广东省海域使用征收现状与使用对策

1、广东省海域使用征收现状与使 用对策广东省海域使用金征收现状与使用对策-行政管理 作者:日期:广东省海域使用金征收现状与使用对策杨黎静谢素美王平(国家海洋局南海分局南海规划与环境研究院，广州510300)内容提要：随着广东海洋经济综合试验区发展规划的获批，广东提出了建设“海洋强省”的目标。海域使用金的征收和合理使用，对海洋经济的发展 起着积极促进作用，可为广东省率先建成海洋强省提供资金保障和财政支持。本 文通过分析广东省海域使用金的征收和使用现状，进行相应的绩效评估，探讨了当前广东省海域使用金征收与管理中存在的问题，并提出完善海域使用金使用管理政策、明确各级分成比例、优化支出使用结构以及强化监督

2、管理机制等对策建 议。关键词：广东海域使用金征收使用中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1672-9544( 2015)09-0063-07收稿日期2015-03-08作者简介杨黎静，中级职称，硕士，研究方向为海洋经济与管理；谢素 美，中级职称，硕士，研究方向为海洋地理学；王平，高级职称，硕士，研究方 向为海域管理与资源评价。基金项目国家海洋局南海分局局长基金(1310);国家海洋局海洋公益性行业专项(201405029)。在十八大提出建设海洋强国的战略部署下，广东省围绕加快经济转型升级，以海洋经济综合试验区建设为平台，着力优化海洋开发空间布局，加强海洋 综合管理，积极探索海洋强省

3、建设。广东省政府也提出了87个涉海项目，广东省发展临海工业实施方案等五个实施方案确定了225个重点项目，以提升海洋经济综合竞争力。在这一背景下，广东省需抓住契机，立足“海”实际，做 足“海”文章，在政策、资金和管理等方面狠抓落实，最大限度地发挥海域使用 金“杠杆”作用，合理统筹海域使用金的征收和使用，以促进海洋经济的科学发 展。本着“取之于海，用之于海”的原则，海域使用金的征收和合理使用，可为 落实广东省海洋经济发展“十二五”规划、 建设广东省综合开发试验区提供更多 的资金保障和财政支持，是广东省率先建成海洋强省的重要动力。一、广东省海域使用金征收现状（一）广东省海域有偿使用管理政策概况我国的

4、海域有偿使用管理制度源于 20世纪90年代，最初是海南、辽宁、 山东等地先后出现外商使用我国海域的问题，1991年国家海洋局与财政部联合向国务院提交了关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告，次年国务院批复要求“为加强对我国海域（包括内海、领海的水体、底土及其上空）的管 理，应尽快制定对国内外企业使用我国海域从事生产经营活动的行政管理办法， 实施颁发海域使用许可证的制度和有偿使用海域的制度”，并要求制定行政管理 办法和收费标准。1993年，财政部、国家海洋局联合发布了国家海域使用管 理暂行规定，提出了实行海域使用证制度，明确了海域有偿使用制度，确定海 域使用金包括海域出让金、海域转让金和海域

5、租金三种类型，并规定了海域出让 金的征收标准。此后广东省根据国家海域使用管理暂行规定，结合本地实际情况，相继颁发了多项海域使用管理规章制度，确保了海域有偿使用制度的顺利 开展。1996年广东省人民政府以粤府199627号文颁布了广东省海域使用管理规定（并在1998年1月进行了修订）；1996年广东省海洋与水产部门发布 了关于征收海域使用费问题的函（粤海水函1996267号）。1998年广东省 经批准出台了广东省海域使用费征收标准（粤价函199842号），并制定了广东省海域使用管理规定实施意见（粤海水199850号），进一步完善了广 东省海域使用费征收管理体系，于1999年又出台了广东省海域使用

6、费征收使 用管理暂行办法，成为广东省海域使用管理收费的第一个正式规范性文件。随着2002年国家海域使用管理法的颁布实施，阐明了海域使用金是“国 家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入”，确立了海域使用金的法律地位，不同于一般的税金。此后广东省从海 域使用管理的实际出发，于2005年10月正式颁发了印发广东省海域使用金 征收管理暂行办法的通知（粤府200592号），同时废止原广东省海域使用 费征收使用管理暂行办法及广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函， 标志着广东省海域使用金征收管理新制度正式建立。该办法首次明确了海域使用金的征收分配比例和方法，规定了属

7、于养殖用海海域使用金全部缴人审批养殖用 海的地方本级国库，明确规范了海域使用金减免的范围和程序， 并明确海域使用 金要按照“先收后支、量人为出、统筹安排、专款专用”的原则，主要用于海域 的整治、开发、保护与管理，对以后的海域使用管理工作提供了资金上的保证。 2007年，针对农业填海造地、盐业用海、养殖用海海域使用金征收标准，广东 省海洋渔业局与省财政厅联合下发了广东省农业填海造地等用海海域使用金征 收标准的通知（粤财综2007204号），对养殖用海渔民进行了界定，并明确了 广东省养殖用海渔民用海海域使用金的减免程序，对不同类型养殖用海制定了相 应的海域使用金征收标准。自1998年广东省实行海域

8、有偿使用以来，截止 2012年广东省共征收海 域使用金约34亿元，其中约1/3上缴中央财政，约2/3上缴省财政。从图1可 以看出，1998年-2012年，广东省海域使用金的征收呈迅速增长趋势，特别是 从2007年起，每年的海域使用金征收总额突破亿元，而2012年的海域使用金更是突破10亿元，相应地上缴中央和省财政的海域使用金部分也呈快速增长趋 势。据有关部门统计，目前省级留用余额按未扣除风险金计算，仍有过亿元余额。1I i-uo&o (hDOOOSCOW3000020闻 tnooe口谊申賈r議詰靶的丘底记轉IW 194 MOfi Wit 塑起 如爪爺险 占世 2irK20悄 2ni3潯，广誤1

9、甕牺宦-刃2卑恐逮蟻圧命猊谕*!尿海域使用管理法颁布后，海域有偿使用制度在全国不断深入， 广东省 的海域使用金征收管理也进入了相对有序的阶段，海域使用金按各种用海类型进 行征缴。从2002年-2012年，在广东省各类型用海中，交通运输用海在确权的 项目、海域使用面积以及征收的海域使用金方面均占绝对优势，尤其是征收的海域使用金占征收总额的一半以上。2002年-2012年新增的工业用海项目数量位 居第二，申请的海域使用面积与交通运输用海相当，而缴纳的海域使用金仅排在 第四位。造地工程用海和旅游娱乐用海缴纳的海域使用金超越工业用海而分别位 于第二、第三位。渔业用海、其他用海和特殊用海类型申请项目和海

10、域使用面积 均较少，其中以特殊用海类型最少，三者在十年中缴纳的海域使用金总额超过两 千万元，约占各类型用海征收总额的 1.3%。（参见图2）圈2 军畫备算传讯HKX二、广东省海域使用金支出使用现状从图3可见，1998年-2012年，广东省海域使用金支出使用呈现不断增 长的趋势，尤其是2008年-2012年近五年间广东省海域使用金年度支出总额变 化较大。1998年-2000年，广东省海域使用支出处于较低水平，都在 300万元 左右，2001年一 2003年则无海域使用金支出数据，2004年为历年最低，仅为 100万元，从2005年开始海域使用金支出有较大幅度的上升，其中2008年相对于2007年

11、增幅最大，2008年与2010年的海域使用金支出总金额水平相当， 2012年海域使用金支出最大，其中28%下达省级，其中72%左右下达市县。抑卡.4.iiiill1 Wi ivVJ 科C 1 工曲吩叩 3*1 IQM1 曲閒 2411 加 1193 200S*-20!tr1998年-2012年，广东省共上缴中央的海域使用金中中央海域使用金返 还支出使用约占86%，其中主要用于海监船艇建造、海域海岛整治修复及保护、 海洋经济等；而省财政征收的海域使用金中约1/3用于省级支出，约2/3下发市县支出。在中央海域金返还支出使用中，用于海域海岛整治修复及保护方面所占比 重最大，达到60.23% ;用于海

12、监船艇建造的比重次之，为 38.51% ;用于海洋经济的金额比重却较小，仅为1.27%。而从省财政海域使用金支出使用情况来看，下发市县的海域使用金占了主要部分，比重达到66.54%。 4 1 hllu * -MU r M * AAUpg1813121i n* j win r澤广东番宣棒當篇址童両竹律强處債扳年flf19.冈 12LWfilJl|0r4lJll 1强忡iJl酣2i i 2修计15从近三年的海域金上缴安排情况来看， 广东省2010年-2012年海域金平 均安排总额占上缴总额的比例约为 29.1%，比重较小。表1、表2说明了 2010 年至2012年广东省安排中央海域金及省海域金的百

13、分比情况和具体数值情况。根据表1可知，2010年-2012年，中央海域金返还支出使用总额不断上 升，其中用于海监船艇建造比重及金额不断减少，由2010年至2012年，比重下降了 66.67个百分点；安排海域海岛整治修复及保护海域金不断增加，2012年相对于2010年，比重增长了约66.67个百分点；而安排海洋经济的海域使用 金一直较少，仅有2011年安排部分支出，占2011年安排中央海域金的3.77%， 占三年安排中央海域金总额的1.27%。在省级海域使用金支出中，主要用于省级、市县以及渔港、渔政海监船艇 配套三个方面，根据表2可知，2010年-2012下发市县海域使用金支出占主要 比重，且在

14、不断增加，三年的平均比重约为63.45% ;省级海域金所占比重其次且基本保持稳定，维持在21.76%左右；渔港、渔政海监船艇配套海域金所占比 重最小但在不断的增加投入中，由2010年的10.41%增加到2012年的20.21%。 省级、市县以及渔港、渔政海监船艇配套三个方面的海域使用金在安排支出结构 上较为稳定综上所述，在中央海域使用金的安排支出中，海监船艇建造及海域海岛修 复整治保护方面的投入较大，表明了政府夯实海洋基础设施建设的决心， 而对极 具发展潜力的海洋经济，政府投入表现出力度不大、投入不足的问题，这将影响 到未来海洋经济的发展状况，亟待解决。在省海域使用金的支出安排构成中可以 了解

15、到广东省政府支持地方海洋产业、海洋经济的发展，对市县海域金安排有一 定的投入，但伴随着海洋经济发展越来越迅猛的态势， 政府对市县的支持力度仍 有一定的提升空间。三、海域使用金征收使用效果分析1 BOf丨Ag I M /IMiP .ir | JlU ：I|I Bllfal 4 me MB Um 胪Ifl Ma a iiw掘削年广东書需嫌便用全迎还悖用J 93D於-2R.41in wJCKil腕JWCa55-2DQA3im.-3)rw烬4凶甫博II 1斷acr畑11Tl-TSa us4JJli2(10*M2丄mMH一去羽4733111HMI417-N211图4和表3共同说明了广东省1998年-20

16、12年历年海域使用金征收使用 总额变化情况。从历年海域使用金上缴总体来看，自 1998年以来，广东省海域 使用金征缴总额基本呈现不断增长的趋势，2012年海域使用金上缴总额达到 1998年的约202倍之多，表明广东省海域使用金征收上缴不断规范、贡献在逐年增加；从海域使用金安排使用总额来看，虽然 2012年广东省海域使用金支出总额较1998年的支出总额增长了约19527万元，但增幅较上缴总额的增幅偏小，为1998年的53倍左右，且2001至2003年期间，海域使用金安排总额为O万元；从海域使用金的返还使用的比率来看，返还使用比例最高时为1998年的67.9%，而随着时间的推移，返还使用比例并没有

17、明显的上升趋势，甚至 较多年份反应出下降的表现，仅 2000年、2006年、2008年、2011年表现为 增加，2012比1998年下降50.03%，下降水平较大。图4可以较为直观地看出，1998年-2012年广东省海域使用金上缴总额 以较快的速度增长，而安排总额则以较为缓慢的速度增长， 返还使用比例虽然表 现较不稳定，但大致是表现为下降且有继续下降的趋势。根据表3可知，1999年-2012年期间，广东省海域使用金上缴总数基本 呈现出正增长，平均环比增长速度为88.18%，增长速度超过100%的有2001年、2003年、2005年以及2007年、2012年；在安排使用总额的增长速度上， 只有1

18、999年及2009年为负增长，其余虽然为正增长，但是增长幅度都较小， 最大增长速度为2004年的100%，平均环比增长速度为28.19% ;从使用占上 缴比例的环比增速来看，可计算的11个年份中有6个年份为负增长，其中负增 长幅度最大的为2001年，达到-100%。综上所述，广东省海域使用金呈现出上缴总额不断上升，贡献率不断增大；安排使用总额小幅上升，上升速度逐渐放缓；安排使用总额占上缴总额的比重不 稳定，且多表现为负增长现象。这表明虽然随着广东省海域使用金征收越来越规 范、海域使用越来越合理，广东省海域使用金征收金额逐年上升，上缴金额也随之上升，但是安排使用金额却动力不足， 存在滞后的不良现

19、象，广东省海域使用 金征收使用上存在绩效不太良好的态势，而投入的不足和滞后将会影响、制约相关海洋经济的未来进一步发展。四、广东省海域使用金征收与管理中存在的问题随着广东省经济的快速发展以及海域使用制度的逐步完善和深化，海域使用金征收与管理中存在的问题不断显现出来。（一）缺乏海域使用金征收使用管理配套办法近年来，随着全国各地海域使用管理工作力度的不断加大，全国各地深入推行海域有偿使用制度，先后制定完善地方海域使用金征收管理办法， 用于规范 本地区的海域使用金管理，提高资金使用效益。然而目前，广东省海域使用金征 收和管理在执行广东省海域使用金征收使用管理暂行办法（粤府200592号） 的基础上，参

20、照财政部和国家海洋局下发的有关规定执行，尚未制定最新的施行本省的海域使用金使用管理办法。因此，有必要根据广东省海洋开发利用的实际 情况，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，适时制定适合广东海 情的海域使用金征收管理配套办法。（二）海域使用金分成比例不尽合理根据对其他沿海地区海域使用金征缴管理的调查和了解，目前辽宁、河北、山东，浙江、福建、广西、海南等沿海省、自治区均对海域使用金的分成比例给 予了明确规定，并在实际管理过程中予以落实，如江苏省海域使用金征收管理 办法（苏财综200748号、苏海计200757号），征收的海域使用金，中央、 省级、市县级之间按照30:10:60的比例分配。

21、而广东省目前的海域使用金征收 额30%上交中央财政，70%留归省财政，市、县无明确分成，每年分配比例比 较随机。然而不论是国家还是广东省审批的项目，大量的基础工作主要集中在市县级海洋行政主管部门，从而导致承担海洋开发、保护与管理主要工作的市、县 级海洋行政主管部门，由于可以支配的海域使用金额度有限， 甚至出现市县级海 洋行政主管部门海域使用管理工作的资金入不敷出，在很大程度上影响了基层开展海域使用管理工作的积极性。（三）基层海域使用金返还不足，海洋工作经费受限从目前各级财政状况来看，中央海域使用金返还比例达到80%，而省级返还比例才不到30%，省级返还的总数占征缴总数的比例相对较低。虽然市县

22、级平均占省级返还的63.45%，但省级返还总数较低，也制约了市县级海域使用 金的返还总数，部分市县级海洋行政主管部门的海域使用金征收基数比较小，返还比例则也非常有限，这些导致对基层海洋工作的财政支持力度不足，而海域使用金最有可能成为支持海域使用管理工作开展的有力支持。市、县级海洋行政主管部门承担了海域基础调查、海域使用利益相关者协调、海洋监察执法、海洋环境保护等海洋基础性工作，但从目前海域使用管理的情况看，县级人民政府每年 海域使用金的主要征收来源为渔业用海，但随着近海海洋资源开发广度和深度的 不断加大以及海洋环境污染的不断加剧， 渔业用海愈来愈少，因此县级海洋行政 主管部门征收的海域使用金也

23、逐渐呈现降低趋势，相对于县（市）开展海洋管理工作所消耗的人力、物力、财力来说，是远远不够的。目前市县海洋行政管理部 门无论从人员编制还是经费支持方面， 都存在力不从心的现象，尤其是处于一线 管理工作的县级海洋行政主管部门， 问题更加突出。基层海域管理配套资金欠缺 导致地方海洋行政主管部门很难开展具体工作， 可谓“心有余而金不足”。这种 状况如果继续下去，海洋开发与管理的前景将令人担忧。（四）海域使用金征管业务费比例不明确财政部国家海域使用管理暂行规定（93）财综字第73号第二十二条 规定“各级财政部门在不超过海域使用金 5%的幅度内，为各级海洋主管部门核 拨征管业务费。没有海洋行政主管部门而由

24、财政部门负责征收的地区，财政部门可从海域使用金中提取2%的海域征管业务费。”沿海各省、市根据财政部、国 家海洋局的文件精神，制定了相应的海域使用金征收管理办法。 其中也规定了海 域征管业务费的比例，但是与财政部规定的比例不一致。目前广东省没有明确下 文规定征管业务费比例，在提取征管业务费比例方面在执行上出现疑惑及随意 性，甚至可能出现征管业务费偏高的现象。（五）海域使用金支出使用结构不够合理广东省在海洋经济发展中积累了丰富经验，具有进一步转变经济发展方式 和提升竞争力的巨大潜力，但在以开发近岸海域资源为主的传统发展方式受到资 源环境的制约，保持海洋经济快速发展的难度加大， 主要体现海洋产业结构

25、不够 合理，海洋科技成果转化率不高，创新能力和整体竞争力有待提升等。 根据财政 部和国家海洋局联合印发的海域使用金管理暂行办法（2009年）确定的海域使用金财政预算使用范围，通过科学统筹海域使用金的管理，可以有效推动海洋 经济的科学发展。目前广东省在使用中央海域使用金返还经费时， 海监船艇建造 以及海域海岛整治修复及保护方面的较大投入， 表明政府重视海洋基础设备的建 设及海洋环境保护，并给予了较大的财务支持。虽然海洋基础设施的建设是保障 海洋经济健康持续发展的因素之一，但在对未来有巨大发展空间的海洋经济方面 及海洋科技成果转化方面，明显存在投入不足、力度不大等问题，这对海洋经济 的未来发展的影

26、响是十分不利的，需要予以重视，并适当提高这方面的海域使用 金支持比例。五、对策与建议海域使用金作为维持海洋开发、保护与管理事业可持续、健康发展的财力 支撑，建立了地方财政和海洋部门在海域使用金综合管理方面的协调机制，加强海域使用金的动态管理和有效使用，有利于维护局部和全局的统一，有利于兼顾 中央和地方利益，更有利于推动海洋开发与管理各项具体工作的落实， 是促进海 洋经济健康发展的有力杠杆。因此，建议从以下几个方面加强对广东省海域使用 金的使用管理。（一）完善海域使用金使用管理配套政策及细则尽管广东省目前参照国家海洋局下发的有关规定执行海域使用金管理，也有广东省海域使用金征收使用管理暂行办法（粤

27、府200592号），但已有将近十年未修订，不能满足当前广东海洋经济发展和海域使用管理的需求，应根据广东省海域使用金管理和使用情况，建议按照国家“取之于海、用之于海”的精 神，研究制定最新广东省海域使用金使用管理办法及广东省海域使用金征 收与使用管理配套实施细则、海域使用金返还资助项目鼓励目录 等，填补海 域使用金使用管理政策空白，建立省级征收一一返还一一使用一一管理制度， 突出广东海域管理特色，在海域使用金使用分配上实行“专款专用，突出重点， 兼顾一般”原则，从某种意义上加强对鼓励性用海项目实行循环补贴、 返还资助 政策，达到海域使用金有效率地配置，促进广东海洋经济的健康发展。因此，建 议制定

28、切实可行的海域使用金征收及使用管理方法及配套细则，以及尽快出台完善的海域使用金返还使用管理相关政策等财政政策体系，解决海域使用管理中出现的一系列问题，为广东省综合开发试验区建设提供更多的资金保障和财政支 持。 （二）合理确定各级海域使用金的分成比例在广东省贯彻落实广东海洋经济综合试验区发展规划、建设海洋经济 强省之际，从调动沿海地方政府开展海洋管理工作的积极性的大局出发，从促进海洋经济与管理事业的可持续发展的战略目标出发， 在海域使用金的财政比例分 成上对地方适当倾斜，是完全必要的。因此，有必要在广东省海域使用金现行管 理办法的基础上，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，合理确定 省

29、、市、县的海域使用金分成比例。因此，建议合理构建海域使用金分配机制， 调整海域使用金分成比例，进一步合理统筹和分配海域资源收益， 重点向市、县 倾斜，从而强化各级海洋管理体制，提高海域综合管理的整体水平，更好促进和 服务海洋经济快速发展，建立起合理的海域使用金征收分配体制。 省海域使用金的分配可以参照国土资源收益各级分配比例模式，即省政府审批的用海项目所征收的海域使用金除30%上交中央财政外，按省20%、市20%、县30%的比例进行分配，或在兼顾各级利益的同时，全省各沿海市首先确定一个固定的向市、 县倾斜的分配比例，然后根据各沿海市、县的海洋经济发展情况及海域使用金征 管工作绩效，通过奖励等方式确定适当的灵活分配比例， 从而有效提高海域使用 金在市、县的分成比例，将海域使用金使用作为支撑海洋开发综合管理的财力保 障，提高对基层海洋工作的资金支持力度，促进基层开展海域管理的积极性。（三）优化海域使用金支出使用结构目前广东省在实施各项规划和落实“加快转型升级、 建设幸福广东”的过 程中需要财政政策的大力支持，而海域使用金作为省财政资金的“调节杠杆”， 是广东省建设海洋经济强省、实现海洋经济可持续发展的重要保障。目前省级海 域使用金返还力度不够，财政性投资导向引导力度不够，未能提高省级分成的海域使用金的使用效益并有效增强广东省管辖海域管理能力，在海洋环