公用事业民营化中的理论盲点 - 江西财经大学·规制与竞争研究 …(共8页)

1、公用事业民营化：理论(lln)盲点与政策建议王自力(z l)（江西财经大学 产业组织与政府(zhngf)规制研究中心，江西南昌 330013） 摘 要中国公用事业民营化改革有其深刻的现实与理论背景。对公用事业民营化的理论研究与实践探索，是一个认识逐步深入的过程。目前在公用事业公有民营与民有民营、民营化与市场效率改善、价格管制的“信息悖论”、改革中的利益协调问题等方面缺乏研究，存在理论盲点。这些问题不解决，会阻碍民营化的进程、影响民营化的效果。中国公用事业民营化改革应该是一个从公有民营到民有民营的渐进过程，自由交易权是民营化改革成功的制度保证，政府制度改革是民营化改革的政治基础，协调各方利益是民

2、营化改革成功的关键。 关键词公用事业，民营化，理论盲点，政策建议一、公用事业民营化的定义市政公用事业是指对包括城市供水、节水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等在内的城市公共设施的投资建设、维护和经营。所谓公用事业民营化，就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。与其他一般性的竞争行业相比，公用事业具有以下几个鲜明特点：一是地域性。如自来水、供热等产品和服务的供应只在管网的覆盖范围内进行，不在全国或国际范围内自由流动。二是公用和公益性。公用事业的产品和服务是针对所有居民的，不像普通产品有特定的消费群体。

3、由于公用事业的产品和服务在我国还被赋予一些公益特性，通常还需承担一定的社会公益义务。三是投资大、回收期长、市场化程度低。公用事业所需投资巨大，不像常规投资一样，在短期内能得到回收。另外，公用事业还具有天然垄断性，市场化和竞争度较低。四是价格机制不灵活。公用事业的产品和服务具有长期性和普遍性，其价格的形成和调整涉及到地域内居民的利益，不能完全按供求规律行事。五是政府和社会干预。由于涉及的居民及消费群体的利益需求不同，政府和社会舆论常常会对从事公用事业的机构通行“道义上的说服”或行政干预，因而这些企业的经营自主权相对都会有一些限制。二、公用事业民营化的背景（一）现实背景长期以来，我国对公用事业采取

4、的是低价格、高财政补贴的机制，价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。尽管从上世纪九十年代以来，我国各地城市对公用事业的这一传统体制进行了一系列改革，如减少或取消财政补贴，实行以成本为基础的定价制度等。但是，从总体上看，城市公用事业是二十年来改革幅度和变化都较小的一个领域。全国城市公用事业绝大多数都实行政企合一和垄断经营。各城市几乎都设有公用事业局或相类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这导致我国公用事业具有经济性垄断与行政性垄断的双重特征。目前我国的公用事业普遍面临的问题是：(1)亏损经营，财政补贴沉重。(2)企业缺乏自主权和积极

5、性。(3)生产效率低，服务质量差。(4)缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道。但这些问题本身并不能说明公用事业就必然是一个亏损的行业。事实上，公用性事业多具有收费或成本补偿机制，经营者可以通过这个机制获得一定的预期收益，并且在相当程度上减少投资和经营风险。并且由于对基础设施项目的服务需求属于城市生产和生活的基本需求，且需求规模庞大而稳定，故而对投资者或经营者都有较大的吸引力。另一方面，经过(jnggu)20多年来的改革开放，非公用事业(gngyngshy)的民营化进程迅速，民间投资已遍布国民经济16大行业(hngy)，在绝大多数竞争性行业，民营企业已经取代国企成为经济建设的主力军。从资产规模上看，

6、目前中国城乡居民本外币储蓄余额已超过10万亿元，如果加上居民手中持有的现金、国债、股票等，民间金融资本存量实际上已经超过全国国有资产11万亿元的总资产规模。从投资比例上看，1998-2001年，国内民间投资的平均增幅分别高达204、118、227和203，不仅高于同期国有经济的投资增幅，也高于全社会投资的增幅。至200l年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为473和446，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营公用事业的资本规模要求对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。（二）理论背景考察西方发达国家曾经发生的民营化，对解释中国的民营化改革的理论

7、背景具有借鉴意义。英国的公用事业民营化是一个典型。在20世纪70年代末，英国的意识形态领域发生了变化，这突出地反映在政府干预的认识上。在市场经济中，政府干预的经济合理性是建立在效率标准上的。政府干预的必要性在于它能否补偿市场失败所造成的效率损失。效率与平等之间的替代关系意味着公共部门的增长是以牺牲经济增长为代价的。因此，公共部门的增长会最终导致生活水平增长缓慢。进一步说，如果存在一个庞大的政府，并按照自己的（而不是公众的）利益行动，那末，经济就会失去发展潜力。这种政府干预理论为英国政府采取“缩小政府边界”政策提供了基本理论。人们对“福利国家”失败的检讨，不仅在社会思想上结束了“政府是进步的事业

8、”这样一个普遍的认识，同时英国撤切尔夫人的私有化运动也在政府退出经济上提供了实践的样板。1979年底至1993年初，英国共有36家公共事业实行了民营化，政府从中获得的收入高达5415亿英镑，民营化收入占英国中央政府财政支出的比率维持在35之间。日本的国铁实行民营化后，转亏为盈，1995年7家铁道公司的营业利润总额高达824亿日元。（三）公用事业民营化进程在政策方面，相关的国家职能部门出台了一系列的政策法规以支持公用事业民营化。2001年12月11日，国家计委发出了关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知，提出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和

9、公益事业项目建设。”2002年1月，国家计委发出“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽公用事业等行业的市场准入；2002年3月4日国家计委公布的新的外商投资产业指导中，原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位。中华人民共和国建设部2002年12月27日出台关于加快市政公用行业市场化进程的意见，对公用事业改革进一步具体化。在实践中，我国已经有许多城市开始了对公用事业民营化改革的尝试。2000年3月上海市政府宣布高速公路向民间资本开放以来，短短3年

10、时间内，上海已有8条高速公路和4条越江隧道吸引社会资金235亿元。轨道交通中，已有5205亿元资金来自社会。目前民间资本已占据上海城市基础设施建设总投入的一半。2002年8月，深圳打破了市政公用设施的政府垄断，将能源集团、水务集团、燃气集团、公共交通集团等五大国企以国际招标方式转让部分股权，转让比例在2570不等。2002年7月，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖，创国内公共汽车线路有偿转让的首例。随着民营化进程逐渐深化，一些问题也浮现出来。2003年8月21日，从事污水处理的外商投资企业汇津中国（长春）污水处理有限公司认为长春市人民政府取消了其企业赖以生存的长春汇津污水专营

11、管理办法，导致自身生产经营陷入困境，因此，以长春市人民政府为被告向长春市中级人民法院提起行政诉讼。（四）公用事业民营化理论(lln)研究现状现有的民营化理论研究主要集中在为公用事业民营化寻找理论支持。如盛洪，茅于轼等认为，在公用事业这样具体自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率(xio l)优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。这是目前最主流的观点。以此为基础，现有的研究延伸到了一些关于中国公用事业民营化改革制度设计和具体措施问题。如张曙光，毛寿龙等认为完善政府管制制度、强化和提升政府管制水平是解决民营化负面影响的关键；周汉华认为必须解决法律规定的不完善，从法律和

12、制度上解决民营化中的一系列实践问题。王俊豪等介绍了西方发达国家如英、美等国的公用事业民营化历史，从国际经验中为中国民营化改革寻找可资借鉴之处。此外还有很多关于具体的民营化方式如BOT、TOT等等的具体操作问题、民营化中的融资问题等等的研究。三、公用事业民营化中的理论(lln)盲点通过一段时期公用事业民营化的理论与实践探索，我们对公用事业民营化在理论上的认识逐渐深入。但我国的民营化背景与西方国家出现的公用事业民营化有很大不同，仅仅借用西方民营化理论与实践经验，远不能解决我国的民营化改革需要。从我国目前对民营化的理论探讨来看，大多是讨论民营化的优点与可行性，对其潜在的问题谈得不多。笔者认为，目前在

13、对公用事业民营化这一现象的认识与研究上，仍然存在着一些理论盲点，有待更深入地研究；这些问题不解决，很可能会阻碍公用事业民营化的进程、影响其效果。（一）公用事业公有民营与民有民营民营与民有只有一字之差，但涵义却有很大的差别。显然，民有涉及到所有权问题，而民营只涉及到经营权问题，从产权的意义上来说，民有比民营有更重要的地位。由于经营权从属于所有权，因此，民有必然可以民营，但民营却不一定能够民有。从已有的理论讨论来看，人们并没有注意到（或者有意回避）这两者差别的重要性。从公用事业民营化的途径选择来看，有相当一部分观点认为可以包括1、特许专营权的招标出让，如BOT，TOT模式等；2、承包或租赁经营；3

14、、城市基础设施或企业资产的证券化；4、直接并购（何孝星，2003）。前两种方式属于典型的只有经营权而没有所有权，而后两种方式则不然。在第三种方式中，如果在股票市场上出售公用事业设施或企业，则基本上可以认为是公用事业是可以民有的，直接并购则是典型的民有民营方式。把这四种方式并列，显然是认为这次民营化改革无须区分官有民营与民有民营的差别。实践中的情况也大致如此。如2002年2月，南京市市长表示，政府将通过招标、拍卖、租赁、承包等方式，将公用事业经营管理权、使用权或产权有偿转让给国内外企业。广州市则是除国家有特殊规定的以外，凡法律、法规和政策未明确限制的投资领域，对个体、私营经济全面开放。公用事业可

15、以民营，已经是一个不争的事实，但是否可以民有，则是一个更深层次的理论与实践问题，笔者不打算在这里进行探讨。但即便可以民有，官有民营与民有民营显然也存在着重要的差别。在官有民营模式里，政府毕竟保留有在经营期限到期后收回、调整等权利，这本身就对民营企业存在着一定的制衡。但在民有民营模式里，由于民企具有所有权，政府缺乏直接制衡机制，民企的行为只能靠政府政策法规进行规制。但是在建设部最新出台的一系列相关的文件，如关于加快市政公用行业市场化进程的意见、市政公用事业特许经营管理办法等，都是关于公用事业的经营权问题的，根本找不到关于公用事业民有民营的规制依据与条文。因此，如果说政府在公用事业官有民营这一领域

16、的规制问题已经进行了许多探索的话，那么在如何对民有民营规制这一问题上，仍然是一个空白。法规严重滞后于实践可能会产生很多问题。例如，如果政府在事后有权对民有民营中出现的问题出台一些相关的补救措施，那么民企的市场权利就存在着不确定性，而且如何保证政府在行使这一权力的过程中保持公正并不伤及民企的私有产权，又是一个问题。事实上，给政府过多的事后权力往往易于导致政府权力膨胀和过多的寻租空间，伤害市场精神。因此，如果缺乏明确的政策法规的支持，在实践中混淆民营与民有这两者的差别，就可能埋下隐患。公用事业毕竟是一个关系到国计民生的重要行业，而市场规则更是需要政府捍卫的。公用事业一旦民有，如果没有完善的约束机制

17、，在政府需要利用公用事业设施以完成其社会管理职能时，就不能排除民有企业利用公用事业的特殊性来要挟政府以获取高额利润的可能性。在汇津公司长春市政府一案中，汇津公司的领导人就向记者披露，如果汇津公司经营困难被迫停产，则废水将直接流入松花江。在汇津公司一审败诉后，每天39万吨的废水就真的注入了松花江。在这样的情况下，政府无论怎样选择，都处在一个很难堪的境地。（二）公用事业民营化与市场(shchng)效率改善由于公用事业所具有的自然垄断特性及其长期由政府经营(jngyng)所导致的政企不分、效率低下，人们认为公用事业民营化几乎必然会导致公用事业市场效率改善。而西方发达国家在公用事业民营化过程中，市场效

18、率也确实得到了提高，这似乎更印证了人们的这一印象。但从本质上分析，真正促进效率提高的是市场竞争。例如，英国政府对电信和煤气供应(gngyng)等产业实行重大改革的初期，通过出售原来国有企业的股份实行企业所有制变革（即民营化），虽然这些企业（如英国电信公司、英国煤气公司等）的所有制发生了变化，但由于没有对这些产业原有的垄断性市场结构进行重组，这些企业的市场垄断地位并没有发生变化，不存在市场竞争的压力。这种改革结果未能刺激企业提高经济效率。英国经济学家马丁与帕克在对英国各类企业私有化后的经营绩效进行了广泛的比较研究后发现，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效率提高显著，而在垄断市场上，企业

19、私有化后平均效率的提高并不明显，相反，像伦敦铁路，还出现了服务水平下降。（余南平，2003）从总体上分析，英国民营化改革过程，就是一个不断强化竞争机制的过程。已有的研究表明，经济效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制效率的政策措施（王俊豪，2004）。但从我国已有的民营化进程来看，能够达到改善市场竞争机制的领域并不多。如在县一级的供水行业，一般来说如果引入两个供给主体显然不符合这一行业的规模经济要求，由于市场结构未发生改变，很难指望市场主体行为与市场绩效会发生大的改变（S-C-P理论）。即使能够对公用事业的经营权进行投标，竞争经营，虽然在短期内能起到降低市场价格的作用，但从

20、长期来看，经营权一旦有了归属，事前的多家竞争格局就被事后的单方垄断的局面代替，如果缺乏有效的价格规制手段（下面本文将论述，这很难），市场价格仍然会回升。因此，公用事业市场效率提高的关键在于引入真正的市场竞争机制，否则很难会有根本性的改变。如果认为公用事业从公营变成民营就必然会提高市场效率，我们就很可能把我国的公用事业民营化改革变成一场所有制改革而忽视市场结构的变革，这将使这一场改革南辕北辙。（三）价格管制的“信息悖论”由于公用事业普遍具有自然垄断的特性，在公用事业交给非公有企业经营后，如果政府不对价格实行强有效的管制，企业的逐利性会使这些企业利用垄断地位制定高价以获得高额垄断利润。因此(ync

21、)，人们普遍认为政府对价格的合理管制是民营化能否成功的关键因素。代表性的看法是：公用事业应该民营化，但政府的价格管制是其中的一项重要的制度安排（茅于轼，盛洪等）。但事实上，政府是否能够制定合理的价格以对民营公用事业有效监管有些类似于“信息(xnx)悖论”问题：如果政府能够发现一个有效的公用事业市场价格，政府为什么要把公用事业交给民营企业去作？价格由成本和利润构成，国企效率(xio l)低下就是因为给定产出，其经营成本高于真实的市场成本；如果政府知道真实的市场成本，当初就可以限定国企的经营成本在真实的市场成本水平上，国企效率低下的问题自然也就容易得到解决，又何必多此一举去把公用事业民营化？更何况

22、公用事业民营化本身还需要转型成本。因此，政府要把公用事业民营化肯定是因为政府难以发现其真实的市场成本。但既如此，政府又怎么能够在民营化后就能够发现真实的市场成本来实施有效的价格管制呢？政府价格管制的关键在于发现真实的成本水平，但这偏偏是政府难以作到的。这就回到了上一个问题的讨论中，即只有依靠市场竞争，才能保证企业经营成本的真实有效。因此，政府的价格管制，是如何利用市场机制的问题，而不是取代之。价格管制的两种主要方式是成本加价和价格上限，我国现在普遍沿用的是成本加价的方法。但鉴于企业与政府博弈中的信息不对称问题，传统的成本加价模式的弊端不言自明。美国等国家采取的是限价方法，由管理机构根据年通货膨

23、胀率减去调整系数为公用事业规定了一个总的价格上限。这种方法一方面有利于激励公用事业有效运营并鼓励创新，一方面又节约了政府规制成本。因此，要充分利用市场机制，更大限度地消除价格管制中的信息不对称问题，就必须结合中国国情，逐步从成本加价的价格管制向价格上限方式过渡。（四）蛋糕的划分问题民营化改革中一个非常现实的问题是：在改革中如何协调各方利益以保证改革的顺利实施？公用事业民营化后，仅从企业效率角度来看，由于政企分开等优势，民营企业的效率确实会有很大的提高，这成为学者们赞成民营化的一个重要理由，例如四川邛崃县原自来水厂在民营化后，通过技术改造，职工人数从原来的一百多人减少到十二人，盈利颇丰。但人们似

24、乎普遍忽视了另一个伴生的重要现实问题。这就是，这些大量的原国企裁员如何安置？而事实上，这是影响到公用事业民营化改革能否广泛、持续、深入地进行下去的一个重要的现实问题。在江西省若干县市水业市场中，地方政府的民营化改革已经因这一问题受阻。一些县市的供水企业在得知政府要将其民营化的消息后，出现了从党委书记、经理到普通员工，联名向地方政府提出辞职等各种激烈的抵触行为，从而使这些地方的民营化改革被迫停顿下来。在对这些国企人员的访谈中得知，担心民营化后被裁员是一个首要的原因。事实上，地方政府也给了他们加入社保等承诺，但由于我国目前社保水平低等原因，无法解决这些国企员工的抵触问题。这是公用事业民营化面临的一

25、个深层的社会问题，解决不好，民营化改革就很难实施下去。现在关于公用事业民营化的讨论非常多，但很少有提到这个问题的，被有意无意地回避了。其次是民营化中的腐败问题。我们每一次双轨制，转轨过程都是腐败的高峰期（毛寿龙）。民营化使得公与私广泛接触，频繁变化，腐败最容易发生。此时，有权有势的官员和富裕的家族利用民营化“化公为私，中饱私囊”。在俄罗斯官僚资本主义盛行，国有企业的官员轻易获得大量国家资产，自发民营化、自我民营化，鲸吞国家财产。很多发展中国家到处都是裙带资本主义，私有化实际是钱袋化。腐败不仅直接侵蚀国有资产，而且会扭曲民营化过程中的市场资源配置效率。因此，公用事业民营化改革还需要在政治领域有相

26、应的制度设计，减少腐败发生。再有是地方政府的民营化动机问题。政府是民营化改革的直接发起者。公认政府实施民营化的两个主要原因是：财政不堪重负；国企效率低下。笔者完全赞同这一观点。但仅仅如此吗？在对江西省某地供水企业的调查中，我们发现这样一种有趣的现象：某自来水公司在最近几年连续盈利，财政也未对其有追加投入，地方政府仍然决定要将其出售给一外地民营企业。更有意思的是，本地一民营企业有意经营这一家供水企业，未有任何实质性的商谈就被地方政府拒绝。出现这种现象的原因其实很简单，由于地方政府以招商引资作为一项重要的政府工作，并以此来考核地方政府官员的工作业绩，主管官员当然(dngrn)执意要借着公用事业民营

27、化的东风将这些国企“外”资化。在这一个案例中，财政负担，企业效率等等其实都不是政府官员考虑的首要问题，如何借民营化之名来实现其所谓招商引资的政绩才是最主要的原因。政府是目前公用事业的管理者，也是民营化改革的决策者和执行者，假如民营化成为(chngwi)某些地方政府（官员）满足其狭隘利益的工具，民营化的效果就会大打折扣。四、对中国公用事业(gngyngshy)民营化的政策建议（一）民营化改革应该是一个渐进的过程认识到国有民营与民有民营的重要区别，我们就可以把民营化改革大致划分为两个层次，第一个层次为国有民营，更深的层次为民有民营。其实无论是其中哪一个层次的改革，都需要政府的管理体制、法律法规等方

28、面进行相应的调整和补充，但相对而言，第一个层次在管理体制方面要求得多一些，第二个层次则更多地需要运用法律法规进行规制。从根本上说，政府的管理不应是人治，而应是法治。制定和实施有效的法规，不仅可以对市场运行的过程和结果施加影响，以达到利于公众的目的，而且可以促进竞争和发展创新以及防止垄断权力的滥用，进而使市场的运行更有效率。然而，中国正处在经济体制转型之中，政府的行政控制能力较强，而法治化能力又很弱。因此，在此情况下，企图完全依靠正规的法规管理是不现实的。在这种情况下，过快地把公用事业民营化改革深入到第二层次，可能会引发很多负面的问题。因此，比较合理的改革设计方案是，首先在国有民营这一层次对公用

29、事业进行改革，等到条件成熟时，再尝试对公用事业民有民营。必须提到的是，只要对经营期限设计得当，并不会产生所谓产权不清之类的问题。比如当年的农村土地承包，土地是国有的，但由于承包期限合理，仍然极大地提高了农业生产率。（二）自由交易权是公用事业民营化的前提民营化本质上是一个市场化的过程，是一个逐渐消除垄断、推进竞争的过程。应该将竞争理解为一种搜寻、检验和证实有用知识的过程。在这一过程中，政府或者其他的交易主体并非不会出错，但通过这种方式，错误能够在必要时得到纠正。竞争成为一个发现过程不是一个生产出“完备知识”的过程，而是一个将无知减少到市场参与者易于控制的程度的过程。只有自由交易才能保证竞争。由于

30、意识到产权体制对其经营的重要性，中国正在尝试对公用事业进行体制改革，这无疑有着重要的意义。但是，如果仅仅是为产权而产权，这就易于使人们陷入另一种误区。在其他领域，国有企业的所有制改革尽管有许多成功的范例，但也不可否认，并不是所有进行这种尝试的国企都是成功的。“产权是结果，而不是前提”。这提醒我们注意交易权的重要性。市场制度体现为一种规范，一种程序，当这种程序遭到破坏时，产权也就遭到了破坏。如果禁止交易，也就谈不上产权。从这个意义上来讲，交易不仅先于产权，而且还高于产权，因为产权由交易创立。在就要求我们在民营化过程中应该避免“一刀切”，把每一个民营化项目当作一个独特的个案处理，不能千篇一律。比如

31、一个政策，全国千篇一律的方案，甲地取一个方案，乙地取一个方案，丙地取一个方案，三套方案供大家选择，这样的作法太机械了，很容易导致问题产生。因而，应该形成这样的一种认识，即至少在绝大多数的场合，只有给予地方政府及相关的市场主体以充分的自由交易权，有效率的制度形式才能通过交易者之间的讨价还价形成；通过市场中交易主体间的交易尤其是竞争性交易而形成的制度安排，不仅可以解决如何完善公用事业经营模式的问题，而且可以解决公用事业经营主体的所有制问题。什么样的产权制度模式是“最好”的，不同产权制度之间应是一种什么样的比例或结构，只能是通过市场交易来形成和检验。（三）政府制度变革是民营化改革(gig)成功的重要

32、基础公用事业民营化在中国已经有了一些成功的例子，但同时也暴露出了许多问题。由于公用事业的特殊性，民营化之后，政府不仅不能放松监管，而是要强化监管。但政府是一个超市场的权力部门，中国缺乏一个对政府的有效约束机制。在立宪层次上，政府决策的民主化，政府行为的法制化、政府权力的多中心化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府的治道变革，是公用事业民营化的政治基础。政府治道变革的成功，是民营化所产生(chnshng)的很多问题消失的重要基础。体制转型中存在着不确定性，如政府官员的任职期限和短期行为。参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是，政府更迭，官员食言，这也是公用事业民营化的最大障碍。如果一个地方政府今天签了约，明天中央政府有个政策说这个签约已经违法了，企业(qy)肯