准市政债券的形成机理、运行与发展

1、第 PAGE 11 页 共 NUMPAGES 11 页准市政债券的形成机理、运行与发展文 胜作者简介：文胜（1975年12月），男，汉族，湖北武汉人，华中科技大学经济学院。通讯地址：武汉市桥口区中山大道171号（430030）；联系电话：（027）83777227电子邮箱： HYPERLINK mailto:hust_1975 hust_1975(华中科技大学经济学院，湖北 武汉430074) 摘要在中国债券市场上，债券品种的结构性缺陷导致“准市政债券”现象日益引人关注。本文在归纳准市政债券运行特征的基础上，详细剖析了其形成机理和潜在风险，并把其认定为我国当前经济环境

2、下特有的金融产品。关于准市政债券的未来发展方向，本文建议通过基础设施融资体制的改革来带动准市政债券的改革，而非本末倒置。关键词准市政债券；运行特征；形成机制；潜在风险；发展研究 目前，中国债券市场的品种主要由国债、政策性金融债和企业债构成。国债和金融债分踞天下、企业债规模偏小、市政债券尚属空白。这种结构性缺陷导致“准市政债券”现象日益引人关注。通常而言，准市政债券是指地方政府为了规避中华人民共和国预算法中关于禁止其直接发债的约束，通过设立隶属企业作为发债主体申请发行的用于城市基础设施建设的债券。例如上海城市建设投资开发总公司于1999年2月发行的5亿元浦东地铁建设债券；1999年4月，济南市自

3、来水公司发行的1.5亿元供水建设债券；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行的1.8亿元二环线工程建设债券等。那么，准市政债券有哪些运行特征？存在什么问题？其改革方向又如何？这正是本文所要分析的核心问题。一、准市政债券的运行特征准市政债券同一般意义上的市政债券不同，主要区别在于前者不是直接由地方政府或其授权机构发行，而是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资。但是，它又区别于真正意义上的企业债，因为准市政债券的发债方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于“利润最大化”原则进行自主经营、自负盈亏。“准”恰好说明了它处于市政债券和企业债之间的灰色地带。从上海、广

4、州、长沙和济南等城市的实践可以看出，我国准市政债券呈现出如下一些主要特征：尽管募集的资金通常投向于资本密集、投资回报期长、具有公共物品性质的市政项目，但从债券的立项到设计、审批到发行、流通到清偿则完全套用了企业债券的运作模式。它实际上是地方政府借企业的“壳”，实现为其筹集市政建设资金的目的。借了“壳”的地方政府一方面在债券发行计划上给予发债企业极大倾斜，另一方面为发债主体提供诸如隐性担保、开发许可和税收优惠等各种政策。一旦出现兑付问题，地方政府有强烈的责任代为清偿。因此，准市政债券的发行并不是纯粹的企业行为，它带有很强的政府行为痕迹。信用级别高、收益率高，投资者购买踊跃。地方政府信用是仅次于国

5、家信用的第二大信用体系，以地方政府信用作为最终保障的准市政债券在信用级别方面具有相当优势，再加上大型国有企业和国有商业银行提供的直接融资担保，所以信用级别比较高，通常是AAA级，从而增强了投资者的购买信心。此外，由于准市政债券按照企业债模式运作，它与一般企业债券的信用优势在债券定价上并未得到充分体现，在期限相同的情况下,利率水平几乎完全一致。这就为投资者提供了一个以较低的风险获得较高收益的机会。值得一提的是，上海轨道交通建设债券于2003年2月19日开始发售，当时的认购率高达42.1倍，创历史记录，表明了市场的广泛认可和追捧。二、对准市政债券形成机理的研究从逻辑上看，准市政债券的运行特征是与其

6、形成机理密不可分的。我们认为，以下几个方面的相互作用形成了这种特殊的经济现象。地方政府对基础设施投资需求的偏好1产生这种状况的根本原因是各级政府对工业化过程中基础设施地位的重新认识。基础设施，又称社会分摊成本，是指为直接生产部门和人民生活提供共同条件和公共服务的设施和机构。狭义的基础设施一般包括铁路、公路、水运、航空、仓储、通讯、发电、供气、供水和排污等城市公用设施，以及与农业有关的灌溉系统等。广义上来理解，还包括教育、科研、环境和公共卫生以及整个司法、国防和行政管理系统。本文的分析基于狭义的概念。在早期的发展经济学文献中，张培刚教授就把交通运输、能源动力等基础设施产业作为工业化的基要生产函数

7、，强调了基础设施在工业化过程中的技术先行和带动作用。姆里纳尔达塔乔德赫里则提出了协调基础设施与直接生产部门投资之间的优先次序和投资比例的路径，即在国民经济发展的初始阶段，应该集中精力发展尚属非生产性的社会分摊资本。由于这个部门的规模经济作用，可以形成大大超过社会分摊资本的生产能力。在下一阶段，储蓄将直接形成生产性资本，推动经济的快速发展。当社会分摊资本的过剩能力逐渐耗尽时，国民经济再一次需要集中资源形成社会分摊资本，如此循环往复，推动经济不断增长。随着研究的深入，学术界和政界对基础设施在经济发展中的重要性达成如下共识：基础设施的发展水平直接或间接地影响生产部门的成本和效益，进而影响其供给的数量

8、和质量，因此是直接生产部门赖以建立和发展的基本前提。基础设施具有外部经济的作用。只有基础设施发展了，企业的市场范围才能不断扩大，才能实行专业化分工基础上的大规模生产，实现规模经济，因此基础设施是城市集中、工业集中和规模经济的前提条件。基础设施的建设有利于推动经济结构和社会结构的变革，有利于提高城乡居民的生活水平。如果没有基础设施所提供的便利，人类的经济活动更倾向于自给自足和限制在狭小的范围内，妨碍了人类创造性的发挥和发展。在工业化中期，随着经济由短缺向过剩的逐步转变，在调整原有生产结构逐步适应新的消费结构的过渡阶段，基础设施的投资将是扩大内需，启动经济和增加就业的重要措施。因此，要实现工业化和

9、经济起飞，各级政府已经注意到基础设施“先行官”的作用，都尽量避免基础设施的瓶颈约束。这不仅要求基础设施在建设时间上适当超前，在投资上优先保证，而且还要求具有技术先行的含义。2现实因素加剧了对基础设施的投资需求。随着工业化和城市化战略的深化，中国正处于城市大开发的热潮当中，特别是十六大明确了“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强”的总目标，这为扩大基础设施建设创造了良好的经济背景。比如上海在“十五”期间计划投资1800亿元进行城市基础设施建设，至2030年，上海仅在轨道交通建设方面的投入就将达4000亿元。广东省在此期间也将投入5000亿元用于城市建设。重

10、大国际活动的申办成功要求进一步提升城市基础设施的标准。为配合2008年奥运会，北京将投入1800亿元对现有市政设施进行改扩建。上海市政府也将投资250亿元迎接2010年世界博览会。“先发展、后治理”发展观的恶果。由于前期某些地区一味追求GNP的快速增长而不顾牺牲生态环境，当污染日积月累直至难以忍受时再来治理，必定付出巨大的成本。实践证明，生态环境的治理成本比预防成本更为巨大。根据预测,“十五”期间，仅全国城市污水处理设施建设和垃圾处理设施建设的投资需求就在1674亿元左右。自1997年东南亚金融危机以来，我国对外贸易的增长受到一定程度的影响，再加上国有企业的改革正处于攻坚阶段，国有企业下岗职工

11、不断增多，为了确保8%的年经济增长目标，同时吸收不断增多的下岗职工再就业，并保证国内通货膨胀低于3%，特别是保证人民币对外不贬值，那么切实可行的办法就只有采取积极的财政政策和稳定的货币政策，通过兴建基础设施项目来扩大国内需求。目前，国内外的经济环境适合财政政策的“淡出”，但这是一个渐进的过程，要用几年的时间，因此积极财政政策所带来的时滞效应和示范效应仍旧在发挥作用，这导致各地基础设施建设项目还在纷纷上马。现实中还存在一种不良倾向，即有些地方政府热衷于搞“形象工程”，因为这些项目能够在其任期内产生有形的政绩，而对那些涉及到“三农”问题、产业结构调整、缩小城乡收入差距等经济发展中的重大问题却关注不

12、够。因此，这种短期行为并未按经济效率原则安排有限的建设资金，造成工程盲目上马、局部投资过热、重复建设和投资效率低下等问题。中央政府对市政债券的严格控制根据中华人民共和国预算法第28条的有关规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一条强制性措施剥夺了地方政府发行市政债券的权利。但问题是为什么中央政府要约束地方政府直接发债的权利？实际上，中央政府对以下几个关键性问题表示担忧。1担心地方政府过度举债，造成重复建设和债务危机，并最终加重中央财政的负担。地方政府的约束力被认为是最值得重视的软肋。在计划经济向市场经济的转轨过程中，地方政府的自我约束力不强，有着无限扩大支出的偏好和冲

13、动。决策责任机制的不健全和法律约束缺位是诱发这种不良现象的重要原因。此外，现有的体制让地方财政承担债务危机也有问题，因为中国是单一制国家而不是联邦制，对于欠债不还的地方政府，中央政府只能在转移支付上做文章，最终受损的还是中央政府。所以中央政府在对地方政府缺乏相应地制裁措施的情况下，除了不让地方政府发债，实在没有其他办法。2地方债务规模难测。中央政府对于这方面的调查摸底工作难度相当大，进展缓慢，地方政府对这个问题也讳莫如深。由于地方政府负债极不规范，种类繁多，很多是隐性的，到底负债规模有多大，谁也说不清楚。通过翻阅近几年对地方债务的一些调研报告，我们只能在主观上有一个大致判断，即地方债务风险已经

14、超过金融风险。例如早在2001年，就有研究报告认为中国仅乡镇级债务就高达2200亿元，而其中不少债务已经转化为银行的不良贷款。如果在此基础上允许地方政府发行市政债券，必然会进一步增加金融风险，危机国家经济安全。3中央政府担心不容易协调整个社会资金在国债、企业债、金融债乃至股票之间的分配比例。地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾。因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。4在现有国债市场都还不是十分成熟的条件下，过早地开放地方债券市场，可能导致债券市场秩序的紊乱，进而威胁金融体系的安

15、全。5担心加剧区域发展的二元结构。应该承认，地方政府发债权总体上是属于对地方财政的一种“锦上添花”的政策，即促进有发展潜力的地区更好、更快地发展经济，而不太具有公平分配和调节差距的功能。从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而那些西部地区，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都不具有稳定的前景，不符合地方债发行应具备的基本条件。因此，地方债券发行导致的资金跨地区流动势必固化区域发展的二元结构。地方政府融资体系中，准市政债券更具优势城市化的加速发展需要大量的建设资金，这仅靠地方政府自身的财政积累是远远不够的，会贻误发展时机，所以地

16、方政府通常会构建自己的融资体系来筹集资金。就目前的情况而言，主要有直接融资和间接融资。直接融资主要是以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。主要表现为：投入资本金而获得的股权收益或者出让股权而获得资金；由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；中央政府的国债再转贷项目；利用土地级差效应，获得土地出让金；政府把具有商机的盈利项目和公益性非盈利性项目“捆绑”在一起，由企业通过比较利益进行自行开发和还款；采用国际上流行的BOT、TOT、BOST方式；政府授权一些大型国有公司对特别项目实施融资租赁；向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；外国政府援助赠款。间接

17、融资是指通过银行、保险公司和投资公司等中介机构而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司向银行贷款，财政实施担保并进行贴息；政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设；通过投资信托公司，采用集合信托方式向社会投资者筹资；对一些公用事业企业改组上市，向资本市场筹资。目前，地方政府主要采取此种方式进行大规模融资。相比之下，地方政府通过设立隶属企业发行准市政债券却有着与其他方式不可比拟的优势。1具有设立发债主体的主动权。只要符合公司法的相关要求并在工商行政管理部门登记注册后便可成立，没有额度限制，也不需向中央政府报批，更何况地方工商行政管理部门

18、是直接隶属于地方政府的。2具有制定和安排发行计划的主动权。地方政府根据宏观政策取向、区域经济发展状况和中长期远景规划来制定相关企业的债券发行计划，并向中央政府报批。获批后，地方政府在计划任务的分配上必然会优先考虑作为融资平台的隶属企业。3具有影响企业经营活动的主动权。由于发债企业大多与地方政府有着千丝万缕的关系，地方政府可以动用人事安排权、公共物品定价权和其他行政权利等安排企业的生产经营活动，使其达到特定目的。4与向金融机构借款或上市融资不同，除了地方政府的项目审计外，通过准市政债券进行的筹资活动很少受到外部约束。例如，商业银行在公司化改造以后，为了降低较高的不良贷款率均加强了资产流动性管理，

19、非常重视贷款的事后跟踪检查和风险的防范。又如，上市融资严格必须履行强制性信息披露制度，并受到证监会、证交所和中介机构的联合监管。5发行准市政债券可以不用理会国内和国际金融市场的波动，其融资额度较其他方式更有保障。比如2002年深沪两市以供水、供热、供气、供电污水处理和环境保护等为主营业务公用事业上市公司只有51家，占比4.2%。虽然这些公司的股权结构与当地政府部门有重大关联并且业绩优良，但其筹资能力却受到股市走势的影响。2001年06月份至2003年底，股票市场出现大幅调整，股指从2245点下跌到1307点，跌幅42%，使权益性融资遭受重创。6发行准市政债券不触及更层次的社会经济问题。通过开放

20、地方市政债券市场、公共企业民营化、引入外资、BOT、TOT、BOST等方式来弥补建设资金的不足需要经济体制的进一步改革和在政策上做出相应调整，这漫长的、巨大的系统工程，设计到方方面面的既得利益。相反，发行准市政债券所引起的矛盾相对较少。根据以上分析，我们认为，准市政债券表面上是地方政府为规避法律上的管制而进行的产品创新，但实质上是地方政府对基础设施有强烈偏好、中央政府对市政债券进行严格控制和准市政债券具有独特优势等三个方面相互作用的结果，是我国当前特定经济环境下特有的金融产品。三、准市政债券运行中存在的风险经过几年来的运作，准市政债券确实为地方经济的发展提供了资金支持，但是其弊端也逐渐显现出来

21、，并形成了一定的金融隐性风险，主要表现在以下几个方面：1不利于公司债券的发展。由于我国对企业债券实行额度管理，具有政府色彩的准市政债券必然会获得主导地位，在生存空间上阻碍了真正意义上公司债券的快速发展，使企业过分以来银行信用和权益性融资。此外，在当前低利率的市场环境下，越来越多的优秀企业包括上市公司将考虑大量地采用债券融资的方式以改善公司的负债结构、降低财务费用。显然，这种愿望在当前的债券管理体制下受到了明显的制约。2不利于明确政府对企业债券的责任。准市政债券的主导地位容易使投资者忽略了对风险的警觉，认为只要是政府批准发行的债券就是政府负责到底的债券。虽然政府在法律意义上不对企业债券的到期兑付

22、承担责任，但“基于投资者的信赖”，地方政府实际上对绝大多数地方企业债券都进行了事实上的“担保”，因为绝大多数到期兑付有困难的地方企业债券最终都由地方政府负责解决。这就形成了地方政府名义上超脱于所有的企业债券，实际上对所有的企业债券(包括真正意义上的公司债券)全面负责的不合理局面，进一步增加了地方政府的财政负担。3监管缺位。一方面，准市政债券的资金运作和管理区别于一般企业，但其发行和管理仍沿用1993年的企业债券管理条例，所以用该条例来监管准市政债券的合理性和实用性就值得怀疑，各方的权、责、利边界模糊或是处于空白地带。另一方面，由于地方政府与准市政债券的发债企业在股权结构、人事安排和资金运作方面

23、有着莫大关联，且企业内控机制尚待完善，容易形成“政企不分”的局面。在这种情况下，资金使用效益很难得到有效监督，容易导致投资效率低下和滋生腐败。 4由于有些地方政府对准市政债券提供了实质上的清偿，所以当地方财政存在隐性赤字而又没有正常的举债渠道时，只得借助于“制度外收入”，比如以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。例如某市政府向机动车拥有者强行征收“四桥一路”建设费，汽车每辆每年缴1200元，共缴三年；摩托车每辆每年缴200元，共缴三年。这一方面增加了居民生活成本，导致怨声载道，另一方面也助长了行政乱作为，削弱了政府威信。5由于准市政债券与一般企业债券的信用差异

24、在债券定价上并未得到充分体现, 在期限相同的情况下,利率水平几乎完全一致，从而增加了企业的筹资成本。由于此时利率并不能灵敏地反映市场波动信息，所以利率作为经济活动指示器的效果就大打折扣。6对“准市政债券”的信用及其投资价值的评估不同于一般企业债券,更侧重于对相关地区整体经济环境、经济发展水平、地方政府整体财政收入和项目外在性等方面的分析,并非仅局限于发行主体本身的负债率、资产流动性和未来现金流状况等因素。目前的评估体系还有待进一步完善。四、准市政债券的发展方向针对准市政债券运行中暴露的一些问题，我们认为应当采取“宜疏不宜堵”的策略，即通过基础设施融资体制的改革来带动准市政债券的改革，而非一味地

25、禁止地方政府发债或者是通过准市政债券的改革来带动基础设施融资体系的改革。对于纯公共物品或者是资金需求量特别巨大的准公共物品或者是区域利益分配难以协调的公共物品，应循序渐进地允许地方政府发行市政债券。我们认为，发行市政债券具有以下优势：1缓解中央政府的财政负担，解决国债再转贷中存在的不平衡中央政府为了满足某些地方政府基础设施建设的强烈要求，采取了国债再转贷形式，这实际上是中央政府替地方政府发行债券，无疑加重了中央政府的财政负担。另外，国债再转贷的方式也存在着不合理的地方。国债吸收的是全国性资金，再转贷方式就是将全国性资金用于某个地方的项目建设，实质上是全国人民支持某几个城市的建设，考虑到全国性的

26、项目建设也同样资金紧缺，这就使得地方建设项目挤占了全国性建设项目的资金，造成地区间发展水平的差异。允许有条件的地方政府发行市政债券，承担起本地区的基础设施建设，则可以减轻中央政府的财政负担，使中央政府把有限的财政资源投入到落后地区或跨地区的大项目中去。2克服外资本币化倾向，提高外资利用效率近年来，地方政府利用外资的一个重要领域是基础设施建设，但外资所起的作用只是推动国内资源进入所投资地区的生产领域，并未持续有效地引入国外资源，这就导致外资的作用与本国货币的作用是完全相同，即外资本币化。从整个国家来说，外资本币化存在很大危害。首先，基础设施建设项目常常是不创汇的，利用外资进行基础设施建设会造成今

27、后若干年外汇总需求的大幅度增加，造成我国国际收支形势的恶化。再次，外资对我国基础设施建设的渗透对一国经济的发展会形成威胁，也会通过垄断定价等方式对我国的社会福利产生不利影响。因此，发行市政债券可以降低对外资的依赖程度，从根本上消除利用外资的本币化倾向。3拓宽居民投资渠道、提高储蓄向投资的转化效率1998年至2002年，中国居民储蓄存款年均增长21%，这一方面反映了中国经济的高速增长，另一方面也说明了居民投资渠道狭窄，除了银行存款、国债、股票、企业债之外，几乎没有其他金融工具可供选择。市政债券将以其收益高于国债和银行存款、风险低于一般企业债券、收益较股票稳定等优点而成为一种重要投资品种，丰富了居

28、民的金融资产，引导更多的储蓄向投资转化。4丰富金融产品，推动金融创新在社会公众储蓄资金、保险资金、社保资金长期安全保值和稳健增值需求日益增长的背景下,市政债券融资可以为储蓄资金、保险资金等提供风险匹配的固定收益证券投资工具。同时,发展市政债券还有助于固定收益证券创新,促进风险管理技术的发展,并限制目前的公用事业上市公司过度股权融资行为和自由现金流增加风险的投资行为。5打破“政企不分”的局面发行市政债券能够迫使准市政债券从企业债券中分离出来，能够迫使政府从准市政债券发债企业中分离出来，为真正的企业债券市场腾出生存空间，使企业从“利润最大化”出发，自主经营、自负盈亏，让市场机制更好地发挥“优胜劣汰

29、”的作用。随着经济的发展和经济体制改革的深化，我国已经初步具备发行准市政债券的先决条件：从财政体制改革看，我国比较规范的分税制财政体制于1994年就已开始运行，地方政府的事权和支出范围初步明确，它与中央政府的利益边界基本界定，因此，有些地方政府作为发债主体的地位是可以成立的，也具有发行市政债券的信用。从资金市场的供给容量来看，目前我国居民储蓄已超过10万亿元，保险基金的保费总收入2002年将达到2000亿元左右，社保基金余额约1000亿元左右，巨大的资金供给非常有利于市政债券的推出，特别是经过8次降息后，发行市政债券的成本是非常低的，而且在目前投资渠道不畅的情况下，一旦市政债券推出，只要品种、

30、利率、期限、结构合理，势必又会出现火爆的认购场面。从国内已出现的“准市政债券”看，不论是上海浦东建设债券还是济南的供水建设债券都屡有成功实践。这些实践为地方市政债券的发行、承销、评级、流通、监管、清偿提供了宝贵的经验，也培养了一批从事这方面投资业务的专业人才。同时，中国保险市场的不断扩大和保险体系的逐步完善，也为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保险保障。但是，开放市政债券还必须处理好以下几个关键问题：1扫清法律障碍。在现有的法律框架下，市政债券的开放显然存在法律障碍，但并非不可逾越。一种选择是可以提请全国人大对现行的预算法进行修改，以法律形式

31、明确地方政府的发债权。如果对预算法进行修改的时机尚不成熟，那么还可以考虑由国务院依据预算法尽快制定并出台一些特别规定，制定地方政府发债的具体办法，包括对市政债券的发债主体资格、发债申请审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等，为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律依据。2进一步理顺中央与地方的关系。第一个重要内容就是要硬化地方政府发行地方债券的约束，严格防止地方政府通过发行地方债造成其财政支出的无度和失控从而转嫁给中央政府。第二个重要内容就是调整中央政府与地方政府之间的集权与分权关系，即要充分调动地方政府的积极性，又要“政令畅通、令行禁止”。第三个重要内容就是加快分税制改革，进一

32、步明确中央与地方的财权和事权范围，消除目前分税制改革中的不确定因素。3建立有效的地方债券市场约束体系。首先是各级政府构筑的第一道防线，特别在发债初期，中央政府可以对地方政府的发债资格进行行政审批，条件具备时逐步转向资格认定。其次针对目前市与区县通过各种融资方式而形成的债务管理较为分散的状况，建议成立专门负责债务管理的委员会，领导全市的债务活动和管理监督工作，特别是要在摸清家底上多做工作。第三是强化中介机构约束，要求中介机构增加对各个发债项目的跟踪分析，同时与股票市场的强制性信息披露一样，地方债市场也需要制定相对完善的信息强制披露要求，严禁资金的挪用和“赤字债”现象的发生,杜绝建设单位与政府的暗

33、箱操作，保证地方债券资金用于经过批准的基础设施建设。第四是全方位推进政务公开化和决策民主化，让市民真正享有知情权和发言权，地方政府发行市政债券要充分听取社会各阶层的意见，要切实接受社会各方面的监督。4地方政府应加大自身信用体系的建设力度。金融对城市基础设施建设的支持，实际上是把政府以后多年要办的事提前来完成，银行资金也好，发债融资也好，在城建项目中发挥的都是一种“财政资金垫支”的作用。这就要求政府把应该用于这方面的资金和项目的现金流作为还贷来源，遵守信用，使金融能够通过严格的信用责权约束机制，高效率地优化资源分配，支持城市基础设施建设。如果地方政府不能成为良好的信用主体，银行就不愿意提供贷款，

34、即使发行债券，投资者也不会踊跃购买。所以，推进工业化和城市化的同时必须推进地方信用体系的建设。除了一部分城市基础设施建设的筹资向市政债券转化外，建议其余的部分引入多元化竞争主体和市场机制，推动融资的多元化，消除准市政债券。具体而言，对于电信、铁路、机场、港口、城市公交等，既具有竞争性又有排它性的基础设施，政府可以进行民间资本参股、控股甚至独资经营。对于竞争性弱，但是排他性强的基础设施，如果有利可图，私人企业愿意投资，那么政府应该引导民间资本介入，例如收费的高速公路、桥梁、隧道等，政府应该制止垄断高价以保护消费者利益，同时限制恶性竞争以维护投资人获得合理回报，但不能以此为理由禁止民间参与。对于入

35、不敷出、无利可图的基础设施项目，政府可以采取给予一定补贴或补偿，使投资者愿意参与。我们认为，主要采取的措施有以下几个方面：1公司化改造。公司化能使原有的基础设施部门摆脱行政干预，转而像私人企业一样受相应法规约束，服从市场规律的调节。作为公司，必须重视成本和收益的核算，通过会计体系找出哪些是非收益性活动、如何降低成本和提高效率。公司化一般经历三个阶段：把公共部门变成政府企业、把政府企业改成公司、让公司以赢利为目标。同时，还必须解决管理问题，这要求将责、权、利结合起来建立一个健全的目标和责任管理体制，明确界定作为投资者的政府与作为经营者的企业之间的边界。公司化后，企业可以基于“利润最大化”的原则独

36、立自主地做出是否发行企业债券的决策。2引入竞争机制。为了提高服务质量，降低企业的生产成本和私人使用公共物品的边际成本，必须引入竞争机制。过去，从事基础设施建设的企事业单位之所以投资效率低下，就是缺乏竞争主体和竞争压力。具体做法可以是：第一，将一家从事基础设施建设的企业所提供的服务分解，使之相互竞争，这鉴于同一家企业提供的服务是多种多样的。第二，创造各种替代品与基础设施服务竞争，为提供基础设施服务的垄断企业制造压力。如在交通运输方面，航空运输、公路运输和铁路运输可以相互竞争。第三，放松对私人进入基础设施市场的限制，形成潜在的竞争。3垄断企业民营化。私人部门进入公用事业，有两个非常重要的契机。一是

37、当改革开放打碎了束缚生产力的桎梏，各项生产经济活动得到了迅速的发展，对通信、电力、供水、供气、交通等公用事业提出了巨大的需求，而原有由公共部门垄断经营的设施满足不了迅速膨胀的市场需求，与此同时，政府一时又拿不出多少财力进行新的投资和建设，于是，外国资本和民间资本首先进入了公用事业的增量领域，从鲁布革电站、三茂铁路，到许多城市的燃气发电、中巴公交和出租汽车。二是原有公用企业的设施随着使用年限的增加，设备老化，管网失修，急待更新改造，特别是随着改革的深入，私人部门进入公用事业的增加，市场竞争的加剧，国有企业的弊端日益暴露，成本高、效率低、亏损大、服务差，公用事业部门的情况更差，不仅无力改造和更新，

38、反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。为了发展地方经济，减轻财政负担，改善城市功能，于是开始公用事业存量部分的改革，从承包和租赁经营发展到完全民营化。民营化的领域和范围也不断扩大，从公共交通、邮件快寄、供电供水，到机场码头、客货运输、信息通信等。民营化的方式也多种多样，从参股经营到全部受让，以及BOT等。其实，存量和流量是密切相关和相互转换的，民营化的这两个方面和两种契机既可以有先有后，单独发生和单独作用，也可以同时发生和共同作用，往往是你中有我，我中有你，相互推动的。4引入多元化金融资本。例如世界范围内，基础设施和重点工程投资成为保险资金运用的一大潮流。在美国，基建等不动产项目往往占寿险公司

39、资产组合的5%以上。允许保险资金投资于基础设施和重点工程项目将是我国投融资领域的重要创新，不仅可以为我国基础设施和重点工程建设提供长期稳定的资金来源，同时也为保险资金提供了新的投资渠道，有利于保险公司资产负债的管理和维持充足的偿付能力。保险公司参与市政建设和大型基础设施、重点工程建设项目是否可行，关键在于保险公司在上述方面运作是否良好，资金安全和投资收益是否得到有效保证，其最核心问题是保险资金以何种方式进入。由于保险法105条规定中“保险公司的资金不得用于设立保险业以外的企业”条款限制，我国保险资金以股权方式直接投资于基础设施和重点工程的可行性不大。但是，通过市政债券、贷款和资金信托却是几种现实的途径。五、结论综合以上分析，我们可以得出以下几个结论：1市政债券实质上是地方政府对基础设施有强烈偏好、中央政府对市政债券进行严格控制和准市政债券具有独特优势等三个方面相互作用的结果，是我国当前特定经济环境下特有的金融产品。2准市政债券为发展地方经济做出巨大贡献的同时