美国公共行政的思想危机读书笔记

1、学习必备欢迎下载美国公共行政的思想危机读书笔记汇总（2010-11-04 01:07:11）转载标签：杂谈美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译 .美国公共行政的思想危机 M.上海：上海三联书店, 1999.导言与第一章：信心危机 一、美国公共行政的思想危机的作者简介文森特？奥斯特罗姆中文名为欧文森，美国著名政治学家、政治经济学家、行政学家和政策分析学家，是印第安那大学政治学系阿瑟怵特利荣誉退休教授、政治理论与政策分析中心主任之一，印第安那大学政治理论与政策分析研究所创始人、其首创的政治理论与政策分析研究所已经被公认为美国公共选择的三大学派之一。文森特？奥斯特罗姆是研究宪政与联邦主义的著名学者。主要

2、集中于公共服务尤其是公共资源与发展的多中心制度基础研究，为发展中世界进行政策咨询方面作出了可贵的贡献。1、主要理论贡献：多中心理论和联邦主义理论多中心理论是印第安纳学派制度分析的主要特点和核心内容，是相对于单中心而言的一种社会秩序和治理结构。在对若干概念进行分析的基础上，印第安纳学派运用多中心理论对美国大城市地区的治理、公共池塘资源和美国的立宪秩序以及公共行政体制等方面的问题进行了 深入的研究，并由此提出了一个涵盖多中心的公共经济理论、多中心的自主治理理论和多中心的立宪秩序理论、多中心的公共行政理论在内的多中心理论体系。2、主要著作：复合共和的政治理论（文森特？奥斯特罗姆）美国联邦主义的意涵（

3、文森特？奥斯特罗姆）美国公共行政的思想危机（文森特？奥斯特罗姆）美国地方政府（文森特澳斯特罗姆）大城市区的政府组织（文森特？奥斯特罗姆）民主变革：从为民主而奋斗走向自主治理（迈克尔登金尼斯 文森特？奥斯特罗姆）政治文明：东方与西方 （文森特澳斯特罗姆）被遗忘的传统：宪法层次的分析（文森特澳斯特罗姆）多中心（文森特？奥斯特罗姆）公益物品与公共选择（奥斯特罗姆夫妇）3、美国公共行政的思想危机一书的影响如果根据运用于公共行政实践的知识所作出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症。”所以受过公共行政教育的人的使命是在实践上要比未受过此专业教育的人更能增进人类的福利。怎么

4、实现这一目标呢？美国公共行政的思想危机一书给出了答案。要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践，我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内含的范式的不足，并提出替代的方案”。作者认为公共行政学必须在官僚制行政研究的基础上引入民主制 行政的实践。以交叠管辖和权力分散为核心的民主制行政理论被抛弃是美国政府在最近几十 年里宪法危机不断的思想根源。 可喜的是，当代美国政治经济学家的努力，为这种危机提出了解决方案。他们认为，官僚制组织（政府）仅仅是一种方案，除此之外，个人选择，官僚制自由企业以及多组织安排都是可选择的方案。美国公共行政的思想危机的出版给西方国家在

5、20世纪80年代掀起的政府改革浪潮提供了思想基础。轰轰烈烈的世界各国政府的改革，强调公民精神、引入市场，强调多样化的自主发展，从集权走向分权的总趋势等都是官僚制行政理论基础上引入民主制行政理论的有益实践。二、主要内容1、中译本前言与作者的导言中译本前言可以说是译者毛寿龙教授在阅读此书后的一个质量很高的读书笔记。他将本书的核心内容及思想进行了高度的总结，并结合自己的思考提出公共行政的范式选择问题。自1887年行政学诞生，官僚制行政理论构成了世界公共行政思想主流的基础。任何政府体制内都有一个权力中心、权力越一元化越负责，良好行政的体制是等级秩序化的等核心原则 占统治地位。但是官僚制行政理论不断被挑

6、战，古立克的组织理论隐然地否定了等级制的唯一性，西蒙系统地评价了传统行政原则，认为这些原则并不必然正确。所以，传统公共行政本身存在着范式危机。政治经济学家从公共选择的视角提出了解决危机可选择的方案。而这些方案的根基是民主制行政理论。民主制行政理论并不是新理论，而是被遗忘的美国建国之本，联邦党人文集、论美国的民主阐述了民主制行政理论。威尔逊拒绝了民主制行政 的基本理论，但是官僚制行政理论与民主制行政理论各有各的适用之处。作者认为对于美国公共行政的实践来说，具有实质性分权和交叠管辖特色的高度多中心的政治体制，能够使民主制行政持续地成为普遍的公共行政形式。导言中作者记录了自己的研究历程，他对传统主流

7、的质疑始于博士论文创作之时，思考政治科学和公共行政的思想基础一直没有停止。作者涉及了公共行政问题的人类学、经济学、心理学、社会学以及教育学、政治科学方面的文献，在行为行学高级研究中心，作者开始关注法律关系的结构，阿什比的调适行为理论为其提供了根本性的基础，也是在此时，作者开始认识到经济理论对公共行政研究的重要性。这些积累促成了公共行政研究的另一种取向。这本书是作者在亚拉巴大学讲授公共行政的系列讲座。人类社会的秩序是由人们所共享和持之为共有之物的概念和信念所构造的。概知地说，习 俗、法律、或者规则被用于我们相互之间的关系，规范我们所生活的世界中的事件。从这一角度来看，人类是创造自己的社会现实的工

8、匠”、1718世纪政治思想家的研究成果大多适用于立宪层次的分析，关注政府界限与条件的问题，而今我们只关心政府”应该做什么。国家和官僚制只是解决立宪层次分析问题的一种路子，也可以选择与其他制度安排集合相关的治理模式。本书的前五章就是实现这一目的。第六章探讨水门事件和宪法危机，指出要回到立宪层次分析解决这些问题，通过分析政府”应该干什么，是不够的。有必要注意探索其他的选择，确定民主社会公共企业家精神背景下许多不同场合所追录的治理的界限与条件。最后一章认为认识到思想危机”只是进一步研究的第一步，并指出从他人那里学习及以考虑多 样化人类经验的思想为基础的重要性。2、第一章的内容：提出问题美国建国第三个

9、世纪之时，21世纪是否将是美国的世纪，美利坚合众国是否会作为一个国家而幸存。美国人正在丧失信心。作者假设当代美国社会病部分源于公共行政学说，并进一步设想这一可能性， 继续依靠这些学说， 以此作为补救当代社会病症方案的基础，会进一步损害人类的福利。 换句话说，我们的学说包含着很坏的药，所以应为公共行政研究奠定新的基础。作者从公共行政研究和作为范式问题这两个角度深入研究了思想危机。公共行政研究的持续危机 公共行政研究在第二次世界大战前夕形成了高潮，行政理论认为，可以用技术方案解决公共问题。这时美国总统行政管理委员会特别研究报告（1937）以及古立克、厄威克编辑的配套书行政科学文集的出版标志了这一高

10、潮。不幸的是战争年代的控制措施陷入了持续 的失败。梅奥及其同事的研究， 发现组织人际关系因素对生产力的影响似乎比组织的正式框 架更大。而西蒙明确拒绝公共行政原则，认为它们只是一些谚语。西蒙还走得不够远，他的理论批评得到了不是更少的传统的结论。韦伯在同一时间出版的经济与社会与传统的公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。韦伯认可价值祛除的社会科学，与西蒙价值-事实二分法的立场是一致的。 战后对传统公共行政取向的挑战伴随着一轮强化美国公共行政 学术传统的思想浪潮。1967年末，瓦尔多将公共行政的信心危机看成是身份危机。研究主题的性质与范围和研究、教学这一研究主题的方法都变得有问题了”经过20年的

11、批评，无法知道我们是什么（研究主题），也无法知道我们应该如何进行（方法）他认为在其原来提出问题的层次无法解决这 一问题。当专业人员对其专业知识的根本效力缺乏信心时，在提供专业咨询方面应该极其谨慎。公共行政头等重要的事情是去认识在过去一代人时间里笼罩该领域研究工作的信心危机（身份危机）。来厘清导致这一身份危机的概念性问题。理解这一问题第一步是将身份危机 看作是科学研究历史上重复出现的问题。作为范式问题的危机常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在此，一群学者分享着共同的 理论假设和界定重要术语及其关系的共同语言”。认同是每一位学者在组织及进行其研究时都视之为当然。库恩在科学革命的结

12、构一书中，提出了范式一词。范式告诉学者在研究 活动中应该 把握”什么。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制内进行研究。而在范式危机时期会出现大量相互竞争的对主导范式的阐释。对主导范式的争论放松了共同理解的纽带。当传统理论其他模式的发展依然无法解决主要危机时，完全不同的范式设计就有必要了。科学工作就从主导范式对新问题的应用转回到质疑理论框架本身是否充 分。只有在有替代范式的情况下才能够期待解决公共行政的思想危机。公共行政的范式问题公共行政领域的危机意识起源于公共行政理论所内含的范式的不足。西蒙挑战了传统公共行政理论，但是它只是旧理论范式的另一种解释。当代政治经济学家著作中内含着替

13、代范式。官僚制理论是传统公共行政理的核心概念，而且当代政治经济学家将公益物品和服务的供给看成是公共行政的核心问题 。个思想结构就像一付眼镜。我们透过我们的眼镜，运用思 想结构在我们的心灵之 眼形成图像，即思想洞察力，来观察和归置世界中的事件”民主制行政就是运用政治经济学家的眼镜来思考威尔逊的范式选择。当代政治经济学家的理论范式能使我们在联邦党人文集中有关税收和国防的文章中发现行政理论。例如：美国的共同 防务和内部安全可以由全国政府的协作行政维持的复合的武装力量提供。联邦党人文集中所讨论的自治原则提供了一种行政体制，其特质是 民主制”行政。民主制行政为当前的一些公共事务问题提供新的补救。这些补救

14、可以影响未来。 于是，着手这一任务，就是重新设计公共行政的研究和实践。三、本书的研究思路本书是一个写作学习的一个很好的范例。作者研究思路清晰， 逻辑严密。作者在第一章首先提出问题，描述信心危机进而具体到公共行政研究的危机，引申到这是一个范式危机， 问题最终落在公共行政的范式出现了问题。第二章实际上是一个文献回顾。 这些已有的公共行政的研究都没有解决这个范式问题。一直被质疑，从未被突破。但是第二章结束处承上启下引出有一群学者的研究意味着一个完全不同的范式。于是第三章开始介绍当代政治经济学家的研究，阐述公共选择视角下的思想。第四章就是用当代政治经济学家所提的思想视角考查传统美国政治理论家的研究，从

15、这个视角找到了民主制行政理论的基础。第五章是政策建议。首先提出转换范式是有成本的，然后论述总结出民主行政范式基本定理，最后举例具体运用在不同政策分析取向方向。第一版就到此为止了，是完整的一个研究。 第二版时，作者加了第六章探讨水门事件和宪法危机， 再次验证危机的根源是传统范式的思想基础。指出要回到立宪层次分析解决这些问题，通过分析政府”应该干什么，是不够的。 第七章相当于是研究展望指出思想危机”只是进一步研究的第一步，相当于说革命尚未成功，同志仍需努力。四、启示与思考1、一个学者的成长史作者现已90多岁，但是目前仍坚持参加研究所的活动，一生致力于学术研究，成果丰硕，研究一定要持之以恒。从前言中

16、了解到作者涉猎多学科、多种研究方法，给我们一种启示，想做一个成功的学者只有单一的学科背景是不够的。他的研究是政治学与经济学的结合，但是却超越了政治学与经济学。他的夫人去年获得了诺贝尔经济学奖，这是我们这个学科领域第二个获得经济学奖的学者，第一个是西蒙。2、公共行政的范式问题范式”我们在阅读论文中常常看到，我最近搜索期刊网，标题中出现范式”的公共行政研究 的学术论文30多篇，非常多。这本书让我们对范式有一个很深的理解，范式不是一个时耄 的学术词语，有特定的含义，检验标准。 是否能称之为一种范式， 并不是归纳一些新理念就 可以了。看过这本书，大家就可以写一篇论文分析已有研究公共行政研究文献中范式”

17、被滥用的问题，并讨论公共行政的范式问题。第二章：美国公共行政的思想主流 一、全书的思想脉络美国公共行政的思想危机 试图提出一种 替代现有的官僚制范式 的民主行政范式。作者奥 斯特罗姆梳理了两条线索：一是源自于霍布斯的利维坦”传统，其继承者是威尔逊、韦伯，他们遵循的是政治中的 集权主义，认为政治生活中需要有一个最高的权力，在其之下，权力以一种有序的科层方式得以配置，官僚制是这一线索的组织安排；一是源自于联邦党人的分权传统，其继承者是托克维尔，他们认为美国政治是以自治、权力相互制约为基础的，在公共行政的组织安排上是地域上相互交叠的、可选择的组织安排， 不同的层次的组织之间可以通过契约、竞争、合作发

18、生关系，提供公共物品。奥斯特罗姆认为美国公共行政面临着从传统公共行政向民主行政转换的范式变迁。本书第二章美国公共行政的思想主流就是对传统公共行政的一种回顾和批判。 二、本章内容简介第二章回顾了公共行政学产生到传统行政学受到西蒙的质疑的一段历史。威尔逊认为政府中总是存在一个权力中心，三权分立只是一种表面的书面理论，在美国政治实践中，主导性的、控制性的权力中心和权力来源是国会。他认为这种情况虽然违背了权力分立和平衡的原则，但是却很适合，并没有违背美国的自治原则。在认定国会是最高机关的 基础上，他认为行政要与政治分立，并且行政要服务于政治。 政治是法律和政策的制定，而行政是详细而系统的执行法律。在不

19、同的宪政结构下， 政治是不同的，但是好的行政在任何政治系统中都是相同的。由于威尔逊认为行政是政治的工具，所以存在一个良好行政的标准，而这些标准的第一条就是：在任何政府系统中都存在一个单一的主导性权力。马克斯韦伯的理论继承了威尔逊的全部基本观点，并且将行政的工具性通过官僚制这一组织建构确定下来。在官僚制组织中，理性主义支配一切。但是官僚制组织在追求理性和效率的 时候又陷入了一个悖论。第一，官僚制的工具性使得它既能为合法政府服务，又能为革命者或侵略者服务(法西斯)；第二，官僚制具有自我强化的趋势，官僚机器一旦得以完备，就不可能被排除或者置换”，在对付充分发达的官僚机器方面，治于人者与单个官僚一样无

20、力 (P39);第三，官僚依靠垄断信息、掩饰真相、阻碍官员之间的竞争来获取职业专家的权能”，官僚机器会束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，使其政治主子变成软弱无能的外行y在美国传统的公共行政研究中，规定性原则（ prescriptive doctrine）被置于一种主导性的地 位。也就是说，公共行政学通过建构普世性的行政管理原则来追求其科学性。本书中认为，从古立克开始，传统公共行政受到质疑和挑战。古立克首先为组织建设提出了一个原则：同质性，即 不要将两种或更多异质的职能联在一起（P44）。但是传统的科层制组织却企图将所有的职能放在一个行政首长的控制之下，导致机构的集中没有限度。为了使科层制

21、符合他的同质性原则，古立克提出要重组行政首长，具体包括两个措施：一是通过增加管理层次，在行政首长下设立3-4名助理，每个助理只管理同质性事务；二是重组行政职能，即POSDCORB。另外，古立克还提出了一个构造组织的方式。传统上，组织活动是按 照 服务的目的、运用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点”进行安排的（部门化）。但是古立克认为组织活动可以用多个标准进行组织，而不是只用一个标准。例如在垂 直上按照目标进行组织的同时在水平上按照程序进行组织。这样，组织就被构造成一种丛林结构。古立克还引入了一个控股公司”的概念，他认为 从事许多复杂活动的大型企业并不需要广泛的或者密切的协调，而只需要

22、最松散型的中央协调权威”，他用这个概念隐喻政府部门，总统是控股公司的行政首长，每个部门是子公司 奥斯特罗姆认为，虽然古立克都提出新的组织建构方法，他提出的同质性原则说明了把行政运作机构合并成较大规模组织单位在效率方面的限度”（P48）,但是，他并没有放弃命令统一的原则。西蒙认为，应该运用效率标准作为工具确定何种组织形式最好，基于此，西蒙批评的考察了传统公共行政的原则。西蒙认为放松命令统一原则的收益超过其成本的话就应该放松。在重构行政理论的努力中，西蒙努力发展了一种理性选择的理论”。在一系列事实前提和价值前提的限定下，效率标准意味着对所有人来说只有一个可欲的选择由于人的理性和权威都是有限的，组织

23、中的人都要受到彼此依赖，因而西蒙把组织看做不同成员（组织的顾客、雇员、企业家）所确立的可接受领域之间的均衡，即均衡组织模式。西蒙用效率标准拒绝了等级组织的完善就是效率这一预设。 但是，奥斯特罗姆认为，尽管拒绝了在任何以及所有情况下，命令统一是效率必要的逻辑条件，西蒙在讨论行政行为时又回到了面对等级制的现实（P51）。也就是所，西蒙并没有突破科层制，没有提出替代性的组织方案。 三、评论（一）对于传统公共行政的批判由来已久，但是从组织角度出发进行批判的，当推本书和本章。奥斯特罗姆夫妇擅长从新政治经济学的角度出发进行组织分析，针对公共服务由何种组织提供”这个问题，奥斯特罗姆夫妇进行了详尽的实证研究，

24、本书就是这些实证研究的思 想基础。奥斯特罗姆认为传统公共行政范式下，人们天然的认为通过官僚制组织就能够有效率的提供所有的公共服务，但是奥斯特罗姆认为，这种安排以及这种安排的思想基础（利维坦、政行二分、官僚制）违背了联邦党人对美国政治体制的设计。如果按照联邦党人的思想去组织公共服务的供给机制， 就会形成不同层次的供给主体，各种主体之间共同提供公共服务。奥斯特罗姆的这种分析方法和研究方法是值得我们学习的。（二）奥斯特罗姆在分析公共行政的过程中，将行政组织的安排嵌入到政治体制中去，这是十分值得赞赏的。在对政治行政二分法的批判中， 人们经常会说行政与政治不可分，行政要受到政治的影响，对这种影响的分析，

25、更多的是在个人层次（西蒙的管理即决策）。但是奥斯特罗姆的分析却拓展到了行政组织和行政体制上，从政治思想推演和验证行政组织、 行政体制，这种分析是非常难能可贵的。（三）关于多中心体制。从奥斯特罗姆的描述出发， 多中心理论确实非常适合美国的政治环境和社会条件，美国的联邦主义和自治传统、社群主义、政府间的职能划分都为这种体制的 运行准备好了条件。 但是，如果将多中心体制作为一种治理工具移植到中国是不是具有可行 性呢？这是一个需要进一步论证的问题。第三章：当代政治经济学家的研究 一、讨论的主题：当代政治经济学家的研究以源于经济理论的范式为基础，对传统公共行政理论的基本假设提出了挑战。他们认为，在公共部

26、门中如何进行制度安排以增进经济绩效方面，官僚制组织仅是其中的一种解决方案，除此以外，个人选择、官僚制自由企业以及多组织安排，都是可供选择的方案。 二、理论背景： 公共选择理论VS官僚制理论 当代政治经济学家从 如果要增加社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自利的个人要求 适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物。没有任何单一形式的组织是适合于所有情形的。相反，任何组织安排都会产生有限范围的所希望的结果。每个组织安排都有局限性。如果这些局限性占上风，那么制度缺陷和失败就会显现出来”的基本假设出发，考察了官僚制组织、个人选择、官僚制自由企业以及多组织安排等四种制度安排，并分析了这四种制度安排

27、的不同优缺点。 三、核心观点与思想： P57在本章中，围绕公共部门中制度安排与经济绩效方面的关系，主要讨论了以下四个方面的问题：1.把个人当作基本白分析单位；2.运用外部效应、共同财产和公益物品理论来界定与公共行政有关的事物结构； 3.分析不同组织或者不同决策安排在公益物品和服务产出方面 的结果；4.根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效尺度来评估这些结果。在我看来，这四个方面是层层推导的关系，具体论述如下： 首先，政治经济学家把个人当作基本的分析单位从个人选择的视角出发， 认为个人在做选择时会遵循自利、理性、信息、法律、秩序以及最大化策略选择”等假设，而这类假定理 性”、自利的个人在追求最优

28、化策略的同时，又将面临各种各样的情境。这就引出了下一个 话题事物的结构。接下来，在论述事物的结构方面，他们通过运用外部效应、共同财产和公益物品理论来界定 了与公共行政有关的事物结构一一这些政治经济学家认为，内在于不同情境的事物结构的特 色可以概括为相对可分性或不可分性。单个的个人通过占有、 交换或者使用来控制事物的程度是确立其可分或者不可分的重要标准。由于事物是具有不同结构的，那么，这些在对待和处理这些不同结构的事物的同时，我们就要采用不同的决策规则和决策安排。这又引出了下一个话题一一决策安排。在这一部分，这些政治经济学家先是着手分析了不同组织或者不同决策安排在公益物品和服 务产出方面的结果

29、一一他们认为，对待不同的事物结构，会有不同的组织安排或决策安排。 但是，没有任何一种形式的组织是适用于所有情形的。因为，任何组织安排在产生有限范围所希望的结果的同时， 都会不可避免的显露出自己的局限性。与此同时，作者根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效尺度等标准来对这些制度安排所可能导致的结果进行了评估 从个人选择和公共事物的悲剧 ”、官僚制组织”、自主治理公共企业的宪则”和多组 织安排的发展”四个方面进行了论述、分析和比较。具体分析如下表： 表一：主要内容优势局限个人选择个人选择是市场的特质，其发生的唯一条件是某些个人自愿地同意与他人签订协议或者合同交换某一物品或者采取某种行动每个人都会努

30、力使自己的净福利最大化导致社会成本的浪费和外部效应、哈丁所谓的公共事物的悲剧”官僚制组织依赖等级制，要求在适当行动的选择方面下级服从上级命令，如果不服从则要到惩罚或者处罚 作为提高运营效率的一种方法， 官僚制通过雇佣契约和生产市场竞争性的力量提供权威的限 制或者领域内使交易成本或者决策成本最小化P71对不同需求的反应日益变得毫无区别对预定为受益者的人所引起的成本会越来越 高 自主治理公共企业的宪则选择适当的决策规则，以用于在涉及合理优化条件下公益物品和服务提供有关的社群成员之 间配置决策权能根据基本决策规则，允许在可同意的决策规则内有效表达社群偏好，就可以通过等级控制组织能够反应对社群偏好的生

31、产过程来实现任何可以实现的经济优势P75不能充分地解决共同财产资源或者公益物品的问题多组织安排只有存在多层次的政府，以及更多数量的政府，才能避免管辖界限之间以及集体物品界限之 间的大量鸿沟强调充分交叠的管辖和充分分散的权威由于不同层次的机构组织存在，能够满足不同层级的机构、选民利益需求制度安排的实现需要一定的前提条件：比如各种各样的公共机构能够针对各种各样的社群利益发展不同的规模经济最后，通过比较和分析，政治经济学家得出如下结论：.官僚制组织、个人选择、官僚制自由企业以及多组织安排等四种制度安排可以同时并用， 并且通过适当的选择充分利用各个方案的优势，形成某种类似于微观经济学中所说的消费者均衡

32、状态。.管辖交叠和权力分散在公共经济中能够促进各种公益物品和服务的生产（这就挑战了传统公共行政要求只有单一权威中心、负责最高统一命令的政府单位的基本准则）。四、启示与思考：启示：.从政治经济学的角度，对传统的官僚制”制度安排提出了挑战，使其他的分析范式成为可能。.要求突破旧有的视角来看待我们身边的问题，将自主治理和多中心理论提上公共行政的日程。思考：.除了这四种制度设计之外是否还有其他？.奥斯特罗姆所推崇的多组织安排是否适用于中国当前社会，正如他所言，并非有一种制度设计放之四海而皆准，需要具体问题具体分析。扩展：针对韦伯的官僚制组织， 不妨对张康之老师关于 舍作制组织”理论的相关著述进行阅读和

33、了 解，开阔我们的视野。第四章：民主制行政的理论：被抛弃的选择一、理论背景：官僚制行政理论 VS当代政治经济学家、民主制行政理论1、官僚制行政理论：韦伯、威尔逊、白浩哲、霍布斯2、当代政治经济学家：管辖交叠和权力分散在公共经济中能够促进各种公益物品和服务的 生产(这就挑战了传统公共行政要求只有单一权威中心、负责最高统一命令的政府单位的基本准则)。3、民主制行政理论：管辖交叠和权力分散二、核心概念：民主制行政 三、论点：P81威尔逊提出了官僚制行政理论，把它作为所有类似政府的良好”行政规则，与此同时,他也拒绝了民主制行政理论。四、核心观点与思想：1、官僚制行政理论与一些异常思路(1)威尔逊、白浩

34、哲、霍布斯：单一权威中心异常思路威尔逊：P82行政研究：体制内之体制”盛行于美国政府。如何管理这些政府中之政府，使公共官员的兴趣不仅在于其上级， 而且也在于其社群，最大限度地发挥其才能， 才能无愧于心? 意味着：公共官员作出决策的道德选择基础是良心、政治上司的权威以及社区的诉求因素。 这些官员的主子实际上不只有一个。(2)白浩哲：P 83美国人在制定宪法时，试图复制英国宪法，但美国体制的设计却误解了 英国宪法。异常思路一一奥斯特罗姆：P83美国宪法的设计者知道他们正在做什么，审慎地把自己的政治实验奠基在可选择的设计之上。美国政治体制创造了不同于英国体制的联邦结构必然带有交叠管辖的特色：在全国政

35、府和其他政府单位中，多种决策结构之间的权力是分立的。在每一个层级政府中实施实质性权力分散的联邦体制会维持多样化的公共企业，每个企业均关心取得顾客或选民的支持，并受到立法、行政和司法的种种约束。可以预料这些不同的企业会发展类似于公共服 务产业那样的多组织结构。联邦行政体制必然会诉诸交叠管辖，在那里协作不限于大型官僚制中的命令和控制，而且还通过合作、竞争、冲突和冲突解决的程序来得以实现。(3)韦伯：P 84民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的选择。民主制行政局限：只能 运用于地方组织或成员数量有限的组织；行政机构总是悬在纯粹的仆从和主子之间异常思路韦伯：P84民主制行政两个特色：一是平等之上的假

36、设，即每个人都有资格参与公共事务的活动，二是命令性权力的范围限制在最小范围内。2、汉密尔顿和麦迪逊的民主制行政理论一一联邦党人文集(1)现象 联邦体制中的共存行政国防、内部安全及征税问题：对付共同危险的适当手段应该是共同委员会和共同财政的目标国会起共同委员会的作用，授权建立适当的武装，保障美国联邦的共同防务，其资源由共同财政提供，共同财政则 通过统一的征税措施来自每个州的人民。适当的武装：P91 一支混合的武装力量，它的构成：一是每个州均有精选的、训练有素的军事武装部队，保护本州，并为了共同的防务接受合众国的调遣；二是作为全国边防守备队的必要补充，为所有州提供共同的防务。防止武装力量篡夺政治权

37、力：每个州存在的民兵P92具有共存政制或交叠管辖特征的联邦体制，美国人民的 总体利益”可以在全国政府层次得以组织起来，而地方、特殊的利益则可以在无数州和地方政府层次得以组织起来。联邦和州政府只是(同一批)人民的不同代理人和受托人。根据构造和设计而有不同的权 力，并服务于不同的宗旨”P92州和全国政府共享的共存征税权力，不可以建立充分交叠的、分立的税政体制全国性行政要与各州建立协作性的安排，从而每一方都能获得共同行动的好处，避免相互排斥性的竞争。P 93不同政府单位之间有可能出现财政转移支付，从而强化协作性安排，这样一个政府单位就可以利用其他政府单位提供的权能(2)理论化一一民主制行政民主制行政

38、的原则一一自治原则P93所有的政府单位都根据自治原则设计1政府的界限和条件源于人民确立和变更这些界限和条件的权利。2人民确立和变更政府界限和条件的权利通过根据非常规的决策规则才能采取行动的立宪程序得以表达。这些决策规则的要求比制定普通法律的要求更加严格。3宪法或者宪章中所说明的政府的界限和条件在法律上约束行使政府权力的人，并且不能被这些政府权威所改变。4宪法或者宪政中说明的政府的界限和条件根据共同P 94利益和限制权力的原则分配采取行动的权力。对公共官员采取集体行动的权力进行限制，把这些限制与个人权利联系起来，个人权利为个人采取行动反对公共当局篡权确立了宪法理 由。5每个政府单位对特定的选民采

39、取行动，并对单个的人行使管辖。负责立法或者执行行动的 主要政府官员的选择以选民的直接选举或间接选举为基础。6每个政府的内部结构设计得集体结构在各种各样的职位或决策结构之间分配。所有重要的决定都经共同委员会考虑， 共同委员会成员由社群成员选举。如果宪法性法律规则要有效对付行使政府权力的人，在任何政府单位中不同的决策结构之间分散配置权力是一个必要的条 件。7配置在较大政府单位中不同决策结构的权力要分散，这样每一项权力都能对分配给其他结构的权力行使潜在的否决权。因此，集体行动取决于共存多数的运作，决策结构的成员通过不同的任职年限、代议模式以及不同规模的选民与其选民发生联系。8每个政府单位的法律和政治

40、能力相对于其他政府单位的法律和政治能力是有限的。P959政府单位之间管辖权的冲突，对公共权威行使的宪政约束的冲突，以及公共服务供给的冲 突，都在普通法律法院面前接受司法救济。民主制行政可以替代官僚制行政P95根植于复杂的民主决策结构的行政体制在民主制行政中，官僚制行政内部的普遍的等级序列条件可以放松，如果公共行政组织得服务于特定的选民，如果大众控制、立法监督和司法救济的机制成为官僚制控制机制的代替品。 民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企业经营的民主控制机制。3、托克维尔对民主制行政的分析一一论美国的民主(1)现象一一美国把自利的学说正确地运用于治理社会分配权力P96美国的自治传统先来自乡

41、镇，然后占据各州，最后塑造了全国的宪法，其依据是在宪 法存在之前即已存在与整个社群了的那些共和制原则。P 96每个州的政治和行政事务的特质是中心在三个行动的焦点上 ”：乡镇、县和州。P97每一个中心的治理原则是所有人(即每个个人)是其自己私人利益的最好的也是唯一的判断者，除非他不利于共同福祉，或者共同福祉需要他的帮助”P86社会为了自己而统治自己”97在每个层级的政府单位中重申自治原则，意味着公共行政是有限的，使集权和等级制保 持在最低限度。P 98美国人利用了大约 8,000个不同规模的等级制结构，而不是利用一个包揽一切的公共权威等级。限制权力P97执行权力分散在许多手里”P98授予执行性领

42、导的权力可以通过大众选举，立法监督以及司法救济来得以限制(2)对比一一法国官僚制行政、苏联民主社会行政P98美国民主制行政在忙乱的活动中有着一种根本的秩序P99法国官僚制行政：与集权行政相关的统一设计、精密细致安排以及完备行政却有相反的效果：它只是构成了障碍，而不是采取行动”P100苏联民主社会行政：超君主型的行政”与共和制混合(高度集权的行政体制与作为民主社会特质的平等至上主义 的生活条件)只能是一种短命的怪物(3)理论化一一民主制行政民主制行政的基础P87 一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等之上主义的假设二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑三是把命令的权力限制

43、在必要的最小的范围四是把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关 民主制行政可以替代官僚制行政P87可以指望官僚制行政体制的要素，但不指望发现这些因素在民主体制中成主导性的特 质。不指望发现充分整合的命令结构，而指望发现权威充分分散并且有许多不同的命令结构。合法强制工具的控制和使用，并不为单一权威结构所垄断。民主制行政的特质是多中心而不是单中心的。P102通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构。民主制行政并不必然只局限于成员数量有限的地方组织，并不是边际类型的事物 4、结论：P11汉密尔顿和麦迪逊的 联邦党人文集 以及托克维尔

44、的 论美国的民主阐述了民主制 行政理论。美国建国的实验是以民主制行政理论为基础的。通过交叠管辖和权力分散的体制，民主制行政获得了一种稳定的形式，从而提供了一种公共行政组织的替代结构。但是，就是这样一种理论，却被在 19C末20C初发展的公共行政主流传统所拒绝。这一拒绝实际上导 致了本世纪众多行政改革努力均以失败而告终，也是美国政府在最近几十年里宪法危机不断的思想根源。五、启示与思考：1、古今中外理论对话2、现象与理论化第五章：选择未来 一、本章概述本书的主要意图是提出与官僚制相对的民主制行政这一范式，对于多中心的美国而言， 这种范式更加适合。第五章作为本书第一版的最后一章，具有总结的性质。围绕

45、着两条主线，即威尔逊等人的以政府拥有终极权威为核心的理论和联邦党人的以权威分散或权力分立为基 础的理论进行分析比较。着眼于官僚制和民主制行政这两种范式对于公共行政的理论与实践 所具有的意义，分为三部分进行阐述：一是分析范式选择的机会成本；二是论述总结民主行政范式基本定理；三是举例具体分析不同政策取向的运用。二、主要内容（一）范式选择的机会成本本章第一部分分析了范式选择的机会成本。威尔逊的与联邦党人提出的是两种不同的设计理论。威尔逊的理论源于霍布斯，认为必须要有一个终极的权威，要有单一的主权者来掌权，因此拒绝了联邦党人的以权威分散、权力分立为基础的设计理论。美国人的制度设计初衷与威尔逊的并不相同

46、，威尔逊运用自己的理论来进行评价，是不合道理的。运用一个设计理论评价以另一个不同的设计理论为基础的体制的特质，会导致深刻的误解。运用一个设计理论来改革以另一个不同设计理论为基础的体制会产生许多不可预料的、代价昂贵的后果。（p105） 威尔逊范式选择的机会成本。而联邦党人的实在宪法性法律的理论相比较而言具有延迟、公开的争吵以及复杂的关系等成本。一一联邦党人范式选择的机会成本。结论：两种范式选择都有各自的成本，但是选择威尔逊范式的成本更高，实在宪法性法律这种体系虽也有成本，但因其可以尽量避免或减少轻率行动以及秘密阴谋带来的巨大的损失， 所以相对优势很大。（二）民主制行政范式的提出这一部分开头提出了

47、 托克维尔 的关于 结社科学”的观点，认为这是民主国家切科学之母”，是民主社会发展文明的必要要素，门新的有关政治的科学对于新的世界来说是必要的”。由此产生疑问，这样一种科学是奠基于霍布斯的主权理论还是限权宪法理论之上？进而展开对霍布斯主权理论与限权宪法理论的一致与分歧之处的分析，进而概括出民主制行政范式的基本理论。1、一致之处两种理论关于人性模式、社会组织的性质以及政府具有实施法律的权力这几方面具有相同的认识，从这一程度上说，二者依据的人类结社的科学是共同的。主要包括一些共同的假设：单个人是构成任何政治体制的基本材料或单位；决策规则是任何社团中有序关系的基础；规则依靠单个个人考虑他人利益制定、

48、实施和修改；依靠分配给某些人超常的权力来对其他社群成员实施；政治不平等状况的普遍存在。（p112）2、分歧之处两种理论对于政治不平等问题的认识与解决出现分歧。霍布斯认为政治不平等是绝对的，要依靠单中心的权威行使绝对的主权，这种主权高于法。而限权宪法理论认为政治不平等是相对的，权力应该分立，并相互制约，法律高于权力。结论： 威尔逊的行政理论适用于高度集权的单中心的决策结构的政治体制，官僚制并非是所有政府唯一良好行政的理论。美国实际上是一个多中心的体制，需要选择适当的政治组织理论一一民主制行政范式（基本定理p114-116）进行改革，否则 我们不能够鉴别我们之所以痛苦的原因，我们也将染上我们不知道

49、的疾病”。（p118）（三）不同政策分析取向的运用本章前两部分的内容主要是理论上的抽象的探讨，在第三部分中将两种行政研究的不同取向运用到具体的政策实践中去进行分析。首先是地区性的制度安排 。举经济发展委员会的报告为例，遵从威尔逊范式，报告不仅忽视官僚制的制度缺陷、目标置换和机能失调，并且成本过高，不切实际。实践中的民主范式提倡权力的分立与交叠管辖，最优规模随着所提供的不同公益物品和服务所内含的不同效应范围边界而不同，在这些条件下，只有通过交叠管辖的多机构来实现最优”。（p122）由能够处理多种社群利益的管辖权构成的城市公共经济内部运作的多种公共机构之间对抗性的竞争 ”，（p125）也可以实现效

50、率。接下来是全国性的事务分析 。传统模式集中于加强总统权力，这不仅没有必要且弊端重重：额外成本过大，易造就一些战争和危机的政治饰词导致政府绩效危机和信任危机。民主制行政理论从结社学角度出发，关心决策权能的分配，这样有关的个人就可以行使裁量权来利用可以获得双边互利的共同机会。（p129）结论：霍布斯设想的宪法利于军事国家的运转，但是人类社会能够通过深思熟虑和自由选择来建立良好政府，在此宪政规则能够在具有实质性分权和交叠管辖特色的政治体制中得以实施”不断的战争威胁也可以通过适当的利用联邦组织原则得到潜在的解决（p132）也就是说，民主制行政的范式可以代替官僚制的范式。三、思考从作者的观点看，民主制

51、可以替代官僚制，并且应该代替官僚制，从实践的角度看，真正的民主制行政的可行性。第六章：美国政府持续的宪法危机一、主题：宪法危机（ Constitutional Crisis ）二、理论背景1939年和1949年的 行政重组法”为寻求加强行政权力的人提供了广泛的机会。第2号重组计划包含着重要的法律设计，剧烈地改变了美国的宪政体制。汉密尔顿等人的联邦党人文集：权力制衡。托克维尔的论美国的民主：美国社会形散神不散。三、核心观点与思想：美国宪法所规定的三权分立与制衡的纸面原则没能落实于当代美国社 会。美国的联邦政府，通常为立法部门、行政部门和司法部门三个分支（branch）,其权力的分配与相互的关系，

52、是宪法的基本精神所在。宪法出现的危机，也正是指三个部门在实践中违背了宪法原意：（一）行政部门：权力扩张水门事件：总统扣留证据、限制调查范围。总统是否可以合法地利用职务的外衣阻止这类程序，变成了一个重大的宪法问题。”1361939年和1949年的 行政重组法”一一使总统获得了更大的权力，可以颁布重组计划，且具 有法律效力。国会把实质性的立法权转移给了总统。” P137第2号重组计划”一一通过执行部门的关于政府应该干什么的指示，执行权力可以置换国会的权力。” P144很久以前，托马斯霍布斯就认识到，契约没有刀剑就只是言辞法律的力量主要依靠执 行的裁量权和行动。实施是有效法律的重要条件。（美文森特

53、奥斯特罗姆著，毛寿龙译美国公共行政的思想危机 M.上海：上海三联书店，1999.141.）当总统的指示变成生效的法律时，国会的立法就只能起到一般地陈述原则或者目标的作用 了。当立法变成实在道德而不是实在法时，国会就降级为履行礼仪性功能、宣布公共生活的道德上的陈词滥调了。 （美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书店，1999.141.）如果在一般的法律规定之外，执行部门的指示能够指挥法律实施的实践，那么执行部门的 指示就变成了生效的法律。（美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书店，1999.144.）立宪政府体制的逻辑是

54、所有政府权力都要受到限制。（美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书店，1999.145.）（二）立法：权力旁落然而，越来越强的趋向是国会依靠最松散的措辞，如清洁的空气、纯净的水，然后把规则和条例细化的任务分配给执行机构。行政重组法意味着根本性的规则制定权转移到了执行部门。”（美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机 M.上海：上海三 联书店，1999.148.）规则的制定权转移到了执行部门，这意味着法律不再被要求把公民当作选民看待的人所制 定。相反，职业的或者行政的标准变成了至高无上的标准，是实施者而不是经过治于人者的同意设定执行的标准。（

55、美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M. 上海：上海三联书店，1999.148.）实证道德性的立法和虚幻的基金拨款权意味着国会的立法过程越来越具有公共剧场的特性，上演的戏剧不是现实而是小说。 戏剧中的演员更关心其公共形象， 而不关心其解决公共 问题的能力。这是现在某些政治科学家所说的符号政治。（美文森特奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书店，1999.150.）（三）司法部门：缺位与扩张联邦司法机关在一些领域，放弃其责任、不维持对全国性政府实质权力进行制约的同事，大大地扩展了其专有权。P152当法院的判决僭取了立法机关、执行机构的专有权，以及与

56、州和地方政府单位适当共存的 公民的宪政权威时，就出现了最严重的困难。法院判决强制设定规则，这构成了司法性立 法。法官是规则制定者、规则实施者和规则裁定者。（美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书店，1999.153.）司法救济不对错误的法律原因进行司法调查就来补救事实上的错误，这时这一问题就复杂化了。依靠法院判决强制校车运送学生以实现种族平衡，可能对其他人引起成本，而并不解决困难的根本渊源。 在这种情况下，法院治愈了非正义的病症，但忽略了该不正义的病因。（美文森特 奥斯特罗姆著，毛寿龙译.美国公共行政的思想危机M.上海：上海三联书 店，1999.154.）

57、四、启示与思考联邦党人深思熟虑、计算严密的宪政思想，是何种力量使其在现实中变形？ 第七章：思想危机及其他一、核心概念：范式转换二、核心观点与思想1、美国的思想危机P158正是根植于政治经济学家著作的范式转换使我理解了汉密尔顿、麦迪逊以及托克 维尔的著作的基础是把理论用作思考人类社会秩序构造的分析工具。所阐释的是富有理性的分析，而不是洞见或直觉的闪光。P160没有人已经 看到了 “成为 政府”的东西。我们要看到的是一种思想的构造；我们 必须依靠语言和计算逻辑这些理论工具， 来使我们能够理解作为社会现实的任何组织模式的 本质。P162任何这样的治理体制，都依靠进一步区别不同层次的分析，它们分别应用

58、于宪政 选择、集体选择以及操作层次的分析。立宪层次的分析涉及政府界限和条件的设定。如果宪法性法律对行使政府权力的人不起约束作用，那么政府的作为旧不再遵循法治。集体层次的选择涉及集体应该做什么，在宪法界定的界限和条件内选择政策。这可以解释为 政府”应该做什么。政策选择应该由集体作出，这在大多数政策分析中已经成为参考标准。操作层次的分析涉及在行动领域发生了什么，人类的活动产生了什么结果。 最近对执行的强调说明集体选择与集体行动之间的联系是有问题的。执行的缺口使集体选择与集体行动脱节。官员可以命令，但臣民不必服从。可以动员强制的工具，但下属和臣民的非自愿的行动既不能实现目标，也不能取得高水平的绩效。

59、P 164通过把威尔逊的国会制政府和托克维尔的论美国的民主加以比较，可以 评估研究治理体制的两种不同方式之间的大量不一致之处。威尔逊的国会制政府：把国会看作是治理美国社会的终极权威托克维尔的论美国的民主：把美国社会看作是自治的思维上的范式变换能够改变人类社会的秩序模式。2、一个 哥白尼革命式”的转折点？P170如果美国在宪政选择方面的实践在人类社会治理方面代表了一种根本的哥白尼式的转折点，那么伍德罗威尔逊、他的同代人以及它们的追随者所进行的范式转型则可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展。基本宪政理解的侵蚀，美国政府的全国化，以及全国政府无力归置其内部事务，都可以看作是与取消权力分散和管辖交叠

60、相关的努力。P170治理体制可以根植于不同的概念，这些概念可以表现于不同的制度安排中。韦伯的权威三种来源：传统，法律，魅力P175新观念即理论创新从未充分成熟过。相反，人类需要准备学习新观念运用的经验。3、挑战性的思路P182构成理论模式的因素是多种多样的。所有人类研究都是着眼于问题性情境的。选择的角度/实证的角度/抽象的模型内容简介：要使公共行政学的知识有利于而不是有害于公共行政的实践，我们必须重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论所内涵的范式的不足，并提出替代的方案。基于这一思路，文森特 ？奥斯特罗姆探讨了美国公共行政学的思想危机，认为公 共行政学必须在官僚制行政的基础引