湖南煤矿安全监察局

1、.：.；湖南煤矿平安监察局：试论当前煤矿平安监察行政执法的问题与对策湖南煤矿平安监察局 李荣新一、前言 随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济的逐渐建立，与之顺应的平安生 产监视管理体制必然得以理顺。煤矿平安监察机构，正是在党的十五大关于加强执法监管部门的精神下，在政府机构改革要求本着精简、一致和效能的原那么下，参照世界主要采煤国家的通用做法，组建起来的，是履行国家煤矿平安监察职责的行政执法机构。煤矿平安监察机构，实行国家垂直管理，分国家局、省级局和办事处三级担任的体制，是煤矿平安监察行政执法的主体，其主要职责是根据国家有关平安消费的方针、政策和法律、法规及规章、规程，按照分级担任和属地

2、管辖的原那么，对各类煤矿实施平安监察。笔者结合湖南等省份多年来煤矿平安监察行政执法的情况，结合2002年赴日本参与煤矿平安监察培训的领会，在分析当前较为突出问题的根底上，提出了下一步的对策与建议，以供参考。二、当前煤矿平安监察行政执法存在的问题 煤矿平安监察机构，自组建以来，在行政执法上做了大量任务并取了一定效果。但 由于煤矿平安监察机构是新成立的机构，同时也由于煤矿平安监察行政执法是一项全新 的任务，并面临极其复杂的外部环境，难免出现这样或那样的问题，主要表如今： 1. 法规冲突，立法审查时的局限性，带来了煤矿平安监察行政执法操作层面上的 难以取舍。第37条和第43 条规定：“由煤矿平安监察

3、机构决 定吊销煤炭消费答应证；但该条款与第26条规定的“煤炭消费答应证由 发证机关予以吊销并公告有所偏向。虽然前者是行政法规，与构成了法律 适用上的纵向冲突，但做为的执法主体，是移送煤炭管理部门吊证？还是我们决议吊证？在现实的行政执法时难以取舍。 2. 权益之争，抢滩行政执法主体，减弱了煤矿平安监察的执法权威。 随着各级平安消费监视管理局的相继成立，在市县两级，尤其是含金量较高的重点采煤县，平安生 产监视管理机构，在平安消费执法范围上不同程度地扩张到煤矿，曾经一度呵斥煤矿安 全监察行政执法主体错位、行政相对人无所适从的混乱局面。个别煤矿平安监察机构，为了妥协或处置关系，甚至有时还委托本来就不具

4、备煤矿平安监察行政执法主体资历的 行政机关。这是不应该的，按照的有关条款，行政机关的行政处分权的委托条件有严厉的要求，并没有明文规定可以委托给其它行政机关。 3. 职能交叉，呵斥相关行政执法部门相互扯皮，“一事二罚或“不做为现 象时有发生。由于行政执法队伍庞杂，特别是对同一行政相对人的多个执法机构的存 在，不可防止地呵斥职能重叠。对一些违法行为，由于有利可图，执法部门相互争权， 违反“一事不二罚的原那么竞相处分；而对另一些违法行为，由于执法风险大、利益 小，执法部门相互推诿，“不做为景象客观存在。煤矿基建矿井平安设备未阅历收合格就投入消费的违法行为，就是一例。按照第36条，由煤矿安 全监察机构

5、责令停顿消费、处5万元以上10万元以下的罚款；按照第67条和第23 条，由煤炭管理部门责令停顿消费、可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。还有，煤矿发惹事故，实施行政罚款的单位，除了煤矿平安监察机构以外，公安、劳动部门，一事二罚甚至多罚的情况时有发生。 4. 违法者众，“有法必依、执法必严、违法必究在湖南煤矿难以真正得以实现。首先，表如今湖南煤矿现有条件与法律法规的要求相差悬殊。由于历史的缘由和煤层地质条件的限制，煤矿现有平安消费条件大多难以满足现行法律法规和规程要求的规范，这是个不争的现实。湖南煤矿平安监察行政执法客观上存在法不责众的难处。特别是对国有煤矿实施停产整顿，或对乡镇煤矿提请封锁

6、，或思索地方经济开展，或多方压力，尤其是矿区稳定的压力，致使行政执法难以真正操作到位。其次，湖南煤矿 平安监察力量与执法义务相差悬殊。煤矿监察对象的“众与执法力量的“寡之间矛 盾非常突出，130号人对2000多处合法煤矿实施平安监察外，时有反弹的非法煤矿行政 执法义务也相当繁重，现实上又给我省煤矿平安监察行政执法任务带来相当难度。 5. 行为竞合，构成刑事犯罪的度难以把握，煤矿平安监察执法在涉嫌追刑上时有 偏向。一方面表如今追刑不到位也没遭到行政处分的案件。等法律法 规有很多条款规定，构成犯罪的要清查刑事责任，但如何界定煤矿平安消费违法行为是 否构成犯罪，却没有一个可操作的一致规范。因此，移送

7、追刑的案件没有判刑的景象时 有发生，同时也由于追诉时效过了期或回访任务不到位，行政违法行为又未遭到应有的 行政处分。另一方面表如今涉嫌追刑案件该当移送有时没有移送。由于对追刑规范的把 握不一与认识上的偏向，有的涉嫌追刑的违法行为，未按移送司法机关，却是以行政罚款取代能够的刑事责任。 6. 程序违法，煤矿平安监察行政执法注重任务效率，却未兼顾到行政相对人的正 当权益。这主要表如今，按普通程序立案的违法行为，在实施行政处分时，没有坚持 提高行政效率与维护公民权益相兼顾的原那么，有时将行政处分告知书与决议书同一天下 达，剥夺了行政相对人的三天内的法定听证权。2002年，娄底煤矿平安监察办事处，就 曾

8、因此而引发了我省第一同煤矿平安监察行政复议案。经煤矿法人代表恳求、湖南煤矿 平安监察局组织调查，最后决议吊销娄底办事处做出的关于吊销该矿煤炭消费答应证的行政处分的决议，此案煤矿业主获得了行政复议的胜讼。 7. 自在裁量，时有随心所欲，甚至低于自在裁量的法定下限实施行政处分。对煤 矿平安消费违法行为的行政执法，特别是实行罚款时，存在泛用自在裁量权景象，特别 是个别情况还低于自在裁量权的法定下限的问题。诸如，对没有经过平安设备峻工验收 就擅自投入消费的基建矿井，按照第36条，应处5万元以上10万 元以下罚款，但因煤矿经济紧凑却仅给予1万元的罚款。按照有关规 定，只需当事人具备法定的“四类情形，才干

9、从轻或减轻行政处分。至于自在裁量幅 度内权限的运用，由于有其合法性，随意性更大。对可处2万元以下罚款的同一违法行为，罚款1.5万的也有，罚款几千、甚至不罚的也存在。8. 监视不力，煤矿平安监察机构上级机关对基层执法部门的制衡出现了弱面，行政执法缺乏应有的内部约束与监视。 煤矿平安监察行政执法机构，上级机关对下级基层执法队伍的内部约束不到位，有时放任了基层煤矿平安监察办事处的行政执法，致使执法不规范的情况不同程度地存在，特别是程序违法的景象时有发生。同时，做为履行监视行政和行政救援职能的煤矿平安监察行政复议机构，也处于被动复议的应付，没有积极自动地从预防性监视执法行为做为任务的切入点。9. 追讼

10、不严，煤矿企业在追诉时效内的既往违法行为，没有遭到应有的行政处分。按照的规定，煤矿平安消费既往违法行为的追诉时效是2年。但假设该违法行为涉嫌刑事犯罪的，那么应按的追诉时效予以清查刑事责任。煤矿平安监察，在详细行政执法中，对追诉时效内的煤矿平安消费违法行为，有时甚至包括二 年内查处煤矿隐瞒的普通死亡事故，现实上也少有严厉清查。 10. 行政强迫，由于其执行权原那么上在人民法院，对煤矿普通平安消费违法行为往 往是形同虚设。我国的行政强迫，是以恳求人民法院强迫执行为原那么，以行政机关强 制执行为例外的根本制度。行政机关要强迫拍卖或强迫划拔，必需有法律的特别授予。而对煤矿普通性违法行为的行政处分不到位

11、，再加处滞纳金煤矿业主同样不交。假设恳求 人民法院强迫执行，要多长时间才给予回答？如不赞同强迫能否可到上一级法院申诉？ 执行费用如何计算？强迫不到位又如何办？还有待于明确规定。因此，对煤矿平安监察 行政执法的普通违法案件，行政强迫的可操作性不强。三、煤矿平安监察行政执法的下步对策 煤矿平安监察行政执法，在国内是一项新兴的执法实际，前无阅历可以自创。国外 的做法，特别是有的兴隆国家还有些胜利的阅历，但由于国情的差别和体制的不同，又 难以拿来全盘付诸实施。因此，只需自创国外胜利阅历，结合国内实践，在开展中不断 修正与改善。结合多年来湖南等省份煤矿平安监察行政执法情况和赴日参与煤矿平安监 察培训的领

12、会，笔者以为，目前应该采取如下对策： 1. 改革行政执法体制。从国家层面上重新配置行政处分权和司法权，在宏观上实现国家权益的分权制衡，以处理当前行政执法的一些突出问题。 一是实行政府集权。将行使行政处分权益的部门适度集中并一致交人民政府行使，实现还权于人民政府。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，人民政府是享有包 括行政执法权在内的国家行政机关。但实践上各级人民政府的执法权益分散至各个部 门，呵斥了多头执法、抢滩主体、职责交叉、互不做为、反复处分和机构膨胀等一系列 问题，要从根本上处理这些问题，必需将行政处分权益适度集中到人民政府。这个问题 取决于国家宏观层面上的取舍。二是组建行政法院。将

13、煤矿平安监察行政处分决议权从现有行政权益中分别出来并交平安消费行政法院行使，实现行政权益与司法权益的分立。行政处分是对公民或组织的人身、财富和行为的限制与剥夺，是一种惩罚权，应该属于司法权的范畴。目前的现状是在过去方案经济体制下过分强调行政权威而构成的。随着与国际接轨的进一步深化，行政处分权，除对违法现实简单的案件实行当场处分权外，将从行政权益中分别出来。在日本，对煤矿违法行为的处分有罚款3万日元的，也有追刑3年的，但保安监视署只需处分建议权，法院才有判决权。2. 规范行政执法行为。在现有行政执法体制下，必需强化内部约束与外部监视，确保煤矿平安监察行政执法的合法与合理、公平与公正。 一是煤矿平

14、安监察机构等平安消费行政执法机关，必需自觉履行其法定职责与义务，既依法有所做为；又不得超越法律法规以外的权限恣意做为，确保行政执法主体的 合法性。 二是加强煤矿平安监察行政执法的内部监视，对煤矿平安监察机构基层的行政执 法任务，要加大业务指点和监视检查的力度，促使行政执法时程序合法、实体合法，并 做到行政处分的合理与适度。特别是对擅自改动行政处分法定裁量幅度的，必需责令矫正，同时依法对直接担任的主管人员和其他责任人员给予行政处分。 三是加强部门之间的横向联络，构成执法任务的合力。对涉嫌追刑的、移送吊证的、恳求行政强迫的，要制定操作性强的详细规范并严厉依法办事。特别是对涉嫌追刑 的案件，在移送司

15、法机关的同时，要做好回访任务，对司法部门未予追刑的，要严厉依 法给予行政处分。 四是充分发扬平安消费行政复议机构的作用，加大对行政执法的监视作用。特别是 在对详细行政行为审查的同时，对一并提出的关于行政机关发布的决议也要进展审查， 及时纠正违法的决议。由于规范性文件的违法比详细行政行为违法，对行政相对人的损 害更大更广。同时，平安消费行政复议机构要加强平安消费执法行为的预防性监视检查。 五是逐渐完善外部监视机制。要经过提高公民法律认识，培育平安消费的法律中介机构，加强社会与公民对平安消费行政行为的监视，不断规范煤矿平安监察行政执法行为。 3. 推行有效行政指点。行政指点是行政主体在其管辖权限内

16、，为顺应复杂多变的 需求，采取的一种强迫性较弱的、表现方式极为灵敏的实现行政目的的手段，在日本应 用比较普遍。如前所述，湖南煤矿现有平安消费条件大多难以满足现行法律法规和规程 要求的规范，实事上已构成法律法规低效地带。因此，在煤矿平安监察任务中，行政指 导可作为现有行政执法的重要补充。比喻“案例说法。对同一地方煤矿反复发生的同 类事故或典型违法案例，经过组织现场分析会的方式，在分析事故或违法行为的同时， 有针对性提出具有指点意义的防备措施，既到达汲取教训防止同类事故或违法行为发生的目的，又进一步扩展行政执法的影响层面与力度、提高煤矿平安监察绩效，实现行政处分与教育的有机结合。 4. 实行平安消

17、费准入。高危行业，特别是煤矿实行平安消费准入制度，是经过行政答应从源头上处理我国当前平安消费问题的治本之策，是实现平安消费情势稳定好转的长效机制，也是煤矿平安监察行政执法的一种重要手段。今年1月13日，国务院公布了，对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹和民用爆破器材消费企业，实行平安消费答应证制度，全面实行平安消费行政答应，将有效改善高危行业平安消费环境。 5. 提高事故风险本钱。日本煤矿发生艰苦事故，无一例外的封锁。在日本，煤矿 发惹事故死亡1人，直接赔款高达5000万日元。我国参与WTO后，在国际日益强调人 权政治的今天，很有必要经过立法手段来提高煤矿发惹事故的风险，促使煤矿企业从生 存的要求出发，加大平安消费投入，预防事故的发生。 6. 实行