环境资源利益分配问题

1、和谐社会中的环境资源利益分配问题初探满要本文针对当前环境保护问题没有得到有效改善的现实，在总结影响可持续发 展战略实施的各项因素的基础之上，指出人与人之间关于环境资源的占有与使用 过程中的深层次利益矛盾问题才是将发展引向不可持续的根源，并提出重新梳理 环境资源分配关系、建构生态型和谐社会的原则与需要处理好的几个关系。关键词环境资源 利益分配关系 主体间和谐 可持续发展AbstractIn view of the current environmental problems are not effectively improve the reality, the paper summarizes

2、 the impact of the implementation of the strategy of sustainable development of the various factors. On this basis, the paper pointed out that Exists in the environment between people on the possession and use of resources in the process of deep-seated conflicts of interests, is to lead the developm

3、ent of the root causes of unsustainable, and re-organize the distribution of environmental resources, ecological construction of a harmonious society and the need to grasp the principle of the need to address several good relations.KeywordsEnvironmental resources ； Interest distribution relationship

4、； The harmony between the main intergovernmental； Sustainable development.十六届三中全会将构建一个全面协调、可持续的和谐社会作为未来中国社会 发展的战略目标。这个发展战略不仅为我们指明了可持续发展仍将是未来中国社 会发展的一个重要方向，同时也为我们指出了在当前中国实现可持续发展的具体 道路，即以和谐的理念和方式重新梳理人们的环境资源利益关系，实现人与自然 主客体之间和人与人主体之间在环境利用与使用中的双重和谐。一、环境资源利益分配是和谐社会构建中的重要环节历史进入二十一世纪，人类社会的发展呈现出了新的景象。随着工业文明的

5、 发展，环境资源H渐稀缺，已经成为社会可持续发展的瓶颈和障碍。此时，以 信息化、知识化为特征新经济成为新世纪的经济发展方向，它通过技术创新和发 展文化产业来减少纯物质资源的消耗，提高智力资本和文化资本的价值含量，谋 求打破环境资源瓶颈的新路。除此之外，当今世界，人们的政治、经济与文化生 活的各个方面都将节约环境资源作为一个重要指向。环境保护从实质上讲也是保 护环境资源、合理利用环境资源问题。在我国，环境资源的瓶颈效应更加明显，十多年为实现可持续发展的努力， 却并没有在整体上改变中国经济发展以环境为代价的局面。经济发展的副作用已 经开始显现。综合世界银行、中科院和环保总局的测算，目前我国每年因环

6、境污 染造成的损失已经上升到GDP的10%左右。一个和谐的社会是不可能建立在 资源枯竭和环境恶化的基础上的。在我国，环境资源同样也是构建和谐社会不可 或缺的资源。因此，要想实现可持续发展，构建和谐社会，必须重新审视我们过 去在环境资源方面所产生的各种问题，遏止对环境资源上的无序开发、使用和掠 夺，通过协调人与人之主体之间在环境资源的利用与使用过程中的和谐，来完成 人与自然的主客体之间的和谐，避免产生下一轮环境资源深层次的结构危机所给 社会进一步发展带来的瓶颈作用。要想同时实现人与自然以及人与人之间关于环境资源利用与使用过程中的 这两种和谐，必须寻找到一个人与自然的主客体世界和人与人的主体世界之

7、间的 关节点，那就是环境资源利益分配。一个建立在环境利益公平性标准基础之上的 环境资源利益分配方式将即是协调人与自然关系的前提，又是界定和梳理人与人 之间的关系的关键环节。一方面，它不仅可以限制人类社会对自然资源的使用流 量，同时也可以限定人类社会对自然资源的开发与使用方式，保证自然资源的休 养生息；另一方面，通过环境资源利益分配可以对环境资源利益相关者各方面进 行利益调节，也就是以行为主体的自身需要为基础动因，并使之通过由一定的利 益关系所构成的传导和分配中介进入各个实际领域，使生产与消费的各个环节都 与正确的环境利益挂钩，形成人们可持续发展行动的直接动机，推动整个社会的 可持续发展的实践活

8、动。而且，以环境资源利益分配为出发点寻求解决环境危局， 也是贯彻以人为本的基本思想的内在要求。从最广大人民的根本利益出发，并以 最广大人民的根本利益为归宿，和谐社会的主要宗旨就是化解人民内部矛盾和其这里的环境资源是指人们共同享有的、由社会统一管理的空气、水、森林等公共资源。环保生死劫:中国每年因污染造成损失达GDP的10%：瞭望新闻周刊，2007年03月19日。 HYPERLINK /News/NewsShow.aspx /News/NewsShow.aspx它社会矛盾、切实维护和实现社会公平和正义。所以，环境资源利益分配是和谐社会构建中的重要问题。而在从前，我们将 注意力主要放在协调人与自然

9、的关系上，从而转移和分散了我们人类自身对环境 资源的占有、使用和管理中的权、责、利的关系的关注。这是不可能从根本上改 变环境资源的无序使用和过度开发的现状的。二、当前环境资源利益分配中存在的一些问题在我国环境资源利益分配过程中，环境资源管理部门起到了主导作用，它对 我国环境资源的节源和开流起到了重要作用。但是，无可否认的是，这些资源管 理部门自身在协调人与人之间的环境利益关系的同时也存在着不和谐，如有利益 的大家都争着管，没利益的都不管，甚至有的资源部门的收益是以资源的消耗为 前提的，资源管理部门自身的环境利益关系没有得到正确的引导。而且在目前的 体制下，资源部门的环境利益分配和监管行为自身并

10、没有得到应有的监督，难免 会出现封闭操作等违背初衷的行为。1、多头管理，降低利益协调机制效率在我国目前的环境资源管理体制下，流域内的资源（包括森林、草地、湿地、 水资源、矿产、水电建设、渔业资源、保护区、生物多样性等）分属于不同的部 门管理，而且各个机构各自为政，缺少有机联系和分工，存在一定的行政管理体 制不顺、管理职能交叉的问题。如：建设污水处理厂，是由规划、建设部门主管， 而闸坝水库、水资源保护属于水利部门，环保则由环保局出头，目前还没有一个 合理的机制协调这些不同部门的工作，出现了“群龙戏水”的局面。而这不仅使 环境资源管理部门之间的联动能力减弱，相应的“磨擦”也一直不断。如2005 年

11、，水利部淮河水利委员会与国家环保总局之间就出现了关于排污标准和污染测 算数据的冲突问题2、被动处罚，使得利益防护机制乏力对于一些没有利益的“吃力不讨好”的环境资源保护的工作，相应的制度完 善和机制发展相对迟缓，尤其是环境利益的防护机制表现乏力。由于缺乏经济效 益，以环保为首的社会公益事业几乎按照其创收能力的大小而被不同程度地弱化 或变形。甚至，出现了监管失守的局面。2007年温州发生千亩池塘被开发区千马力：环保总局质疑淮委越权，载新京报2005年4月11日。 余企业污染、养殖户损失超亿而环保总局却因“法律并没有赋予环保部门对开发 区进行处罚的权力”而做出不予受理的决定，暴露出了我国环保尚有“真

12、空地带”。 虽然，环保部门很快纠正了这一不足，并在后期中的工作中对开发区进行了重点 监管。但是，问题的出现即已说明它不应该只是一个偶然的现象存在。像这种先 污染、后处罚的环境治理手段和方式，不仅不利于环境污染的防治，而且也损害 了人们的环境利益。被动处罚使得人们的环境利益防护机制形同虚设。3、部门利益，侵害社会整体环境利益公平分配在我国，还存在着一些部门的收益依赖于资源浪费来实现的情况。部门利益， 侵害社会整体环境利益公平分配。例如水资源消费得越多水管单位收入（水费） 越多；超标排放成为一些环境管理部门经费的来源。这在一定程度上促成了环境 管理部门从公共管理中牟利、监守自盗的行为。又如天然林保

13、护政策是在1998 年宣布实施的，但在该政策宣布后，各地的实际采伐量都急剧上升，特别是在四 川省。直到木材禁运实施后，采伐量才开始逐渐减少。4、封闭操作，损害利益调整机构权威由于现代环评制度建设相对滞后，我国环境和资源部门的工作较少受到外界 的“干扰”，相应的封闭性操作的弊端渐次显现。如退耕还林还草的政策出台后， 一些地方决策部门在种树与种草的比例、所种树与草的品种等方面均采取“一刀 切”的做法，甚至在不适宜种树的地方种树、种不适宜生长的树，结果成活率很 低，更有些地方本来生态很好，退耕还林还草政策出台后，也大干快上，将原生 的灌木等植被铲除，然后种上标准林，因为不适宜生长，成活率很低，不仅没

14、有 起到有效的生态效果，反而造成生态的破坏和大量的不必要的损失。还有一些部 门使用的数据和标准带有随意性。如淮河治理过程中，按照规划淮河水体应在 2000年变清，就是在这个期限到来前夕，有关部门把影响水体清浊的主要指标 COD含量从25毫克每升放宽到40毫克每升，几乎夸大了一倍，所以到2000年 水体“基本变清”。还有的甚至在环境评价审批等过程中，通过封闭式的操作， 使原本违规项目合法化。这种作法在一定程度上损害了利益调整机构的权威，不 利于其继续开展工作。5、追诉无门，造成环境利益法律终极保护缺失由于我国目前在环境公益诉讼制度和环评制度方面的建设还不很完善，导致中国环境与发展国际合作委员会：

15、给中国政府的环境与发展政策建议，中国环境科学出版社，2005 年版，306页。专访新华社记者、暗访淮河一书作者，载新京报2005年8月5日。环境资源损害很难追诉到相关责任人。首先，在环境公益诉讼方面，由于未直接 遭受损害的人民群众不具有适合起诉人资格，监察院又无主动提起环境公益诉讼 的权力，公众的环境权益受到侵害却得不到及时纠正。另外，在针对政府的战略 决策进行战略环境影响评价（SEA）方面，我们的相关法律还缺乏程序性的保障。 这在一定程度上不利于环境战略决策和执行的科学性。根据环境影响评价法 （后简称环评法）的规定，对可能造成不良环境影响并且直接涉及环境权益的 规划或建设项目，编制机关或建设

16、单位应当在报批规划草案或环境影响评价报告 书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的 意见，并且附具对上述意见采纳或不采纳的理由。但环评法对于何种情形应 举行听证会、何种情形可举行论证会，以及举行论证会或听证会的程序，建设项 目的基本信息、评价的依据、数据、方法和结果如何公开等均无进一步规定，环 境评估制度缺乏程序性保障。2006年国务院关于落实科学发展观加强环境 保护的决定中提出完善环境诉讼机制和官员问责制就是适应这个发展需要出台 的，它在一定程度上弥补了这方面的不足。虽然以上的现象只是少数现象，但是如果这种利益分配者自身的出现问题， 就会妨碍环境利益分配的公平、

17、降低环境资源保护的积极性和减少环境资源的产 出效益问题，所以应当及时调整和纠正。三、环境资源利益分配需要把握的三项原则知不足，然后改进之。为了实现环境资源利益公平分配，提高环境资源的节 约使用，我们必须在环境利益资源分配中建立一个环境利益公平性准则。那就是 利益享有的平等原则、利益交换的对等原则和利益实现的市场原则。1、把握利益享用的平等原则，避免出现环境资源垄断为了保证所有人都公平享用、使用和消费环境，公平原则是第一原则。为此 需要做到两点：一是在环境资源的使用者和环境资源的占有者之间确立资源补偿 机制，二是政府需要建立一个独立的司法和仲裁的“绿色”通道，保证资源补偿 机制的实现，任何单位或

18、个人都不能侵犯他人的环境权益，包括政府。完善环评 法，对于何种情形应举行听证会、何种情形可举行论证会，以及举行论证会或听 证会的程序，建设项目的基本信息、评价的依据、数据、方法和结果如何公开等王芳：谈环境影响评价法对公民环境权益的保护，载世界环境2004年第2期。 做出进一步规定，对于政府的非科学决策和执行失当、执行过度以及执行不力的 行为，任何组织和个人都有申诉和质疑的权力。发展多种途径（如网上投诉等） 维护人们的环境利益。从多种渠道获取环境资源分配过程中的反馈信息，有利于 跟上环境发展的形势，及时调整政府机构设置和政策，避免政府在缺少有效信息 反馈和社会监督的前提下陷入决策和执行的封闭性操

19、作的怪圈，保证政府决策的 科学性、连续性和保证政府执行的生态效益。2、把握利益交换的对等原则，真正体现环境资源的资源价值长久以来，“违法成本低、守法成本高”在环境方面还没有完全扭转目前国 家规定每排放1公斤二氧化硫交排污费4毛多钱，而平均脱硫成本一般在每公斤 二氧化硫1元左右，低了将近60%。这种利益交换不对等是企业违法排污屡禁 不止、污染反弹屡打屡犯的主要原因。因此，在环境资源的支付价格上我们有待 及时调整和纠正。而且，从经济学的角度来分析，环境资源的支付成本上升时会 产生两种正外部性：首先，环境资源成本上升的竞争压力会迫使生产者更为注意 采用先进的生产技术和管理来降低能耗和物耗，从而在客观

20、上起到了更为有效地 利用和保护环境资源的作用。其次，公众在正确的环境资源价格压力下将不得不 调整自己的消费结构，从能量密集型转向能量效益型，最终形成与可持续发展相 适应的生活方式。3、把握利益实现的市场原则，保证环境资源在资源市场上的可流通性环境资源分配以政府为主导、以市场为主体是一个多方达成的共识。这里仅 从利益关系的角度来分析。亚当斯密认为，市场是一只“看不见的手”，它能 够充分调动人们追求自身利益的动力，并产生一个公益性的结果。而且，市场经 济所倡导的平等、竞争的原则，也体现出可持续发展的伦理价值。但是，市场 又有着天然缺陷，不能纠正环境的负外部性行为。此时，即需要政府通过宏观调 控的手

21、段来保证人们的环境福利支出。为此，政府需要做两件事：一件是培育出 环境市场，所使用的主要手段包括制定环境标准、建立环境认证制度、实行环保 市场准入、进行环保投资、建立和完善环保金融政策体系和相关融资机制、建立 相关的法律体系、控制环境的存量与流量、创造环境商务机会，等等。通过政府 的调节创造出对环境资源的市场需求，培育新的环境市场，如通过建立强制配额 与绿色信用制度创建一种再生能源及其技术市场等。另一件，就是消除市场在解 决环境外部性问题中的失灵现象，使环境资源的配置市场实现良性运作。为此，罗浩波：可持续发展的多维意蕴及其取向，载于宝鸡文理学院学报社科版，2002年第1期。 所使用的手段包括税

22、收政策、财政政策、排污权交易制度、环境税费补贴、环境 产权制、执行鼓励金以及环境损害责任保险制度等。在税费方面、除排污费外， 还有原料税、产品税、运行税、零售环境附加、抵押返还等各种制度。但不论政 府使用哪种手段，环境利益的实现一直不能离开市场这个“场域”。总之，只要我们看到环境利益冲突和矛盾其实是所有问题产生的真正根源， 就会在实施可持续发展的同时想到首先理顺人们之间的利益关系。其它的工作都 将以此为出发点和归宿点，这样才不会离问题解决的根本方式太远。四、协调环境资源利益分配中的四个关系处理前面我们说过，和谐社会的理念对于我们实施可持续发展战略、进行环境资 源利益分配的工作具有统领的作用。它

23、的全面、协调、可持续将为我们正确处理 好环境资源利益分配中的四个关系起到指导意义。1、全面实施可持续发展战略，处理好局部利益与整体利益的关系由于实施可持续发展战略牵涉到重新调整人们的环境利益分配，形成新的利 益关系，那么它就不可能是一个局部的、阶段性的战略措施，它必将是一个全面 的、全局性的战略。全面即指涉到各个区域、各个主体、各个领域、各个层次、 全局即指渗透到经济、政治、文化等各个方面。甲地征地环境税，全国各地都要 征收，而且征收的标准也必须一致；一个治污标准，将影响到全国内的所有同类 行业或产业；一项排污权交易必须在全国遵循相同的价格标准。当然，在全面实 施环境利益分配的同时，不排除各个

24、地区针对自身的情况在手段上的灵活运用， 如进行政府采购、加大技术投入、增强环境公共设施的提供、进行政府补贴等。 只要不违背环境利益公平性的原则，全面中也可以有重点和次序上的先后。总之， 在全面实施可持续发展战略的过程中处理好整体利益和局部利益的关系，既要全 面又要灵活，即是为了保证环境利益的公平的需要，也是鼓励创新、激发人们的 潜能的内在要求。2、做好资源管理协调工作，处理好不同环境资源利益相关角色之间的关系围绕着环境资源存在着诸多的利益相关者，也存在着各种利益矛盾，因此在 环境资源利益分配中，一定要照顾和协调好各方面的利益关系。首先，需要协调 的是环境资源管理部门之间的关系，在这方面，欧盟的

25、许多国家为加强部门间的 协调，都建立了相应的机制和程序。如德国的“共同部级规则程序”、法国的部 际委员会联席会议，意大利的“112号部门协调关系法案”等等，通过协调机 制减少来自环境资源管理部门内部的能量消耗。其次，是协调环境部门与其它部 门，尤其是地方政府的关系。在这方面，地方环境机构要争取更多的财政和司法 上的独立权，并保留给地方政府的环境工作进行绩效考核的权力，督促地方政府 积极主动抓好环境保护的工作。其次，要协调好环境资源管理部门和被管理者之 间的关系，建立一个各界广泛参与的司法和议政的绿色通道，保证资源分配的公 正性。再次，就是要协调好环境侵权各方的关系。在这方面，主要是把握一个度

26、和方式的问题。如在我国，水污染防治法规规定，最高处罚限额仅10万元， 发生特大污染事故也只能处罚100万元。2004年四川特大沱江水污染事故中，2 亿多元损失、百万人饮用水受限，与100万元最高限额罚款成了争议和讨论的焦 点。目前在环境侵权的相关立法中，我国对于环境侵权的案件归责原则一般都是 直接套用国外的无过错归责原则，但是却往往没有注意到我国与国外实施该原则 的背景是不同的，国外实行环境侵权无过错归责是在民事保险和社会保险相当发 达的背景下实施的，这样工厂企业才不会因对受害者承担过度的赔偿而破产，受 害者也得到正常价格的赔偿，实现环境法律上最大的公平正义。因此，我们在 协调各方的环境利益关

27、系的时候一定要看到自身的特殊背景和情况，协调好度和 方式的问题。3、保证可持续发展战略自身的可持续性，处理好近期与中期利益关系把握 环境资源的保护和治理并不是朝夕之间就能完成的事情，可持续发展是一个长期的战略。因此环境资源利益分配也是一个渐进的过程，在这个过程中要处理 好近期和中期的利益关系的把握。也要有一个连续性。为此，首先，在决策上要 慎重，保证决策的正确性。在我国过去的环境决策过程中，许多工程经常是由领 导拍脑门决定，缺少科学的论证，科技含量低。对环境资源的产出没有起到应有 的贡献。其次，要保证战略实施的连续性，也就是说，保证一个好的计划和工程 不因环境部门主管机构的负责人和地方领导的离任而中断或夭折。唯有如此，才 能保证可持续发展战略的连续进行。4、强调政府主导与市场主体，正确处理好行政管理和市场调节的关系我们说，环境利益分配是由政府主导、市场主体共同来完成的。那么行政管 理和市场调节的分界也就成了一个难题。过去在计划经济条件下，我们的经济发 展“一抓就死，一放就乱”的情形困扰了我们很久。然而关注我们国家近期的张联张