城镇燃气安全管理、应急管理与应急救援会议讲学

1、城镇燃气安全管理、应急管理与 应 急 救 援中国城市燃气协会2014年 三月 成都 刘 伏 生0共166 页 刘伏生 教 授 中国石油管道学院 国家一级建造师注册考试大纲编委 国家一级建造师注册考试用书编委 中石油职业经理人培训专职教师 中石化职业经理人培训特聘教师 建设部政策法规司企业内训特聘教师 国家质检总局长输管道安全运营管理资质考试培训教师 河北 廊坊 065000o) Email:刘 伏 生1共166 页 授 课 提 纲 一、燃气管道受到的主要危害因素二、突发事件应急预案管理办法要点三、建立城市燃气系统安全应急管理体系及运行机制的思考四、城市燃气系统应急管

2、理基本原则五、城市燃气系统安全事故应急预案编制原则及总体结构六、城市燃气系统安全事故应急救援预案与维抢修技术的实施要点补充：1、输气管道维抢修及动火的安全管理简介 2、管道维抢修技术带压开孔，封堵技术介绍 3、关于在役城市燃气管网防止被第三方施工破坏的管理原则刘 伏 生2共166 页 随着国民经济的持续发展以及国内天然气长输管道、地下储气库等基础设施的不断建设和完善，2010年全国天然气需求量将超过1200108M3，考虑到供应限制的因素，实际消费量在1000108M3左右。我国天然气资源主要分布在西部，在市场启动期内，基本上就近利用。进入发展期后，我国天然气供应格局发生变化，呈现出“西气东输

3、、海气上岸、北气南下”以及“就近外供”的局面。在此格局下，今后我国天然气消费中心将由产气区周边向东部地区和南部地区持续转移。预计2020年，东南沿海、长三角、环渤海三大地区天然气消费量将占全国总消费量的1/2以上，成为国内最大的天然气消费地区。随着国内基干天然气管网的形成和区域支线管网的不断完善，天然气市场覆盖区域越来越广阔。预计到2015年，全国利用天然气的地级市以上城市个数将由目前的280个增加到322个，包括拉萨在内的所有省会城市均能用上天然气。刘 伏 生3共166 页 按照常规划分的四类用气方向，预计未来城市燃气和工业燃料将成为主要利用方向，发电利用比例稳步上升，化工比例将不断降低，整

4、体上呈现出“三足鼎立”的局面。刘 伏 生4共166 页一、管道受到的主要危害因素刘 伏 生5共166 页刘 伏 生6共166 页危害管道安全的隐患 危害油气管道，引起管道安全事故、降低管道寿命的因素有很多，主要包括： 设计缺陷； 材料及设备缺陷； 施工缺陷； 输送的介质； 管道的腐蚀危害； 输送工艺存在的不安全环节； 误操作； 自然灾害； 第三方损伤。优化设计优化设计、应急处理精选设备、材料加强监管法制建设综合治理设计、选材、防腐措施综合考虑净化传输介质优化设计加强培训提高责任心刘 伏 生7共166 页 随着燃气管道的建设规模扩大，燃气管道的安全事故频繁发生，给国家和人民生民财产造成了重大的损

5、失，因此燃气管道的安全运行管理工作越来越受到受到社会各界的高度重视。一组近两年发生的燃气管道泄露和爆炸事故刘 伏 生8共166 页 2009年3月18日早晨6时，上海市松江区谷阳北路公捷苑小区104号102室发生一起爆燃事故，造成一名小区保安死亡，另有三人受伤。事故现场两栋居民楼部分住户门窗不同程度受损。爆燃事故原因：天然气泄漏. 案例一：上海松江发生天然气泄漏爆燃事故爆燃事故现场刘 伏 生9共166 页2008年11月21日凌晨，上海普陀区长寿路口发生煤气燃爆事故，造成2死3伤。 爆炸发生在一个长约5米、宽约2米的坑道中，当时长寿路以及康定路两路段正在同时进行燃气管道的翻修更换施工。施工中已

6、经关闭了管道的燃气阀门。康定路施工点的工人用氧气切割机地下煤气管道时，由于管道里的残余气体遇明火爆燃，急剧爆燃的气流冲向了近百米外正在施工的长寿路施工点，导致了一根直径700毫米的煤气管道炸开，正在坑道里施工的工人被碎铁块击中造成死亡。案例二：上海普陀区煤气燃爆事故爆炸现场人为违规事件刘 伏 生10共166 页 根据历年来各城市管道泄漏事故的资料分析,引发事故的原因可归纳为外界原因和内在原因两大类。外界原因工地开挖打桩、施工机械碾压损坏管道违章建筑占压引起沉陷造成管道断裂地下管道施工野蛮作业和不规范操作造成管道损坏内在因素管道施工时基础处理不密实引起管道下沉断裂管材质量缺陷引发泄漏管沟回填质量

7、差受动荷载震动而引发管道损坏管线垂直交叉间距不足最终造成局部应力集中剪切管道自然灾害造成管道损坏人为破坏造成管道损坏刘 伏 生11共166 页案例三：重庆天然气管道被挖穿 17万人停气上千居民转移 2006-8-30日上午11时25分，“砰”一声巨响，一股气浪瞬间从挖掘机下的地缝冲出，顷刻间一股如水桶般粗的白色气浪喷射而出，冲出十多米高，气浪冲得行道树枝叶乱颤，形势非常危急，难闻的味道很快弥漫了人来人往的闹市。8分钟后，整个南岸区17万人全面断气，所有居民区、工矿企业开始处于无气可用的状态。上千名群众被紧急疏散。事故现场刘 伏 生12共166 页图为消防官兵用水紧急稀释从受损主管道中泄漏的天然

8、气 。经过紧急处置，4小时后才恢复正常供气。幸运的是该事故没有造成人员伤亡。刘 伏 生13共166 页 出事的天然气管道是南岸区最大的天然气主管道，全长14公里，直径426mm，负责着整个南岸区17万户居民的日常供气，所以此次爆管引发的实际上是整个南岸大停气。 这次泄漏的天然气有四-五万方之多，可供5万户居民使用一天。 经测量，该管道被挖掘机挖出了一个直径约35厘米的大口子。 刘 伏 生14共166 页2007年11月，绕城高速公路穿越铜锣峡两条隧道的土方开挖，导致地表塌陷，引起中石油西南油气田公司输气处重庆作业区的426两线天然气主输送管道悬空导致断裂，危及管道安全运行。并对周边居民的饮用井

9、水造成影响2007年11月20日，九龙坡区华岩镇石堰村村民在组织进行平场铲路时其租用的挖掘钻机将埋经工地地下的中石油西南油气田公司峡渝线2736 天然气主输送管道钻破，导致大量天然气泄漏。重庆地区2007年所发生的几起大的事故2007年9月14日，中国西南勘察设计研究院重庆分院工程部组织的勘察施工钻孔时，将中石油西南油气田公司埋在地下约1.2米深的卧渝线426输气主干管道钻穿，造成天然气泄漏。刘 伏 生15共166 页开挖施工造成陕京线泄漏事故洪水冲刷引起河床降低造成管线悬空刘 伏 生16共166 页 管道腐蚀是造成输油、气管道穿孔、泄漏常见的因素。工程经过的地段土壤若具有一定的腐蚀性，由于防

10、腐材料及涂层施工质量问题，在管道敷设施工中如果防腐层破损或开裂，在土壤中的水、盐、碱及杂散电流的作用，会造成管道外腐蚀；阴极保护失效和防腐绝缘涂层老化等也会导致管道外腐蚀。输送介质中含有酸性介质等会造成内腐蚀，而施工、安装不当引起管道产生拉应力会导致应力腐蚀。各种形式的腐蚀都有可能导致防腐绝缘涂层失效、管壁减薄、管道穿孔、甚至发生管线开裂事故。1、管道腐蚀穿孔 刘 伏 生17共166 页内腐蚀外腐蚀外腐蚀刘 伏 生18共166 页2、管道材料缺陷或焊口缺陷隐患埋地管道的管材由于制造加工、运输不当可能造成管材（母材）缺陷，管段施工安装过程中由于焊接、补口不善等原因可能形成施工缺陷，这些因素都可能

11、导致管道发生事故。如管道薄厚不均、椭圆度、防腐绝缘涂层质量差、特别是焊接水平和焊接质量差，都有可能形成管材缺陷或焊口缺陷，这些隐患的存在将直接导致管道整体强度降低，为管道腐蚀的发生提供条件，直接影响管道运行的可靠性。3、物理应力开裂应力作用破裂是指金属管道在固定作用力和特定介质的共同作用下引起的破裂，这种破坏形式往往表现为脆性断裂，而且没有预兆，对管道具有较大的破坏性。焊缝裂纹、夹渣气孔、未融合组装应力温度应力刘 伏 生19共166 页4、自然灾害与社会灾害管道沿线自然因素造成的灾害如地震、洪水、地质灾害(崩塌、滑坡、泥石流、黄土湿陷和潜蚀等)和人类活动造成的灾害如打孔盗气、恐怖袭击、修路、开

12、矿、河床开采建筑材料等造成管道裸露、悬空、扭曲等，都对输气管道安全有重要影响。 地震灾害地震是地壳运动的一种表现，是地球内部传播出来的地震波造成的地面震动，其中由地下构造活动产生的构造地震，破坏性大、影响面广。地震虽然发生频率低，但因目前尚无法准确预报，具有突发的性质，因此它是防范管道风险事故的主要对象之一。洪水灾害长输管道穿、跨越大、中、小多条河流。夏季洪水季节，山洪爆发容易对管道造成破坏。刘 伏 生20共166 页管 道 裸 露刘 伏 生21共166 页管 道 悬 空刘 伏 生22共166 页 07年2月5日凌晨，南京汉中路天然气管道断裂爆炸。事故导致附近5000多户居民停水、停电、停气，

13、附近的大厦被爆燃的火苗“袭击”。刘 伏 生23共166 页管道腐蚀导致管道爆裂案例 1971年5月20日深夜，我国四川威成输气管道的越溪段，正常运行中管线突然爆管，该管道为630mm8mm，工作压力2.1 MPa。爆炸中，气流将管子沿焊缝平行方向撕裂，重达201 kg的管子碎片飞出151m 远。气流冲断了10m 外的输电线起火。火灾使50m 以外两栋宿舍着火，伤26人，死亡4人，停输两天。 抢修后换上新管段，运行7个多月后，1972年1月13日，同一部位第二次又发生爆管。同一部位第二次爆管？刘 伏 生24共166 页 第三方损伤 根据国内外有关统计资料，人为外力损伤已成为油气管道泄漏、火灾爆炸

14、事故的主要原因之一，近年来这一现象在我国尤为突出。 1.无意破坏 建筑施工损伤管道 在河床上作业损伤管道 违章建筑占压管道 一些单位和个人受经济利益的驱使，在管道附近空地甚至管道上修建公路、房屋、建筑物等设施、或进行开挖沟渠、挖砂、生产、打井等作，造成严重占压埋地管道现象，既构成了对管道基础的破坏，引起基础下沉，又增加了管道的负荷，造成管道弯曲变形甚至损坏。 刘 伏 生25共166 页 根深植物穿透管道 深根植物的根系向地下延伸将缠绕、挤压，甚至穿透管道的防腐层，造成管道防腐层失效。因此，在管线所经之地，应无根深植物。在经济发达及人口稠密区应加强宣传，禁止沿线群众及有关部门在管道附近种树造林。

15、 此外，除了人类活动的地区外，管道还要经过许多的山林、田野等地区。在这些地区，一般都有自然生长的树木、灌木等植物。当这些根深植物在管道附近甚至管道上生长时，由于地点偏僻不便巡线，造成漏巡，并且管道般敷设深度在1.2m左右，有时甚至更浅，树根容易长到管道处，破坏管道防腐层。刘 伏 生26共166 页2.有意破坏 长输管道输送的介质如油品、天然气等，具有较高的经济价值，一旦盗取可以获得一定的利益。一些不法分子为了获取经济利益，而不惜冒着生命危险破坏国家财产，进行油气盗窃活动。加上国内相关的法律、法规不很完善，造成管道运营企业管理乏力。 过去，对长输管道的有意破坏，只是小规模、无组织、单个进行，对管

16、道运行造成的破坏小、损失也小。近年来，有些地区打孔盗油、盗气已发展成团伙作案，疯狂盗油、盗气活动，给企业和国家财产造成的损失特别严重。刘 伏 生27共166 页刘 伏 生28共166 页城市燃气管网的安全是城市安全和社会稳定的生命线刘 伏 生29共166 页 二、突发事件应急预案管理办法国办发2013101号（要点） 2006年8月，党的十六届六中全会关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制.刘 伏 生30共166 页有效应对自然灾

17、害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规。刘 伏 生31共166 页 突发事件应急预案管理办法国办发2013101号 1、总则（1-5条） 2、分类和内容（612条） 3、预案编制（1316条） 4、审批、备案和公布（1721条） 5、应急演练（2223条） 6、评估和修订（2427条） 7、培训和宣传教育（2829条） 8、组织保障（3031条） 9、附则（3234条）刘 伏 生32共166 页 1、总则的重点内容

18、（1）从国家层面明确了应急预案的概念 应急预案：各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。 刘 伏 生33共166 页 （2）明确了应急预案的管理原则 统一规划。 分类指导。 分级负责。 动态管理。刘 伏 生34共166 页 2、应急预案的分类和内容 分类大类 +政府及其部门预案单位和基础组织预案总体专项部门机关企业事业社会团体居(村)委会刘 伏 生35共166 页具体来讲 总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，由县级以上各级人民政府制定。 刘 伏 生36

19、共166 页 专项应急预案是政府为应对某一类型或某几种类型突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等重要专项工作而预先制定的涉及多个部门职责的工作方案，由有关部门牵头制订，报本级人民政府批准后印发实施。刘 伏 生37共166 页 部门应急预案是政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责，为应对本部门（行业、领域）突发事件，或者针对重要目标物保护、重大活动保障、应急资源保障等涉及部门工作而预先制定的工作方案，由各级政府有关部门制定。 专项、部门预案重要目标物保护重大活动保障应急资源保障刘 伏 生38共166 页内容 根据类别界定预案内容 总体、专项和部门，单位和基层

20、组织。 根据层级界定预案内容 国家级、省级、市县、乡镇人民政府。 根据任务界定预案内容 重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护、 重大活动保障、应急资源保障 。刘 伏 生39共166 页 国家级：重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性。应对原则+组织指挥机制+预警分级和事件分级标准+信息报告要求+分级响应及响应行动+应急保障措施。 省级：重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性。组织指挥机制+信息报告要求+分级响应及响应行动+队伍物资保障及调动程序+市县级政府职责。刘 伏 生40共166 页 市县级：重点规范市（地）级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能。 + + + + +

21、 + 乡镇街道：重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。预警信息传播+组织先期处置和自救互救+信息收集报告+人员临时安置等内容。组织指挥机制风险评估监测预警信息报告应急处置措施队伍物资保障及调动程序刘 伏 生41共166 页 基层单位和组织层面：由机关、企业、事业单位、社会团体和居委会、村委会等法人和基层组织制定， 体现自救互救、信息报告和先期处置特点。侧重明确应急响应责任人+风险隐患监测+信息报告+预警响应+应急处置+人员疏散撤离组织和路线+可调用或可请求援助的应急资源情况及如何实施等。 基层单位和组织应急预案还可以细分为： 刘 伏 生42共166 页 综合应急预案：生产经营单位风险种类

22、多、可能发生多种事故类型的，应当组织编制本单位的综合应急预案。 综合应急预案应当包括本单位的应急组织结构及其职责、预案体系及响应程序、事故预防及应急保障、应急培训及预案演练等主要内容。 专项应急预案：对于某一种类的风险，生产经营单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的事故类型，制定相应的专项应急预案。 专项应急预案应当包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急组织机构与职责、预防措施、应急处置程序和应急保障等内容。 现场处置方案：对于危险性较大的重点岗位，生产经营单位应当制定重点岗位的现场处置方案。 现场处置方案应当包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急处置程序、应急处置要点和注意事项等内容。

23、刘 伏 生43共166 页 现场工作方案 应急操作手册现场组织指挥机制应急队伍分工不同情况下的应对措施应急装备保障自我保障风险隐患分析处置工作程序响应措施应急队伍、装备物资情况相关单位联系人员、电话操作层面刘 伏 生44共166 页 3、预案编制 （1）编制程序 第一阶段：制定编制规划。 第二阶段：成立编制小组。 第三阶段：实施风险评估，应急资源调查。 第四阶段：分工负责，编写预案。 第五阶段：听取意见，反复修改。 第六阶段：审批、备案、公布。刘 伏 生45共166 页 （2）应急预案编制工作组 组长+预案涉及主要部门和单位的业务人员+有关专家+现场经验人士。 注意：既要解决当前工作的需要，又

24、要考虑组织长远发展的需要。 既要考虑个人的工作能力，更要考虑工作组整体工作能力。 组织要重视培训工作，从培训策划到培训实施，再到培训效果的监测都要认真筹划。刘 伏 生46共166 页 城镇燃气管理条例中有关安全管理和应急管理的规定 第三十九条 燃气管理部门应当会同有关部门制定燃气安全事故应急预案，建立燃气事故统计分析制度，定期通报事故处理结果。燃气经营者应当制定本单位燃气安全事故应急预案，配备应急人员和必要的应急装备、器材，并定期组织演练。第四十条 任何单位和个人发现燃气安全事故或者燃气安全事故隐患等情况，应当立即告知燃气经营者，或者向燃气管理部门、公安机关消防机构等有关部门和单位报告。第四十

25、一条 燃气经营者应当建立健全燃气安全评估和风险管理体系，发现燃气安全事故隐患的，应当及时采取措施消除隐患。刘 伏 生47共166 页燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当根据各自职责，对燃气经营、燃气使用的安全状况等进行监督检查，发现燃气安全事故隐患的，应当通知燃气经营者、燃气用户及时采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当依法采取措施，及时组织消除隐患，有关单位和个人应当予以配合。第四十二条 燃气安全事故发生后，燃气经营者应当立即启动本单位燃气安全事故应急预案，组织抢险、抢修。燃气安全事故发生后，燃气管理部门、安全生产监督管理部门和公安机

26、关消防机构等有关部门和单位，应当根据各自职责，立即采取措施防止事故扩大，根据有关情况启动燃气安全事故应急预案。刘 伏 生48共166 页 燃气作为一种新型气体燃料，越来越得到广大居民的认可，日益发展壮大的城市燃气行业，由于其本身点多面广，监管难度加大，其安全问题也随之加剧，如何驯服、驾驭它，是城市管理者面临的重要课题。 城市燃气是城市能源供应的一个组成部分，是城市建设中必不可少的先导产业之一。燃气行业是高危行业，近年来，燃气安全事故及突发事件数量大增，成为继交通事故、工伤事故之后的第三大杀手，城市燃气突发公共事件是对城市安全的极大威胁。在构建和谐社会的历史潮流下，平安城市建设是每一个城市努力的

27、方向。为了城市平安，必须不断提高城市应急能力，而燃气系统突发事件的应急能力的提高是关键性的一个方面。三、建立城市燃气系统安全应急管理体系及运行机制的思考刘 伏 生49共166 页 目前，国内城市燃气应急管理存在的主要问题有： (1)各类专业(燃气)应急救援力量分散，不协调，事故应急预案的启动、运作，缺乏相适应的运行机制，不能在第一时间形成强有力的救援系统； (2)事故应急预案的制订缺乏实用性，如城市燃气重大事故应急救援预案只强调了领导组织、救援队伍、事故类型及救援等，而忽视了救援的细节及外部力量、资源的协调等，往往在实际救援行动中各自为战； (3)在事故应急预案的制订过程中，系统间衔接缺乏周密

28、考虑，综合预案和专业预案的制定缺乏协调，不能形成有效的救援综合体系； (4)事故应急预案的制订中忽视不同层次要求，往往大而空，实际操作性较差； (5)缺乏对城市应急处理组织(包括重大突发事件和其他灾害)的网络共建以及资源共享问题的考虑等。刘 伏 生50共166 页 要解决此问题必须要从现实存在中提升出一种新理念。就是不能单单停留在企业管理和技术保障的层面上，要从天然气市场的本质特征社会性这个根本点出发，着眼于多元、多点、多层、多类安全因数的系统相关和联锁诱发，紧紧围绕体制这个核心，建立城市天然气市场管制体系和应急管理指挥体系，实施政府安全监管协调、企业安全管理行为、群众安全监护辅助三者的统一，

29、形成权力、实力、智力、技术、群力的有效结合。正是基于这种理念和认识去探索这个体系的结构、功能、机制、构建和运作，促进城市天然气市场安全管理体制的完善和创新，实现常态和应急状态有效管理，提升城市管理水平。刘 伏 生51共166 页 针对天然气市场的特点、依据国家有关政策、结合安全工作本身的要求和现存安全管理体系中的优劣，概括出一个城市天然气市场安全管制体系结构，见图。 这个管制体系须由市主管安全(或市政)的副市长挂帅、城市天然气公司经理为常务副组长、市安全生产监督局等负责实施安全监管职能局的副局长任副组长。办公室设在市安全生产监督局或市天然气公司均可，秘书长由市安全业务主管和市天然气公司安全主管

30、担任。这个体系包括由政府安全监督系统、公司安全管理系统和群众安全监护系统三大块组成硬系统；由安全信息系统、安全法规系统和事故预案系统三方面组成软系统；以及安全评估服务系统(中介性质)三部分。刘 伏 生52共166 页组长：主管副市长副组长：市安监局局长常务副组长：天然气公司经理办公室：设在安监局秘书长：安监局办公室主任政 府 监 督 管 理 系 统安监局质监局工商局规划局建设局环保局民政局公安消防交 通医疗卫生企业应急管理系统群众安全监护系统法 规 系 统信息网络通讯系统应急预案与救援系统社会评估系统刘 伏 生53共166 页 这个管制体系有以下特点：(1)政府、企业与群众功效的结合，组织与行

31、为的统一，软硬系统协调运行的多元化、多层次的社会性保安系统。(2)充分反映了天然气市场资源垄断性、输配气网络一体化、终端用户广泛性、生产营运企业化市场化、企业管理环境多元化，市政公益性事业性国家法制法规的强力监管以及政府执政行为等对安全工作提出的强制性要求。(3)体系内各单元既独立履行职责，又相互联系、相互促进、互为保障，这是一个既松散又紧密的功效组合体。(4)体现了政府权力和法规的强制性、企业安全基础的支撑性、群策群力的监护性和专家学者中介组织的智力渗透性。(5)体系是一个社会化、开放性、系统集成的巨大系统。它以系统的稳定，去应对事件的突发，成为营造正常安全供气氛围和对突发事件快速响应的强力

32、保障。刘 伏 生54共166 页 功 能(1)该体系的总功能是力保城市天然气市场的长治久安，促进天然气行业的全面发展。具体功能是维护法律、贯彻政策、分析大势、研究方针、认定计划、监督实施，同时检查各单元尽职尽责情况，负责一级事故预案实施、应急指挥，重大事故惩治和经验教训总结。该体系的总目标是建立法规标准全，安全基础牢，预警防范强，信息传递快，事故报警准，抢修时效高，影响后果小，供气势态稳的安全保障。(2)该体系中政府安全监管部门主要功能是依法监督管理。比如市安全生产监督管理局是市安全工作的职能部门和总管，主要功能是全面贯彻法律法规，分析掌握安全大势和全面对天然气市场的安全进行宏观指导和监察；

33、工商行政管理局主要是从企业合法经营的角度从根本上监督相关企业的安全管理，打击不法、假冒行为，维护能源消费者的合法权益；刘 伏 生55共166 页 规划局和建设局主要是从天然气市场的基础建设上，按照燃气法有关规定监察建设项目实施的合法程序，检查安全规定、规范的实施，严把工程质量，查处重大工程事故，杜绝天然气市场的事故隐患和后遗性问题，从基础上实施保安； 技术监督局主要实施标准、计量、质量的监督，强化压力容器、压力管道、计量仪表、量值传递方面的监察、检测、检验、校对、标定，颁布压力容器压力管道使用证，增强天然气市场安全的技术保障； 公安消防主要是从消防审批、检查、验收方面，实施事故消防抢救等职能，

34、同时事故处理时维护治安，打击犯罪行为； 环保局从保证环境质量的角度进行项目安全保障审批，处理天然气事故可能造成的环境影响； 交通管理局主要是对CNGV(压缩天然气汽车)进行专项安全监管，包括CNGV质量，装置配件质量，CNGV生产、维护、修理企业资质，从业人员上岗证发放以及相应的技术标准、规范规程的制订和监督实施。刘 伏 生56共166 页 医疗卫生、民政部门负责现场抢救和居民疏散安置等； 这些部门是围绕管制体系的运作实施全程监督。不过这个体系构建与以往不同的是还特别强调了在统一总目标和总功能上的依法行政和监督与服务功能，要从政策上、培训上、技术上、管理上以及安全经营环境上对天然气企业进行热情

35、服务和有效协调。这也是我们倡导建立安全管制体系的初衷之一。(3)该管制体系中公司安全管理是实务性、专业性、直接性、基础性保障。这些公司中主体是城市天然气经销公司，还包括CNGV公交公司、CNGV出租车公司、CNGV生产维修企业、燃气设备、器具、工具、材料经销公司以及天然气工程建设公司等。它们的安全管理直接影响管制体系功能的具体发挥影响千家万户安全用气。由于各公司业务性质不尽相同、安全管理各具特色和各有重点，但必须有安全管理组织、制度、应急系统，这些是共同的。它们的功能集中于技术性、基础性、务实性、日常性的安全工作和安全保障。刘 伏 生57共166 页 其中城市天然气经营公司是天然气市场的龙头，

36、对安全管制体系总体功能的发挥具有决定性意义，它的安全功能、职责主要是负责城市天然气市场建设和管理计划的编制和组织实施；对天然气工程建设及相关项目的策划、筹备、报建，项目设计、施工投产到营运全过程的安全性实施审核、报批、内外协调和监督；负责正常生产经营过程中对输配气系统巡检、探测；负责安全管理各项基础工作(制度完善、表报统计、原始资料、设备工具用具药剂配备等)及安全形势分析；负责策划和组织各项安全活动、培训、检查及社会性安全宣传工作；负责事故预案的编制和组织实施；负责各种事故的现场勘察、图文资料收集、事故分析、处理意见报批和事故纪实的编定；负责各级各部门的安全考核和接受上级考核；负责安全工作的经

37、济核算；同时还负责拟订提交市安全管制体系例会的议案和相关材料。总之，它的功能是计划、统筹、组织、协调、实施、处置、检查、总结、报告，是从专业技术管理层面提供对城市燃气常态和应急状态管理体系的有效保证。刘 伏 生58共166 页 (4)该管制体系的群众安全工作的主要功能是监察、保护、参与抢救，对政府和企业安全工作进行评述，提出各种建议，参与事故查处。目前各公司成立的义务消防组织、义务安全宣传员、长输管线农民巡检、防卫员、城市管网安全信息员都在此例。(5)该管制体系中的软系统由三部分组成，共同起作用。法规系统：包括国家有关安全的法律；有关燃气输送销售的政府行政法规和地方法规；国家、部门、行业的技术

38、规范和技术标准。这些是政府安全监督部门的执法和企业守法的准绳，发挥法制及技术安全的保障和安全管理行为依托功能。信息网络通讯系统：包括实时数据、信息传输、过程历史记载，在安全管制系统中发挥沟通、借鉴功能、对比分析功能和各种责任追查审视功能。 事故预案系统：是事故突发时应急处理的预备方案，不是针对某一个必然发生的事故，而是针对某一类可能发生的事故而设计的，可按事故性质和大小、影响程度分成三级。也包括某类共同性事故而编设专项预案。刘 伏 生59共166 页(6)该管制体系中引入了安全评估服务系统，是中介咨询组织。包括天然气市场基础建设项目的安全评估，它针对项目工艺流程、工艺设施安全方面的可行性、可靠

39、性、合理性的科学分析，经过专家评审认定，成为报主管部门审批的依据，成为项目合法开展后续工作，领取合格证的凭据；这个系统还包括天然气企业安全管理评估，这与项目评估所具有的一次性不同，而是周期性持续进行，是天然气市场长期运营、动态变化的必然要求，几年应评估一次。主要评价安全影响因数的动态演进、目前保安状况、安全管理水平适应性和力保安全应采取的各种措施。这两项评估的共性是发挥科学分析功能和技术经济评定功能。在这个系统中还有事故鉴定咨询和专项安全技术咨询，其内容具有极强的针对性，是安全管制高智能依托功能的体现。刘 伏 生60共166 页4 构 建建立城市天然气市场管制体系是一种体制创新，它是一种社会化

40、开放性、宏观微观和谐性、务虚与务实统一性的系统构造。而不是过去习惯的企业安全管理微观具体改进和演变。它在构建时应考虑： (1)与时俱进的进行安全管理观念创新要在过去行之有效的安全第一、预防为主、群防群治观念的基础上，通过企业全面安全管理(TSC)理念的系统中伸发，向适应市场经济、法制经济的开放领域所要求的安全理念升华。特别要适应天然气市场的垄断性、广域性、统一性、专业性、持续性和安全诱发联锁性等诸多特点进行安全理念的新审视，树立新的管理理念。这是安全管制体系构建的前提和精神支柱。刘 伏 生61共166 页 从现在情况看，应有这些理念：宏观引导、政策创新、权力保安；依法监督、肇事惩教；预则立、不

41、预则废主动自觉保安；社会性技术监督与企业内在技术保障相结合；应势、应急、应变、快速响应并迅速恢复到常态管理；全员、全程、全方位保安；安全行为规范化；安全管理开放协作、合同制约；安全工作社会性、外向型高智能依托；安全监督市场化运作；政府监督与服务相结合；企业市场赢利与社会责任、德政广惠共促长效保安结合；以及巨系统谐和运行、系统统筹等十三方面的理念。它们集中统一到一点就是社会化管制保安。(2)政府主导体制的确立构建管制体系把政府有关部门纳入这个体系，并且成为主体，发挥权力的主导作用，在于驱使大家把目标聚焦于安全和事故，实现安全管理目标的顺向协同，把安全管理的关口向前迁移，重在事前管理和监督，使各职

42、能部门依法监督的同时扩展为企业服务的空间，增强管制体系的新合力，从而使上述政府功能得到充分发挥。刘 伏 生62共166 页 (3)强化企业安全保障这是安全管制体系的实体依托，天然气公司及相关企业必须全力推进和完善安全管理。配合管制体系的构建，重点应抓好：完善公司安全管理组织，落实安全职责，夯实安全管制体系的最基层；推进安全制度的系统化建设，突出各种制度的系统相关、相互补益，形成体系；进行安全活动创新，充分展示公司安全活载体的功能；完善安全服务系统建设，构建公司安全功能的技术保障，树立没有安全就没有效益和企业社会责任的理念，同时强化对突发事件的应急管理和应急响应能力。(4)严把中介机构组建的资质

43、关这是以专家为主体的智能机构，又是承揽项目的市场化主体，是具法人资格的公司型事业单位，赢利是其生存发展的先决条件。天然气公司及相关企业与之以合同为纽带共司安全保障之职，因此其资质十分重要，应从技术力量、专业技能、人员素质、技术装备、服务业绩、社会信誉、组织机构和注册资金等多方面进行验核，依法取得评估咨询资格和服务范围。刘 伏 生63共166 页 (5)建立安全档案信息系统此系统可设在天然气公司，就是按国家规定，对安全文件、资料进行分类、整理、编目、归档，并纳入智能化管理，同时对实时信息进行存贮、传输、处理，在公司内形成局域网，并与管制体系中有关单位连网，共享资源。(6)建立事故预案库就是要结合

44、天然气市场实际编制各种分级和分项预案，建库进行智能化管理。一般预案应包括：事故信息接收、指令发送、组织分工、行动时限、应急停气、现场决策、落实责任、物资急供、快速处置、安全防护、人员疏散、控制蔓延、处置检查、恢复供气，然后有估算损失、分析事故、责任追究、总结上报和事故评估等内容。刘 伏 生64共166 页 (7)建立完整的法律、法规、技术标准和规范库这个库可建立在天然气公司，关键要围绕天然气项目的确立、市场建设开始到对各供气领域、各种用户安全供气的有关法规和标准收集齐全，同时要不断补充新修编的版本。 必须建立政府应急事件处理的法律机制。 提高政府城市应急处置能力，尤其要重视加大政府部门间的协调

45、、组织机制落实、人财物调拨的力度等，基础是明确法律规定。要使应急救援举措必须遵循法律规范来维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在紧急状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利和公民对社会承担责任获得更有效的法律保护，使公共权力特别是行政权力能够更有效的依法行使。刘 伏 生65共166 页5 运 作这个体系的运作包括低层次运作(即各组成单元特别是天然气企业结合自己职责进行安全工作的运行)和管制体系和应急指挥体系总体运作。这方面主要是以市燃气市场定期安全例会为纽带进行运作。该例会主要研究燃气市场的安全态势；安全项目开发决策；需出台的政策；协调城市建设改造中涉及天然气系统的各种关系

46、；新建管网系统天然气置换方案及实施分工配合；新建工程专项安全竣工验收安排及配合；重大安全技术引进情况分析；年度安全总结；经验交流、安全表彰的策划；天然气市场安全经济分析；重大事故分析处理惩治等等。会议一般由副市长主持，市长不在，由常务副组长主持，代表管制体系执事。另外，必要时也可召开专题会议。平时要定期发布信息，这些都是重要纽带。刘 伏 生66共166 页 要使这个既松散又紧密结合的管制体系有序、有效运行，关键在创建新的运行机制。包括安全目标趋同、利益共济的动力机制；政策扶持；政府监管部门非赢利服务；评估中介机构市场化运营与薄利服务；工程建设和安全项目程序化评审、审批；强制性规范监管；安全基金

47、筹措；社会兼职信息员聘用；竣工安全验收，合格认证经营；压力容器、压力管道、设备、仪表、CNCV装置、燃器燃具等强制性检测、监测；安全信息无偿共享沟通；事故追查、肇事惩戒等调节与约束机制。通过这些机制，推进高效运行，实现管制体系的总目标和具体目标。这些属于系统的常态管理；还有应急状态的指挥、调度和协调系统。 刘 伏 生67共166 页 燃气企业制订事故应急预案总是以现场处理为主的事故应急预案，接近燃气生产、运行和使用过程中的应急计划。从系统工程的角度看，重在燃气应急救援处理的各类技术方案和现场处理细节。而各级政府，包括社区在内的城市重大事故应急救援预案，应该是以社会支援为主的事故应急救援预案，包

48、括社会资源的调动、社会力量的聚集、城市响应的规模等等。城市燃气事故发生后的应急处理，涉及行政的、管理的、技术的行为干预，需要一种高效的地域的各类资源的响应体制，包括动用国家机器乃至社会力量进行干预的应急动员机制。总之，城市燃气应急预案带有紧急反应和长期戒备和安全系统工程的特点，刘 伏 生68共166 页 为了提高城市燃气系统应急能力，还必须建立城市燃气系统应急能力评价指标体系，科学地对城市燃气系统的应急能力现状进行评价，查找城市燃气系统应对燃气突发事件工作中存在的优势和不足，推动城市燃气系统应急能力水平的提升，进而增强城市的应急能力，促进平安城市的建设。 评价指标体系的设计思路及原则 随着20

49、06年7月6日国务院关于全面加强应急管理工作的意见(国发200624号)的发布以及建设部2005年制定的城市供气系统重大事故应急预案(建质2005106号)的出台，各地制定了相应的燃气突发事件应急预案。我们仍急需提高我国城市燃气系统的应急能力，有效的应对突发事件。为此需要制定出一套科学、规范、系统的城市燃气系统应急能力评价指标体系作为行动的基础，而科学、规范、系统的城市燃气系统应急能力评价指标体系需要经过精心的设计和筛选。刘 伏 生69共166 页 从燃气突发事件的相关责任主体来看， 1、燃气突发事件的处置首先与燃气经营单位的相关组织部门、技术手段、管理等方面紧密相关，城市燃气经营单位是城市燃

50、气系统应急能力的首要主体； 2、政府对燃气突发事件的态度、政策及救援支持力度等方面也直接影响突发事件的处理效果； 3、城市燃气突发事件的应急救援需要消防、公安、交通、媒体等各公共部门的协助； 4、居民作为突发事件现场最先的参与主体，居民的反应能力也会直接影响突发事件的处理效果。 因此，构建城市燃气系统应急能力评价指标体系要从燃气突发事件相关方的主体出发，综合考察燃气经营单位的应急能力、救援能力；政府的应急指挥和协调能力；公共部门的燃气突发事件应急响应能力以及居民的应急应对能力等方面。上述4个方面的能力评价，使用一定的科学方法确定指标的权重并对指标进行选择，构成城市燃气应急能力评价指标体系。刘

51、伏 生70共166 页 风险与危机风险是危机产生的可能性，是隐性危机；危机是风险实际已经发生。 在危机产生前、中、后三个阶段，如何进行管理，任何组织的领导都必须高度重视。 必须有系统的管理手段和措施，必须建立一整套危机管理体系，以提升自己的抗打击力，即抗风险能力和危机管理能力。四、城市燃气系统应急管理基本原则刘 伏 生71共166 页 应急是指针对突发、具有破坏力事件所采取的预防、响应和恢复的活动与计划。 应急工作的主要目标是： 对突发事件做出预警； 控制事故灾害发生与扩大； 开展有效的救援，把损失降到最低程度； 迅速组织恢复到正常态管理。各类事故，突发事件及其救援活动具有突发性、复杂性、不确

52、定性和后果（影响）易猝变、激化、放大的特点。刘 伏 生72共166 页 1、安全管理三步曲：（1）事前管理：风险识别，化减，制定应急预案；把事故消灭在萌芽状态，消除隐性事故和降低事故发生概率；（2）事中管理：应急预案启动，控制事故的范围，把事故控制住；最大限度降低损失；减少事故近期和远期的影响；（3）事后管理：事故调查，处理，整改措施，避免同类事故的再一次发生；迅速恢复进入常态管理。 城市燃气管道系统，受自然环境和社会环境影响很大，安全控制需要把工程系统和环境系统及社会系统结合。刘 伏 生73共166 页 2、危机的形成和发展过程 大致可分为四个阶段:潜伏期：表现为若干小问题； 关键在于风险识

53、别爆发期：表现各种问题的总爆发；启动应急予案处理期：制定解决方案及实施；根治期：反思与寻根、整治、建立长期制度，完善应急予案。 有效的危机管理需要做到如下工作：提高危机事前管理的地位；识别风险，防患于未然；改进对危机的事中管理；有效地实施应急予案，把损失降 到最低程度。完善修复管理，迅速建立健全危机管理体系，并时刻居安 思危，危机及应急予案的后评估。刘 伏 生74共166 页3、 应急管理的实施原则 避免死亡； 保护人员不受伤害； 避免或降低环境污染； 保护装置、设备、设施及其它财产避免损失； 避免事故扩大和二次伤害； 应急管理必须符合法律法规规定。刘 伏 生75共166 页 应急运做机制主要

54、由：统一指挥、分级响应、属地为主、公众动员四个基本机制组成。 统一指挥是应急管理最基本的原则。可分为：集中指挥与现场指挥或场外指挥与场内指挥几种形式。无论参与应急救援活动涉及的单位行政级别和隶属关系不同，必须统一号令，步调一致。 分级响应：指在初级响应到扩大应急的过程中实施分级响应。扩大和提高应急响应的主要依据是事故的危害程度、影响范围和控制事态能力，而后者是“升级”的基本条件。刘 伏 生76共166 页 4、 应急管理 应急管理是指组织应建立并保持计划和程序，以确定对潜在的事故或紧急情况做出响应，用来预防或减少可能伴随的疾病和伤害以及重大的财产损失。 应急管理体系是城市燃气企业管理体系的重要

55、组成部分，以保证对潜在的和突发的重大事件能够在最短的时间内做出快速反应，以减少对环境的破坏和企业经济损失。一旦发生严重事故，留给应急响应的时间是非常有限的，时间就是生命。刘 伏 生77共166 页 应急体系由组织体系、运做机制、法制基础和应急保障系统4部分组成。应急体系组织体制运做机制法制基础保障系统管理机制指挥中心功能部门救援队伍统一指挥分级响应属地为主公众动员紧急状态法应急管理条例政府令规范标准信息通信物资装备人力资源经 费刘 伏 生78共166 页刘 伏 生79共166 页 5、应急管理准备工作主要内容包括：1）确定各项活动，对作业过程中潜在的及可能发生的紧急情况和事故进行风险和危害分析

56、评价。2）根据紧急情况和事故可能发生的原因和特点，制定相应的应急预案和措施，以预防或减少可能伴随的风险。3）准备必要的应急物质，依据应急预案和措施进行应急演练，保证项目全体人员熟悉在紧急情况下的应急动作。4）组织应对应急预案和措施的预期效果进行评审，如有可能对应急反应程序进行检验。刘 伏 生80共166 页 6、 事故模型（1）事故发生一般经历四个过程： 事故隐患危险征兆临界状态事故发生和扩大过程（2）在事故经历的四个过程中，对“事故隐患危险征兆”这两个过程的安全管理中属于事故预防管理工程；对“临界状态事故发生和扩大”这两个过程的安全管理属于事故应急管理工程。 应急种类（1）事故临界状态应急，

57、即降低隐患转化为事故的概率,把事故消灭在萌芽中。（2）事故过程应急，把事故控制住同时降低事故损失的严重程度。刘 伏 生81共166 页一般说来，事前没有对危机做好予案，在危机发生的第一时间就没有有效地控制与化解，是危机恶化的主要原因。既然危机属于非常态事件，政府和企业在面对这种非常态的情境，就不能只依靠现有的常规与制度，必须事先拟定危机事件的处理程序与应对计划。尤其是参与危机处理的成员，要有共同的处理原则，统一指挥，避免因一项危机事件处置不当，而引发其他危机的连锁反应刘 伏 生82共166 页 高效应急管理的决定因素 决定成败的三要素： 精心规划 快速反应 有效地协调和交换信息 精心规划：确保

58、反应、管理和支持团队，能够拥有足够的知识、受到良好的培训、配备精良的装备，时刻准备应对紧急事件所带来的独特挑战，有针对性的和可操作性的应急预案。 快速反应：对于挽救生命、将损失最小化、保护公共健康和安全，以及将对环境的影响降至最低，具有重大的意义。 有效地协调和交换信息：在企业内部各职能部门、上级主管部门、与地方政府之间有效地协调和交换信息，有利于集中调度、管理资源，协同与配合，使反应速度和效率最大化，同时使干扰最小化。应急管理强调有效和高效。刘 伏 生83共166 页 高效应急管理工作所必需的四项因素： 有针对性的、具有可操作性的应急计划； 良好的标准操作流程，完善的记录、检查表格； 适当的

59、培训和练习； 一个统一的、快速与高效的应急指挥中心和信息处理中心。刘 伏 生84共166 页 （一） 应急预案建立的基本原则和要求 1、 强调系统优化和动态管理 应急预案涉及风险识别与风险管理的职能、涉及燃气企业及政府机构与相关方的协调统一、密切配合，需要整体优化。燃气企业在建立、保持和完善维护应急预案的各个阶段，应树立整体化的思想，对应急预案制定与管理进行全方位的处理和协调，发挥其各组织机构和各组成部分的交互作用，而不是割裂开来，并要根据企业的发展、环境的变化不断调整维护好应急预案，实现应急预案的动态管理。五、城市燃气系统安全事故应急预案 编制原则及总体框架结构刘 伏 生85共166 页 2

60、、 强调预防为主 应对紧急情况或事故的方法就是“防消结合”，首先要尽可能地采取“防”的方法，其次是“消”。我们必须根据可能发生的紧急情况和事故，尽量采取正确的、适宜的和有效的响应措施，减少负面影响。应急预案绝不是末端管理，应将管理重点从应急事故的末端向前端转移，从发生风险后“事故应急”向“事故因素”转移，将管理的重心从事故处理向生产及管理全过程的预防控制转移，实现本质安全是核心课题，力求做到在过程中控制风险，做到防范于未然。因此，应急预案要考虑事故的隐患、事故的发展过程、事故的控制和应急等多方面因素。 3、 强调对法律法规的符合性 应急预案在制定、维护过程中，应重视对相关法律法规的研究分析，必