政府再造中的大部制和行政三分初探

1、政府再造中的大部制和行政三分初探华南师大 公管学院 编辑课件管理幅度与层次编辑课件管理幅度与层次： 制约行政组织结构的两个相互联系的主要因素。管理幅度指一个人或组织直接管理的下属人员或机构的数目，又称控制幅度。管理层次指组织纵向划分的管理层级的数目。在被管理对象数量确定的条件下，两者成反比关系；管理幅度越宽，需要设置的管理层次就越少；反之，管理幅度越窄，需要设置的管理层次就越多。 管理幅度与层次 编辑课件政府再造 20世纪最后的20余年，为迎接全球化、信息化和知识经济时代的来临以及摆脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率，西方各国相继掀起了政府改革或“政府再造”或“新公共管理”的热潮。当代西方政

2、府改革（新公共管理）运动，特别是美国、英国、新西兰和日本等国的政府改革，其基本内容包括：编辑课件政府再造的基本内容公共部门改革的战略与战术；新公共管理改革的先驱；创造一个少花钱多办事的政府；新公共管理改革的典范；竞争、绩效、透明；分权、民主与善治；走向一种自主化管理模式；市场化、民营化和自由化。编辑课件政府再造的五项战略核心战略后果战略顾客战略控制战略文化战略 编辑课件我国行政改革中的政府再造 我国行政改革不能照搬西方的“新公共管理”范式，这一范式本身还存在诸多问题，难以在世界范围内形成一种被普遍接受的改革模式。 我国的行政改革可以借鉴“新公共管理”的“顾客至上”精神，从管理机制上进行变革，树

3、立“以人为本”的改革理念，增强政府对社会公众的政治回应性。 详细内容如下：编辑课件“政府再造”改变了传统的一些管理基本规范，但并非政府管理的普遍模式 事实上，“政府再造”运动虽然具有一些共同的特征，如以改造传统官僚制为目的，通过分权和“非集中化”改革，使组织、人事、任期和管理条件更加灵活；引入企业管理的某些机制，明确规定组织和人事目标，根据绩效指标对行政工作进行测评，更为关注管理结果的实现和管理者的个人责任；在政府管理中引入市场机制，树立“顾客”意识，强调管理效果应尽可能受到市场的检验；改革以职业常任、政治中立为主要特征的高级行政人员的管理方式，使其承担更大的政治责任，增强对公众要求的政治回应

4、性；通过对国有企业和某些公共职能的民营化或对外委托，缩减政府职能和规模，降低行政成本，等等。但它并非政府管理的普遍模式。我国行政改革中的政府再造编辑课件“政府再造”运动，在一定程度上克服了传统官僚制的某些弊端，但这一范式目前仍存在诸多问题 “新公共管理”带来了公共责任方面的严重问题，例如，通过引入市场竞争机制，把公共服务交给私人部门或其他非营利组织，意味着政府放弃了部分社会职能，不可避免地削弱了政府的责任感；再如，“新公共管理”所强调的顾客至上原则，将公民降低为顾客或消费者，忽视了公民与顾客的内在差别，事实上破坏了政府与公民社会的政治关系，背离了民主社会的基本价值准则，等等。 我国行政改革中的

5、政府再造编辑课件“新公共管理”虽不是一种具有国际普遍意义的改革模式，它的产生和发展是在某些特殊社会背景和制度条件下进行的，这一点与当代中国政府改革的前提有所不同。但我国的行政改革仍能从中汲取一些有益的经验。我国行政改革中的政府再造编辑课件 首先，在管理思想方面，应借鉴“新公共管理”的“顾客至上”精神，从管理机制上进行变革，树立“以人为本”的改革理念，增强政府对社会公众的政治回应性。其次，在一些公共服务领域适当引入竞争机制，以提高行政效率和服务质量，特别是对那些具有自然垄断性质行业，应允许和鼓励私营部门进入，通过竞争更好地满足社会和公众的多样化需求。再次，针对政府机构和公共部门机构臃肿、行政成本

6、过高的现实，应进一步转变职能，将一些可以由社会组织完成的工作转移出去，从而减轻政府负担，提高服务质量。最后，应借鉴“新公共管理”模式，有针对性地引入企业管理的技术、方法和经验，完善目标责任制、成本核算和绩效考评制度，加强基础管理，提升公共管理的质量和水平。我国行政改革中的政府再造编辑课件古诗词中的政府机构朝为田舍郎，暮登天子堂。 汪洙神童诗异日图将好景，归去凤池夸。 柳永望海潮 运筹帷幄之中，决胜千里之外。汉书高帝纪公卿有党排 宗泽 ，帷幄无人用 岳飞 。宋 陆游 花隐掖垣暮，啾啾栖鸟过。杜甫春宿左省居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君 。范仲淹 岳阳楼记 编辑课件备注：凤池，即凤凰池，本是

7、皇帝禁苑中的池沼。魏晋时中书省地近宫禁，因以为名。宋 陆游 夜读范至能揽辔录言中原父老见使者多挥涕感其事作绝句：“公卿有党排宗泽 ，帷幄无人用岳飞 。” 掖垣：因中书省和门下省在宫墙的两边，象人的两掖，故中书省和门下省分别称为“右省”和“左省”。春宿左省杜甫 花隐掖坦暮，啾啾栖鸟过。星临万户动，月傍九霄多。 不寝听金钥，因风想玉珂。明朝有封事，数问夜如何。 编辑课件古代中国的政府机构设置编辑课件秦三公九卿制编辑课件秦 三公 秦朝的中央行政机关实行三公九卿制。皇帝之下设三公，三公为： （1）丞相，承受皇帝之命，辅助皇帝掌管天下的行政的官； （2）太尉，掌管军事的最高官吏； （3）御史大夫，主要管

8、理记事，其地位相当于副丞相，主要职责是管理图籍、奏章，监察文武百官。御史大夫下设御史中丞，掌管图书秘籍，同时监察文武官吏；侍御史，掌管文书；监御史，中央派到地方各郡负责监督郡守的御史。 编辑课件秦 九卿 三公之下设九卿，作为中央行政机关分掌具体行政事务，如祭祀、礼仪、军事、行政、司法、文化教育等。包括： （1）奉常，掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首； （2）郎中令，掌管宫殿警卫； （3）卫尉，掌管宫门警卫； （4）太仆，掌管宫廷御马和国家马政； （5）廷尉，掌管司法审判； （6）典客，掌管外交和民族事务； （7）宗正，掌管皇族、宗室事务； （8）治粟内史，掌管租税钱谷和财政收支； （9）少府

9、，掌管专供皇室需用的山海池泽之税。 编辑课件编辑课件隋唐三省六部制编辑课件隋三省六部制简表 编辑课件唐三省六部制简表编辑课件三省 是西汉以后长期发展形成，中书省和尚书省是两汉时期基本形成，东汉废除中书省，只设尚书省，三国时恢复中书省，门下省是晋朝首先建立的，南北朝依然沿袭，晋朝时期三省制度基本建立起来，是中国封建社会的主要政治制度。三省在各个时期的的历史作用和地位不同，在封建社会末期实行封建专制，基本废除了三省制度。编辑课件六部吏部掌管全国文职官吏的任免、考课、勋封等事； 户部掌管全国户口、土地、赋税、钱粮、财政收支等事； 礼部掌管礼仪、祭祀、科举、学校等事； 兵部掌管武官选用及军事行政； 刑

10、部掌管全国司法行政； 工部掌管各项工程、工匠、屯田、水利、交通等事。 编辑课件国务院历年机构示意图 1949年10月 中央人民政府人民革命军事委员会政务院最高人民法院 最高人民检察署 35个委、部、署、院 1951年12月1953年底 下辖42个机构 编辑课件19541956年 成立国务院 下辖81个机构 1958年底 68个机构 1959年 60个机构（39个部委21个直属和办事机构）19601964年 精减81万人 1965年 恢复后机构达79个 1970年 32个机构 1975年 52个机构 1981年 100个机构 1982年3月 61个机构 减员21万人 编辑课件1988年 66个部

11、、委、局 减员9700人 1993年3月 59个机构 40个机构 1998年3月 29个机构 2003年3月 28个机构 编辑课件改革开放后政府机构6次改革 第一次：1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从51万人减为3万人。第二次：1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。第三次：1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20。第四次：1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。第五次：2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药

12、品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。 编辑课件第六次： 正在进行中。 改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个： 1.中华人民共和国外交部2.中华人民共和国国防部3.中华人民共和国国家发展和改革委员会4.中华人民共和国教育部5.中华人民共和国科学技术部6.中华人民共和国工业和信息化部7.中华人民共和国国家民族事务委员会 8.中华人民共和国公安部9.中华人民共和国国家安全部10.中华人民共和国监察部11.中华人民共和国民政部编辑课件 12.中华人民共和国司法部13.中华人民共和国财政部14.中华人民共和国人力资源和社会保障部

13、15.中华人民共和国国土资源部16.中华人民共和国环境保护部17.中华人民共和国住房和城乡建设部18.中华人民共和国交通运输部19.中华人民共和国铁道部20.中华人民共和国水利部21.中华人民共和国农业部22.中华人民共和国商务部23.中华人民共和国文化部24.中华人民共和国卫生部25.中华人民共和国国家人口和计划生育委员会26.中国人民银行27.中华人民共和国审计署编辑课件外国机构改革一览 目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“大部门体制”,内阁机构设置一般在20个以下,其中加拿大最多,为19个,美国为15个,日本为12个。 与发达国家相比,经济转型的国家和发展中国家,“大部门体制”改革还处

14、于探索阶段。在这些国家中,内阁机构设置最少的是阿根廷,有12个,内阁机构不超过20个的国家有俄罗斯和墨西哥,分别为16个和18个。更多的国家内阁机构在20个以上,30个以上的也很多,以印度最多,有41个内阁机构。编辑课件外国的大部制改革发达国家日本日本的“大部门体制”改革始于2001年,改革的目标是克服行政管理中的“部门主义”,精简整合内阁部门及相关职能。日本内阁部门由原来的22个省厅调整为12个省厅。比如,对原有职能交叉或互补性高的11个省厅,整合改组为4个省。在中央政府改革的基础上,日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。经济转型国家俄罗斯俄罗斯过去的行政管理体制,和中国相近,都曾深受

15、计划经济体制的影响,体现在政府机构设置上,职能重叠和交叉设置部门的问题较突出。俄罗斯在2004年推动相关改革,中央政府的部门数量由31个调整为16个。编辑课件国外“大部制”改革4大启示其一,从提高行政效率的角度看,中央政府核心机构的理想设置数量应控制在20个左右,不宜过多。其二,探索职能有机统一的“大部门体制”,是克服行政管理中“部门主义”的有效途径。其三,“大部门体制”改革应坚持依法展开,以法律形式对行政改革作出明确规范,保障改革的严肃性。其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情，各级地方政府应配套探索实施。编辑课件大部制 是什么? 所谓“大部门体制”，或叫“大部制”，就是在政府的部

16、门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。 编辑课件大部制改革的实质 大部制改革的实质是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。编辑课件大部制改革的实质 现代意义的政府结构，肇始于资本主义社会。西方国家将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。由于行政权归政府所有，因此，就政府的行政权而言，从横向权能上，划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权；从纵向层级上，则划分为中央行政权和地方行政权。

17、西方国家的政府，就是按照行政权力“三分法”的格局进行机构设置的，其“大部制”正是实行了“三权分离”的“大部制”。编辑课件大部制改革的实质以实行大部制的美国政府为例。美国政府的行政部门现有15个，每个部门都是宽职能的。如美国农业部，下设19个局，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能，还包括食品安全和检验，动植物卫生检验等职能，体现出“大农业”的管理理念。 编辑课件大部制改革的实质 综观美国政府的行政部门，拥有的权力主要有三项：制定政策权、解释法律和政策、行政裁决权。以上三个权限，说明美国的行政部门掌握的就是行政决策权，也就是制定和出台政策的权力。在大部门体制下，美国还设有将近60个的

18、独立政府机构和公司。这些独立的政府机构和公司是行政管理机构，主要行使行政执行权，即办理行政事务，它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门，没有行政执行权，也不对行政管理机构进行监管。那些独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的，政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督，并向他们负责。因而，美国的行政部门被戏称是“一仆二主”的机构。编辑课件大部制改革的实质 如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系，那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制，而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。 编辑课件大部制改革的实质 把

19、准“大部制”改革的实质，我们决不能单纯地把实行大部门体制理解为只是部门机构之间的简单合并。从根本上说，它是一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。大部制如果只是在机构上进行拼合，砍掉一些部委，充其量不过是在搞“合署办公”，玩“增灶减灶”。可以说，如果行政权力没有得到科学分离，行政职能没有得到彻底调整，过去怎么干的现在还怎么干，那就是做表面文章。 -国家行政学院科研部主任、教授、博导 许耀桐编辑课件大部制与行政三分 “决策权”、“执行权”和“监督权”等已成为高频率引用的词汇。它们之间的相互分离和制衡，是“大部制”的基本准则。这一准则更准确、更形象

20、的说法叫“行政三分”，但它没有出现在政府的报告中。这或许是意识形态的缘故，因为政府内部的“行政三分”容易让人联想起更大范围内的权力三分，即西方的“三权分立”。编辑课件美国的“三权分立”编辑课件“行政三分”的提出 “行政三分”提法的创造者是深圳大学公共管理学院教授马敬仁，2003年，他负责起草深圳市政府体制改革草案，提出了“行政三分” 。编辑课件“行政三分制”的内涵 “行政三分制”是将行政管理职能分为决策、执行、监督三个部分。三者相辅相承 ,相互制约 ,相互协调。“行政三分制”改革是对现行行政管理体制进行纵向和横向的梳理 ,将行政决策执行监督相对分离 ,以实现行为规范 ,运转协调、公正、透明、廉

21、洁高效的行政管理体制。编辑课件马敬仁：行政三分不是三权分立 马敬仁认为： “行政三分制”是“行政系统内部三种职能的相对分离”，目的是在三者之间形成相互制约、相互协调的运行机制。从根本上来说，它不是一个“权力”的问题，因为我们国家没有独立意义上的行政权，政府的行政权限是“人大”派生出来的。所以社会上的很多说法有望文生义之嫌，是不正确的。不过，“行政三分制 ”首要的是“分权”，所分的是“事权”，不是“法权”，是实施法定权力过程中事务管理的权限，包括决策的权限、执行的权限、监督的权限，都是“治权”或“职权”的相对分离、制约和协调。编辑课件“行政三分”失败原因 在中国，行政体制改革是戴着镣铐的舞蹈。它

22、既要求在政府内部做创造性改革，又要求不能涉及根本的政治体制。而政府体制创新，在中国必然涉及诸如政府和党、政府和人大以及党和人大等关键问题。深圳原市委书记厉有为对“行政三分”的质疑颇具代表性，他说将市政府的决策集中在几个专门的“决策部门”，既不科学，也不现实，“因为现行的政府决策往往在常委会上做出，而不是一两个决策部门说了算”。 多数意见认为，“行政三分”失败的根本原因，是来自政府内部的利益阻力。 深圳“行政三分”的失败并非偶然。自1982年以来，中国行政机构改革已进行了5次，但效果均不明显：分分合合，分时则为部委之间的权力归属矛盾，九龙治水，职责不清，出问题时相互推诿，合时则内化为部委司局之间

23、的权力纠葛，学理上头头是道的改革方案，实施几年后便被打回原型。编辑课件为什么要大部制？ 目前国务院部门之间有80多项职责交叉，职能交叉带来了一系列问题： 第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题难以协调一致。 第二，职责交叉影响国家整体利益实现，容易导致各自为战，多头对外。 第三，严重影响了经济社会统筹发展。 第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设。 第五，部门林立导致审批程序、审批环节过多，办事困难，严重影响投资环境。国家行政学院汪玉凯教授编辑课件如何推行大部制？1.“三权分立”：加入“决策、执行、监督”分立的意图，对“三权”进行厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部

24、门合并或拆减。2.部门大量合并：将根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监督的部门则不应该融合到一个部门里。3.彻底塑造公共服务型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。 编辑课件大部制的原则 有学者认为，大部制改革应坚持两个基本原则，即同经济社会发展的现实需求相联系的原则和 配套推进的原则。 也有学者从公共权力回归的视角提出大部制改革的三个原则：以公共精神为指导的原则、整体性原则和精兵简政原则。 编辑课件党的十七大提出的大部制 党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出：“加快行政

25、管理体制改革，建设服务型政府”，“行政管理体制改革将“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，在此基础上要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。” 十七大报告特别指出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制”。 编辑课件大部制改革五大亮点目前，政府组织结构已经初显“大部门”特征。 “双整合”助力宏观经济调节政府职能进一步清晰行政问责制初显效力体现出

26、探索性与渐进性编辑课件大部制改革大难题权力整合难 大部制下，相关几个部的权力重新洗牌，整合到一块，考验改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀阔斧，又要心细如丝，做到平稳过渡，无缝衔接，确实不容易。人员分流难 机构精简和重组势必带来人员的分流。分流人员是历次机构改革最为头疼的事。公务员是国家整体运行宝贵的人力资源，是维护正常国家秩序的保障和基础，公务员队伍的稳定，关乎社会稳定。基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。机制磨合难 在大部制下，机构内部的磨合，外部的磨合，上下之间的磨合，怎样才能不重复、不重叠等等，都在考验大部制的生存系数。运行监督难 大部制改革可能把分散的部门利益，

27、积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，就会“尾大不掉”，对它进行监督恐怕更加困难。编辑课件大部制改革的三大突破口第一，当前经济社会发展与改革所面临的一些急需解决的问题，例如，环境保护问题、住宅建设问题等。第二，在现行体制中，相对来说比较易于推进改革的一些领域和部门，或者说体制内的整合成本相对比较低的一些领域。比如，工业和信息化部的组建。选择这样一些适当的领域和部门开始大部门制的改革，可以一方面避免改革所带来的体制内外的矛盾摩擦，第三，逐渐积累改革的经验。这一点很重要。因为大部制改革在我们国家行政体制改革历史上是第一次，这次提出大部制改革在理论上和操作层面都需要有一定的积累和准备，因此采取相对小范围和渐进式的改革。 全国政协委员、清华大学教授 王名编辑课件大部制改革的四大努力方向 第一，对部门利益问题，实行相应的“利益补偿”。大部制改革实际上是在做减法，其中部门利益的调整和补偿牵涉多方面，如果不能有效地解决利益补充问题，那么就会破坏改革的动力，大部制改革就会先天不足、动力缺失、阻力重重。编辑课件大部制改革的四大努力方向 第二，为确保部门内部团结和大部制改革的顺利推进，对于部门之间的边界划定与部门整合问题，要注意强势部门与弱势部门的平衡问题，部门内部利