东南海地处珠江三角洲，人 多地少，工业高度开展，农地抛荒严重，为了节约土地资源，满足工业开展对建设用地 的需求，村集体将土地折股量化后，统一运营使用，土地大多是租赁给企业建设厂房， 村集体获取租金后村民之间按股份多少分取红利。这是农地转化为非农用地流转早期比 较成功的例子，得益于当地工业开展带来的较多就业岗位，为失地农民提供了生活保障。 以民营企业开展的温州地区，农民能够通过经商、创办

3、企业自谋生路，农地对其生活保 障功能根本消失，已经脱离农业生产的农民将农地通过市场流转。近几年，在北京、上 海等兴旺城市，房价高居不下，许多城市从业人员无力购置城市商品房。在城市郊区， 农民在自己的宅基地上兴建房子，一局部用于自己居住，另一局部通过出卖、出租方式 流转，自发形成农村宅基地隐形市场【2】。以上几种流转方式，都为非农用地流转，都具 有一定的自发性。诚然，在经济开展过程中，土地作为一种生产要素，只有合理流动， 才能提高使用效益【3】，产生交易收益效应和边际产出拉平效应【4】。在加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹开展的新形势下，为了保障农民物质利益和民主权利，党中央认真审视形

4、势，作出了?中共中央推进农村改革开展假设 干重大问题的决定?(以下简称?决定?)。?决定?允许农村建设用地纳入年度建设用地方案，并且对农村集体经营性建设用地，可以通过统一有形的土地市场、以公开标准的 方式转让土地使用权【5】。这是向非农用地自由流转迈进的一大步，标志着我国土地制度 改革的前进方向，但是在拥有 8 亿农村人口的中国，土地在较长时间里，一直为弱势农 民起着最低生活保障的作用。基于社会稳定和经济开展双层原因，我们有必要在非农用1本课题受到江苏省高等学校实践创新训练方案工程JSS0807资助。M 本文非农用地流转包括农用地转变为非农用地流转和集体建设用地流转包括农民宅基地的流转。N 本

5、文所提土地流转仅指非农用地流转包括农地转变为非农用地流转。地流转取得重大突破时讨论，非农用地流转需求满足非农用地流转需求会遇到哪些困境，怎样标准非农用地流转才能防止诸多违法违规、效率低下、分散利用、收益分配混乱等危及农民生活保障的问题。论文格式。本文分四局部对以上问题进行了阐述，第一局部概括我国非农用地流转大致情况，第二局部梳理推动非农地流转的需求，第三局部描述非农地流转存在的困境，最后一部 分得出结论，提出建议。2. 土地流转需求经济开展唤醒了农民的求富心理，农民不再希望只依靠土地生产过着自给自足的小农生活，他们需要摆脱贫困，分享工业化成果。经济开展带动了各种非农用地的需求， 政府要想GDP

6、 增长，就必须开展当地工业，建设工业园区。工业的开展又能带动当地商 业用地和城市住宅用地的需求。这些需求都成为拉动土地流转的最直接因素，不断冲击 限制土地流转的法律、法规。2.1 建筑商、企业主为了获取开发利益，对土地流转的需求据统计，中国 19782004 年，建设占用耕地数量达 497.78 万公顷，年均每年 18.44 万公顷。通过对 19782004 农地非农化和经济增长数据的统计，曲福田2007等验证 了固定资产投资率与建设占用耕地率、GDP 增长率与建设占用耕地比例之间的正相关关 系，并且计算出 20062021 年中国农地非农化比率将维持在 0.31%左右【6】。城市化、城 乡一

7、体化步伐的加快，对非农用地的需求产生了巨大的拉动作用。建筑商需要依靠土地 开发获取利益；企业主需要占用土地，建筑厂房，从事工业生产；商业的繁荣，需要扩 建商业圈。论文格式。在城市建设用地供给严重缺乏的情况下，只有通过城郊土地流转，才能缓解 城市扩张对住房需求、商业用地需求、工业用地需求的压力。2.2 农民期望分享土地级差增值收益，对土地流转的需求农用地转变成建设用地、工业用地、商业用地和住宅用过程中，获得了巨大的土地增值收益，这笔收益远远高于农民从事农业生产获得的收入，极大地吸引了几十年来面 朝黄土，背朝天，通过农业生产补给工业开展的农民。但是由于我国土地产权制度对农 地流转的限制，农民不能将

8、自己拥有的土地直接入市交易，只能通过政府征用后，由政 府挂牌拍卖，而农民只能获取少量的征地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等征地补偿。而这些补偿无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供给的市场价格和土地 增值相比，都显得很低【7】。要想农民公平的分享工业化进程中的土地级差增值收益，就 需要土地能够自由流转，农民能合法的对土地进行自由买卖，通过市场有效的调节增值 收益分配。2.3 政府和村集体追求 GDP、财政收入增长，对土地流转的需求县以下各级地方政府，在改革后才进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累是财政分权后地方政府的重要行为特征，以地生财是地方政府原始积累的最 佳选择

9、。加之城市建设欠债太多，根底设施严重缺乏、落后，居民居住条件急需改善，这也迫使地方政府通过组织流转城市郊区的土地，出让土地筹集资金来改善根底设施和城市居民的居住生活环境。政府也更希望通过土地流转，市场价格将土地资源配置给 边际报酬率比拟高的部门和产业，获得更高的财政收入。论文格式。2.4 统筹城乡开展，兼顾效率与公平，社会对土地流转的需求曲福田等2005学者通过对天津市等 6 个典型地区经济开展过程中耕地损失的计 量论证，认为经济增长与耕地数量间存在类似倒 U;型关系，从而提出耕地库兹涅茨曲 线。李海鹏等2006对耕地库兹涅茨曲线进行了扩展，认为在控制其他条件的情况 下，收入差距扩大会导致耕地

10、非农流失量增多，且收入差距越大，这种影响的效果越恶 劣。因此，现阶段在促进经济增长的同时，要以社会整体福利提高为目的，协调公平 和效率的关系，缩小居民收入差距。拿城镇居民可支配收入与农民收入相比，1978 年为2.68 倍农民的年收入为 134 元，城镇居民可支配收入为 316 元，到 2007 年虽然农民的收入到达 4140 元，但城镇居民可支配收入为 13786 元，差距扩大到 3.33 倍。收入差距的扩大，不利于各方面生产积极性的提高，而且会导致社会不满，甚至激发社会矛盾。 兼顾效率与公平，缩小城乡差距，藏富于民是维持社会经济可持续并且高速开展的明智 之举；是刺激社会消费，用消费增长带动

11、投资增加的长久之策。对于身无长物;的农民来说，土地是他们的唯一财产，要想缩小城乡差距，增加农民收入，就必须盘活农民手 中的土地。而广东、苏南、温州等地的许多实践也证明，土地合理流转对维护农民权益，让农民分享经济增长带来的收益作用巨大。3. 土地流转困境针对以上四种需求，希望获利的农民，为农民打抱不平的学者，渴望谋取暴力的开发商等，发出了种种对土地流转的诉求。大局部支持土地流转的观点认为：土地流转能 为农村城镇化和工业化提供土地条件和资金；土地流转能降低农村城镇化和工业化本钱；土地流转有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级；土地流转能改变政府在土地征 用一级市场中的垄断地位，提高农民在土地交易中

12、的谈判地位，让一局部土地增值收益 回归农民手中；土地作为根本的生产要素之一，土地流转能带动其它要素流动，否那么会 对其它要素流动起限制作用【1】4；土地流转有利于集体土地在市场配置过程中提高土地使 用效率。纵然土地流转有诸多的优点，但是中国土地流转仍一次次步入困境，引发了失地人民之争、社会稳定之争、粮食平安之争、大量囤地之争。而引发诸多矛盾的原因在于土 地流转存在以下四点困境：3.1 经济承载力与土地流转的困境所谓经济承载力指一个地区依靠土地投入取得工业开展后，工业以及工业带动的其它二、三产业，所能持续维持具有一定物质生活水准的人口数量。众所周知，土地流转 是由经济繁荣、农村城镇化、城市扩张带

13、动的，是生产力提高后，劳动分工，农民从农 业部门向非农就业部门转变的结果。2000年中国大陆人均GDP沿海高出内陆2283元人民 币，由此可看出中国经济开展不平衡，东部、中部和西部三大地区，东部经济最富裕。 而尤属东部京津唐、珠江三角洲、长江三角洲三地区工业起步最早，早已形成了繁荣的 商业圈、工业圈，政府财力雄厚，农民就业时机多，法制也比拟健全。农地流转创新模 式，首先在这几个地区自发兴起。工业开展，对建设用地的急剧需求是刺激当地非农用地流转的直接主要原因，但随即失地农民在新起的二、三产业部门找到了非农就业时机，摆脱了对农业生产的依赖，也减轻了政府用于安置失地农民的财政负担。因此，稳定的 土地

14、流转必须依靠当地现在或不远预期内强有力的经济承载力作保障。不考虑地区优势，政府为了刺激当地工业开展，大面积圈屯土地，通过非农用地流转，用于低效率的工厂建设，最后农民无法找到非农工作，政府从工厂中获得的税收又 缺乏以安置失地农民。这是近几年来许多经济开展薄弱地区盲目追求工业化、城镇化的 普遍短视行为;，最后竹篮子打水一场空，赔了土地又折了经济。虽然市场价格能够调 节资源合理分配，但毕竟土地用于农业生产的边际收益过低，农民缺乏土地增值观念， 并且又没有足够的储蓄应付突发事件，土地自由流转能否逃脱政府短视行为;这一困境， 还有待验证。3.2 政府、村集体组织流转与农户自行流转的困境政府组织流转有利于

15、降低组织不同农户联合大面积流转的本钱，满足工业化对大面积土地利用的需求，调节土地流转收益分配。但地方政府和村集体有强度很高的土地控 制权利，容易导致违法违规、效率低下、分散利用、收益分配混乱等危机失地农民生存 保障和土地合理、高效利用的行为。从城市扩张和工业化对土地需求和土地供给来看，据统计，1986-2002年间，全国 每年约有16.84 万公顷的耕地转换成非农利用，相对约2.4亿户农户，平均每户耕作面 积大约7亩的中国，也就是每年约30万户农户成为城市化的土地供给者。庞大的需求与相 对更加零散的供给，必然导致土地流转市场的无序性、供给的盲目性。拿宅基地流转方 面讲，城市房地产的繁荣，本就是

16、资本聚集、投资旺盛的结果，农村宅基地想通过流转 分享城市房产繁荣的一杯羹，最后到底是起到缓解城市住房刚性需求压力的作用，还是 成为商人、投机者们的另一个投机对象，很难确定。并且宅基地流转市场一旦被开放， 极渴望获取利益的农民，会不会像小商品市场一样，贱卖自己的房产，扰乱城市房地产 市场秩序。3.3 环境生态保护、粮食平安与土地流转的困境市场调节存在盲目性，即使在国家严格控制下，我国19491990年，水土流失仍达116-180万km2，平均每年土壤流失达10亿T；土地荒漠化34.4万Km2，速度 16-24.67万hm2/年；占全国1/3的草地退化；土地资源和耕地资源退化面积均在50%以上。不

17、计生态效益 的土地流转，违背了科学开展观可持续开展的要求，从长远考虑，即使开展也必将由于 环境本钱过高而中断。?决定?提出，实现推进农村改革开展的目标，必须基于稳固和加强农业根底地位， 始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事的原那么上。我国人口基数大， 人口增长快，人均农地，特别是可耕地资源数量稀缺、质量偏低。目前可持续开展观念 尚未在全民中得到落实，在土地流转经济效应的驱使下，可能导致大量优质农业用地偷 偷入市，转变为非农建设用地，致使耕地数量下降，粮食产量降低，人均粮食占有量锐 减。3.4 城乡二元结构与土地流转的困境我国农民倚重土地、重土轻迁，真正希望土地流转的农民是能找到

18、稳定非农就业工作，摆脱了对农业生产依赖，受过一定的城市文化熏陶，可以通过土地流转获得另一局部客观收入的局部。苏南模式、南海模式、温州模式之所以能够成功，在于当地工业、 商业的开展转移了土地的保障功能，失地农民能够自谋生路，很快融入城市，因此农民 自愿流转土地。但城乡分割的二元结构，加重了本就没积蓄、就业困难的失地农民融入 城市的难度，土地流转以农民失去栖息之所、保障之根为代价O，只可能越加步履维艰。 失地农民是城镇化初期最大的受益者、土地流转最主要供给者也是最大的受害者，对他 们的工作做不好，以后城市扩张、土地流转就更困难。要实现中央关于统筹城乡开展的 两个目标P，就必须先深化社会管理体制改革

19、，创立城乡统一的户籍管理制度； 改革劳 动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业时机。而打破城乡分割的二元结构，降低已 经在城市找到非农就业的农民真正跨入城市的门槛尤为重要。4. 结论和建议不同利益群体为了追求经济利益，加大了对土地流转的需求，但是基于中国现存的社会体制、人口环境、经济开展不平衡等问题，土地流转仍存在重重困难，不能实现土 地流转刺激经济增长的同时，维护好、开展好广阔农民的根本利益。处理不当土地流转 问题，将永远成为城市化不断扩张的紧箍咒，束缚城市化进程，危及社会的稳定。依我 看怎样实现寻求土地流转同当地经济增长与农民生活保障相协调的平衡点，需要从城乡 体制改革，土地流转市场建设，

20、土地流转可行性区域评定、失地农民再就业四方面入手。4.1 建立土地流转可行性区域评定体系设立土地流转可行性区域评定机构，通过对各地支柱企业、优势企业、地理位置等评审，评定各县市经济开展实力等级和用于失地农民社会保障的财力情况，按等级标准 让一局部省、一局部市、一局部县的土地先流转起来，化解由于这土地流转缓慢对优势 地区经济开展的累赘影响;。但又要严格控制土地流转县市数量，防止政府不计失地农 民保障本钱，杀鸡取卵;、低本钱流转土地的行为。4.2 建立、健全土地流转市场，建立土地流转税费体制?决定?要求对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开标准的方式转让土地使用权，

21、在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。 不管将来我们是选择像决定一样通过村集体组织流转，还是私人流转，建立农村集体建 设用地的基准地价体系和评估体系以及集体建设用地监督体系，有利于防止人为扭曲土 地流转价格，形成公平、公正、公开的土地流转市场。随着城市化速度加快、城市化规模加大，非农用地流转有望加剧，也有望政府更加放开对非农用地流转的限制，建立土地流转税费体系，让政府对农民或村集体获取的高 额土地增值收益，收取一定的税收，而不是直接提取土地的增值收益。有利于农民公平 的分享收益，有利于增加地方政府的财政收入，用于农村根底设施建设，有利于政府规 范自己的行为，也有利于政府宏观调控土地流转市场

22、。4.3 培养农民非农就业技能，鼓励农民入城就业土地是农民的唯一财产，起着保障农民生存的作用，是农民的传家宝、命根子。中央提出统筹城乡开展的任务，其标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二土地流转不能以空闲农村劳动力为代价，必须让农村有用劳动力继续寻找就业时机。中国农民是最低廉的劳动力，他们文化素质低，除了种田，没有其它生产生活技能，但 他们吃苦耐劳，只要有工作、有收入，再苦再累他们也愿承当。土地流转，让农民失去 了赖以生存的物质根底，政府应该培养农民在城市从事体力劳作的技能，让失地农民尽 快由第一产业转入第二、三产业工作，获取生活收入的又一保障。对失地农民的保障也 是城市扩张惠及农村的第一张优惠券。4.4 打破城乡分割二元结构，加快城镇化速度?决定?中提到统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。农民进入城市的门槛降低，有利 于将农村安置失地农民的高昂本钱转移给财力雄厚的城市，改变农民顾虑长久生计选择 留鸟式;迁移的方式。打破城乡分割二元结构，能增加城市稳定从业人口，有利于推进 城镇化速度，是农村居民