PPP模式选择与案例分析（129页）

1、 中国现代集团有限公司 PPP事业部总经理 二零一五年六月PPP模式选择与案例分析22一、PPP运作流程解析二、PPP运作模式选择三、PPP运作案例分析四、城市建设PPP模式下的金融创新33一、PPP运作流程解析PPP概念 Public-Private Partnerships ，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP是以约束为主的投融资机制，实现的是适当风险、稳定回报，PPP的动机警惕！ 目前财政部、发改委出台了操作指南，地方政府也

2、出台了相关程序性文件，均对PPP运作流程进行了规范。PPP运作的流程至关重要，它甚至在某种程度上比交易结构及法律协议更重要！PPP运作程序的政府主导，与PPP相应的投资人主导，使得PPP运作程序存在理论与现实的差距！ 政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后一定比例 的资金一定比例 的资金项目发起PPP运作流程项目发起PPP项目识别项目发起 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。 (1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和

3、社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。目前各地政府均探索建立项目收集与推介机制。 (2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。15项目发起PPP项目识别项目筛选 政府和社会资本合作中心（目前主要以财政部门为主）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。 对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按政府和社会资本合作中心（财政部门）的要求提交相关资料。新

4、建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。 项目发起PPP项目识别物有所值评价 政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。 物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。根据财政部PPP操作指南（财金2014113号），政府和社会资本合作中心应对PPP项目实施方案进行物

5、有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。 定性评价通常在“项目识别”阶段进行，定量评价可综合运用于“项目识别、准备和采购”阶段。通常由政府与社会资本合作中心或其委托的行业主管部门或第三方专业机构组织展开评价。 物有所值定性评价 政府采购是为了实现政府职能、满足社会公共利益，在选择项目采购模式时不仅要考虑采购的效率问题，还需考虑采购的社会效益问题。定性分析即能恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。 定性分析通过问卷调查和专家咨询的方式进行，侧重于考察定量分析中未考虑的一些重要

6、因素，如产出规范和创新、资产使用效率、市场竞争力，可以恰当的考察项目无法具体量化的社会效益。同时，定性分析也可以用于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。定性分析可采取建立定性评价指标体系的方法进行操作。 PPP项目识别PPP项目识别序号影响因素评价因素权重分值1适用性项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性资产运作是否复杂，社会资本获得一定的资产运作空间市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施2增加供给服务市场是否足够大以获得想要的经济规模私营方是否具备扩大服务规模的能

7、力3风险分配风险是否转移给最合适管理风险的一方突发状况下，风险分配是否可靠市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险是否真正把风险转移给了私人部门能否满足服务性能的要求4运营效率私营方能否提供优质的服务私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务私营方能否获得提供额外服务的收入5促进创新私营方能否自由决定交付服务的方法资产的设计和施工方法是否在私营方控制下资产的设计和施工方法是否有创新的余地公共部门是否给出私营方创新的合适范围和详细说明6公平竞争市场参与者的数量是否充足项目是否有足够的吸引力市场竞争机制是否有利于项目获得资金价值 物有所值定量评价 定量分析目前在我国还没有成熟的框架体系，借鉴英国、

8、澳大利亚等项目经验丰富国家的VFM指南思想，VFM 效果的评价方法可以表示PPP方式下的全寿命期财政支出（Life Cycle Cost，简称“LCC”）净现值（用 LCCppp表示）与传统采购方式下的财政支出净现值（用 LCCpsc传统表示）相比的降低值或降低率。PSC 是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最有效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。 PPP项目识别 PSC的计算 PSC是公共部门通过模拟政府运营项目产生的现金流入、流出情况，使用适当的折现率计算出来的净现值（NPV），其由四部分组成，分别是初始

9、PSC、竞争中立调整、自留风险和转移风险。 初始 PSC 代表了政府生产和交付项目的基本成本，包括项目的设计、建设、运营维护和其他一切相关费用,及相应的收入。通常，初始 PSC 可分为三部分：直接成本、间接成本（包括融资成本）和第三方收入。 竞争中立调整是指单纯由政府运营服务而产生的利或弊，针对这些利弊对成本进行增加或减少的调整，通过竞争中立调整可以排除由于政府部门通过公共关系可以得到的相对私营机构的竞争优势。通常，竞争中立调整主要有两部分，一部分是由于政府项目的国家税收义务上的区别，一部分是政府项目带来的国家监管成本的差异。 风险调整是度量公共部门承担所有风险预期所产生的成本。通过风险识别和

10、风险量化的方法，会对 PSC 的结果进行相应调整。在对全部的风险进行识别并赋值之后，根据风险的承担主体不同可以将风险分为转移风险和自留风险。 PPP项目识别 LCCppp值 LCCppp是指PPP方式下的全寿命期财政支出净现值，根据定量评价所处的PPP阶段不同，LCCppp的计算依据有所不同。 在项目识别和准备阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以通过虚拟报价计算LCCppp值；在项目采购阶段，政府或其委托的第三方咨询机构可以根据社会资本提交的最终响应文件中的实际报价计算LCCppp值。 PPP项目识别 VFM=LCCPSCLCCppp =（C1+C2+C3+C4）-（L1+L2+L3） =

11、C1+C2+C3-L1-L2 = （C1+C2-L1）+（C3-L2） 物有所值可以分解为两部分： 一部分是建设、运营成本的节约值，即（C1+C2-L1）； 一部分是风险管理效率的节约值，即（C3-L2）； 这两部分也是政府采用PPP模式实现物有所值的实质。政府采用PPP模式引入社会资本，通过专业、高效的运营团队提升公共服务质量和效率，其本质是提高项目经营效率、风险管理水平，降低全生命周期的运作成本。PPP项目识别15项目发起PPP项目识别财政承受能力论证 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，

12、每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 政府PPP合作中心（或财政部门）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项

13、目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。 PPP项

14、目识别 PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 PPP项目识别项目发起PPP项目准备组织实施机构 按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。 项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询

15、服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。项目发起PPP项目准备尽职调查 项目内部调查 项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。 外部投资人调查 根据

16、项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。项目发起PPP项目准备实施方案编制 通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容： （一）项目概况 （二）风险分配基本框架。 （三）PPP运作模式 （四）PPP交易结构 （五）PPP合同体系 （六）PPP监管架构 （七） PPP采购方式 项目发起PPP项目准备 （一）项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。 项目基本情况主要明

17、确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。 项目经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。 项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。项目发起PPP项目准备 （二）风险分配基本框架 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政

18、府和社会资本合理共担。项目发起PPP项目准备风险因素风险分担应对措施政府审批延误风险政府承担在特许经营协议中明确程序，明确政府部门责任和期限。政府政策风险政府承担协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法，社会资本应加强政策预判，制定预案政府信用风险政府承担要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款政府干预风险政府承担协议明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化收回/国有化风险政府承担明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法公众反对风险双方共担加强宣传，合法运营，严格遵守国家法律法规 法律体系不完善风险双方共担签订完善周全的协议体系，法律没有明确规定的内容在协议中尽量约

19、定清楚，约定不明时，通过双方协商签订补充协议，保持动态完善特许经营协议不完善风险双方共担聘请专业机构协助谈判，采用规范的法律用语，力争通过双方友好协商签订补充协议利率风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的利率调整幅度挂钩通货膨胀风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI涨幅挂钩土地风险政府承担协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地融资风险社会资本承担社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完的期限，否则取消中标人资格设计风险社会资本承担投资人聘请专业的富有医院设计经验的设计企业，签署完备的设计合同，政府加强对设计的监管工程完工风险社会资本

20、承担协议中明确工程进度，风险可转移给承包商配套基础设施缺陷风险政府承担协议中明确配套基础设施的建设要求投资人能力不足风险社会资本承担在项目招标中明确社会资本资格要求，尤其是业绩、资质、实力等标准要合理，防止挂靠等现象投资人股权变动风险社会资本承担在协议中明确若干年内投资人股权不得转移项目发起PPP项目准备 （三）PPP运作模式 PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。选择适合的模式至关重要！ PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。项目发

21、起PPP项目准备 （四）交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。 项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等（新建、在建、存量）。涉及国资资产的，需要注意国有资产的交易、审批程序。 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。基本投资回报率的确定是政府决策的关键点之一！依据项目回报机制构建科学、完整的财务模型是决策的重要内容！ 相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。PPP项目准备 项目回报机制指的是项目收入的

22、来源方式，主要包括使用者付费、 政府缺口补助和政府付费，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。PPP项目回报机制名称收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（供水、燃气等）政府缺口补助消费者政府由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目（市政道路、环境治理等）项目发起PPP项目准备 （五）合同体系 在PP

23、P项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同（特许经营权合同）、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、产品或服务购买合同等）、融资、保险合同等。合同体系构建的完整性、有效性及成本。项目发起PPP项目准备 （六）监管架构 监管架构主要包括授权关系和监管内容及方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。 监管的内容主要包括：项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（Value for Money）的PPP项目方案

24、和特许经营者，以提高效率；项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管) 目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。项目发起PPP项目准备 （七）采购方式选择 项目采购应根据中华人民共和国政府采购法及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。 公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。 在采购方选择中，项目的采购谈判竞价点至关重要！国有资金占控股或者主导地位的依法必须

25、进行招标的项目，应当公开招标公开招标竞争性谈判邀请招标竞争性磋商单一来源采购技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；采用

26、招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。PPP项目准备项目发起PPP项目准备实施方案审核 为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。 目前缺乏相应的专家，政府内

27、部分工不明确，方案审核实际推进效果不佳。项目发起PPP项目采购项目预审 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。 资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需

28、求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。项目发起PPP项目采购项目采购文件编制 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。项目

29、发起PPP项目采购响应文件评审 项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。项目发起PPP项目采购谈判与合同签署 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的

30、社会资本进行再次谈判。 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。 公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目发起PPP项目执行项目公司设立 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时

31、足额出资设立项目公司。项目融资管理 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。 项目发起PPP项目执行绩效监测与支付 社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照

32、实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。中期评估 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。 项目发起PPP项目移交项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。项目实施机构或政府

33、指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。3939二、PPP运作模式选择PPP的运作模式广义的PPP：泛指政府与企业为提供公共产品或服务

34、而建立的各种合作关系。涵盖服务外包、特许经营、完全私有等各种类型。狭义的PPP：可以理解为一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的具体运作方式，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（VFM）。投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOO41PPP模式PPP模式选择PPP模式选择 PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期

35、满处置等因素决定。 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT） 等模式推进。 对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。 对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设拥有运营（BOO）、建设租赁运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。回报机制（BOT/BOO/BLT）运营

36、效率（BOT/DBFO/BLT）风险结构（PPP/BOT/DBLT）资金需求（BOT/TOT）财政资金及补贴能力（DBLT/DBOT）政策法规（BLT/BOO）发起人偏好等其它因素PPP模式的选择片区开发项目PPP 片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，通常包括土地一级开发、基础设施与公共服务设施等项目建设和运营等，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目等均公告采用了PPP模式。 片区开发项目PPP模式构建的关键因素： 1、根据项目边界的清晰程度、收益状况、风险结构等，确定采

37、取单一型运作或复合型运作； 2、由税收分成、土地收益分成模式走向政府使用付费服务购买、二级土地资源再开发的盈利模式构造； 3、区域开发政府收入、投资者服务购买费、片区开发价值、融资等相互匹配，整体性的投融资规划至关重要； 4、根据潜在投资人的能力贡献，建立组合型的投资结构，加强资源整合及资本运作能力；单一型运作国资公司社会资本政府项目公司（SPV）特许开发经营指定政府投资主体金融机构融资建设运营管理 公益资产服务购买准公益资产补贴收益性资产运营特许经营期满移交政府资产管理机构财政施工承包商受托运营商补贴机制复合型运作医院项目PPP 中国未来医院的发展及公立医院改革成为社会的焦点，医院的建设带来

38、的巨大的资金需求，而公立医院的改革涉及多重利益。通过PPP模式推进医院建设，探索公私合营的医院运营管理模式，对于我国卫生事业发展具有重要意义。 医院项目PPP模式构建的关键因素： 1、新设医院的性质（公立医院、社会化非营利医院、社会化营利医院）对于整个项目的运作具有重要影响； 2、社会投资者人需要根据自身的战略确立合适的参加模式，其盈利方式各有不同，包括偏经营性运作及偏施工管理运作。 3、医院PPP运作涉及政府、医学院、医院、医生、投资者等多方利益，处理好各方利益至关重要； 4、未来公立医院改革、药品政策的变化对于PPP模式的选择具有重要影响；医院项目DBLT医院社会资本政府项目公司（SPV）

39、授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理资产收益权资产管理卫生局资产提供给政府公立医院设立医院资产服务费医院项目BOT卫计委社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体医院行政后勤运营管理 配套营业设施运营管理 医院建设管理 药品、医用耗材供应 公立医院设立公办就医人群收入资产服务费行政服务费与医疗服务相互配套投资收益财政补贴医院项目BOO医院社会资本 政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理民营医院运营管理可开发经营性资源进入运营资产包政府监管养老项目PPP 目前我国在加强老龄工作，发展老龄事业方面的重视力度大大增强，并把养老服务业的

40、建设列入重要议事日程，成为党政工作的重要组成部分。相比日渐增长的养老需求，政府在资金投入方面严重滞后，发展养老的PPP模式对于我们养老事业的发展具有非凡的意义。 养老项目PPP模式构建的关键因素： 1、养老项目的投入较大、运营成本高，项目建设、运营补贴、融资性补贴对于项目建设运营具有重要影响； 2、鉴于目前我国的养老结构，综合性养老项目（配套养老社会开发）、轻资产运营、多元投资者组合具有明显的优势； 3、未来养老的政府养老服务购买对于养老项目的未来发展具有重要影响，在购买类别、购买层次等方面均需要进一步扩大，由政府服务购买的轻资产运营是解决养老运营结构性问题的关键； 养老项目DBLT+委托运营

41、模式国资公司社会资本 政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管理养老机构政府设立、监管委托运营股权收购养老项目BOO国资公司社会资本 政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资主体金融机构融资建设管理养老机构运营管理养老社区开发居家养老服务购买市政道路项目PPP 市政道路在城市基础设施建设中属于纯公益性的无收费项目，具有投资规模大、建设周期长、施工进度紧迫等特点，如果由财政直接出资建设市政道路的传统模式，往往给地方财政带来不小的压力。 市政道路项目PPP模式构建的关键因素： 1、依托政府服务购买方式的PPP与所在地方政府的财政实力及履约精神具有重要影响，它确定了

42、PPP模式的投融资结构、回报体系、风险结构。 2、依托资源补偿型的PPP受到土地开发的复杂程度、土地交易等市场因素影响较大，需要准确的价值判断能力； 3、市政道路项目建立灵活的投资者退出机制，对于整合多方投资者聚集各方优势具有重要影响；市政道路项目DBFO社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资机构建设管理道路运营维护 住建局使用服务购买国资公司授权市政道路项目RCP社会资本政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定投资机构建设管理 经营性资产及道路开发住建局 无偿移交国资公司授权可开发土地资源捆绑开发决策进入整体运营资产包城市地下管廊项目BOT国资公司投资人政府项目公司（SPV）授

43、予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设管网租售权市住建委运营管理投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议管网销售协议管网租赁协议期满无偿转让给政府城市体育中心项目ROTX公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设体育中心体育馆通过转让经营权或出资形式进入期满无偿转让给政府投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议运营管理运营服务协议垃圾焚烧发电项目BOO（T）投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权金融机构融资建设垃圾发电站投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议运营管理运营服务协议城市内河治理项目RCP

44、国资公司投资人政府项目公司（SPV）授予特许经营权指定政府投资主体金融机构融资建设投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议运营管理运营服务协议土地一二级开发权6161三、PPP运作案例分析PPP运作案例分析案例一某市餐厨垃圾项目 （一）项目背景 2010年国家启动餐厨废弃物资源化利用和无害化处理城市试点工作，目前已经公布三批试点项目累计66个。截至2013年底，共有57个项目完成招标工作，占比86%，共有24个项目已经投产或基本建成，占比36%。第四批试点城市组织已经启动。 目前，某市餐厨废弃物的收运、处置工作没有形成规范化运作，还没有专门的餐厨废弃物处置厂。为改变某市餐厨废弃

45、物收运、处置现状，提高全市人民生活水平，某市政府决定新建餐厨废弃物处置厂，实现某市餐厨废弃物收集、运输、处置一体化运作，该项目拟采用PPP模式运作。项目背景与概括（二）项目概况1、工程项目选址拟定于某市华良镇，占地面积约60亩2、总投资2.6亿元，其中一期工程投资额为1.4亿元，二期工程投资额约为1.2亿元。3、总处理量366t/d，其中一期规模为200t/d，二期规模为166t/d4、收运范围云龙区、泉山区、经济开发区、贾汪区、铜山区。4、本项目的主要采用厌氧消化系处理技术。5、资源化利用的产出物主要是生物柴油、甘油、沼气。项目背景与概括 本项目 PPP模式实施方式拟采用“政府直接投资参股”

46、的特许经营BOT方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制。 特许经营BOT方式是目前餐厨废弃物处置项目市场化运作的主要方式，也是在城市环保产业中最为普遍的市场化应用方式。项目PPP模式分析PPP模式缓减政府投资压力，提高资金使用效率PPP模式引进专业企业先进的技术和管理经验PPP模式实现政企分开，完善监管、共担风险项目PPP物有所值定性评价项目PPP物有所值定性评价序号影响因素评价因素权重（%）分值（0-100）1适用性项目规模是否足够大，以获得引入社会资本的必要性3资产寿命是否足够长，以达到与社会资本长期合作目的3资产运作是否复杂，社会资本获得一定的

47、资产运作空间3市场需求是否稳定，以达到减少未来不确定性风险4社会资本是否有足够的实力，保障项目各阶段稳定运行4政府方是否有管理运作能力，保障项目顺利实施42增加供给服务市场是否足够大以获得想要的经济规模4私营方是否具备扩大服务规模的能力43风险分配风险是否转移给最合适管理风险的一方6突发状况下，风险分配是否可靠4市场是否具有足够的管理能力来控制可转移风险3是否真正把风险转移给了私人部门4能否满足服务性能的要求44全生命周期成本私营部门能否自由决定经营维护的要求以满足产出规范4私营方是否对所有整修负责4私营方是否对合同期内资产的实施性能负责4项目运作是否保留足够的弹性空间35运营效率私营方能否提

48、供优质的服务4私营方是否有自由安排资产以提供额外的服务3私营方能否获得提供额外服务的收入36产出规范和创新私营方能否自由决定交付服务的方法3资产的设计和施工方法是否在私营方控制下4资产的设计和施工方法是否有创新的余地3公共部门是否给出私营方创新的合适范围和详细说明37公平竞争市场参与者的数量是否充足4项目是否有足够的吸引力4市场竞争机制是否有利于项目获得资金价值4（一）项目参与主体本项目PPP运作的参与主体主要包括某市政府、某市城管局（某市环卫处）、政府出资人以及社会投资人，其中，某市城管局（某市环卫处）是本项目政府授权采购的组织者，也是政府授权签订特许经营协议的行政部门，同时也承担了本项目服

49、务监管和考核的主要职责。项目参与主体主体职能政府及授权部门特许经营权授权主体，授予项目公司（SPV）特许经营权；餐厨废弃物厂运营的管理监督主体；项目投资协议签署方之一；政府出资人代替政府对项目公司（SPV）持股；履行政府参股项目公司（SPV）出资义务主体；项目公司（SPV）股东及投资协议签署方之一；社会投资人履行控股项目公司（SPV）出资义务主体；负责项目建设、管理、运营全过程；接受某市政府及相关部门的监督与管理。项目法律体系 （二）法律结构设计项目法律体系（三）法律协议设计 1、特许经营协议 特许经营协议是政府方与社会资本方依法就本项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分

50、配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。特许经营协议是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。 2、投资合作协议 在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方应先与社会投资人签订投资合作协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目合作的关键权利义务，不仅仅包含了特许经营协议的相关内容，并且包含了在特许经营期间，社会投资人作为项目公司股东应当承担的相关权利义务。本协议签署的主要目的是确定政府与投资人的合作意向、合作条件、责任及义务等。 3、餐厨废弃物收运处一体化服务协议 某市餐厨废弃物收运处一体化服务协

51、议为某市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理特许经营协议的附件合同，由某市城管局与项目公司（SPV）签署。作为主合同的附件，主要是规范项目公司在特许经营期限内的经营餐厨废弃物资源化利用和无害化处理的行为。 项目法律体系（一）招标前期工作（二）投资人资格条件（三）采购活动保证金（四）投资人采购方式（五）招标宣传（六）采购内容（七）前期工作（八）征地工作（九）政府出资人项目采购工作准备 （一）招标前期工作 根据市政公用事业特许经营管理办法、江苏省餐厨废弃物管理办法以及江苏省和某市相关规定：1、本次PPP运作要取得某市政府和主管部门（财政局）的正式书面授权，本项目已经纳入江苏省首批PPP试点项目，但具体

52、组织工作尚未有授权文件； 2、在某市政府的正式书面授权下，某市财政局与某市城管局应共同提出项目实施方案，并提交市政府组织发改、规划、国土、住建、环保、物价、国资等相关部门对本项目PPP运作实施方案进行审查，并将经审查的实施方案报市政府，且须取得某市政府书面批准；3、经某市政府授权，某市城市管理局将某市本项目特许经营权授予本项目社会投资人发起成立的项目公司；4、本项目的采购人为某市城市管理局，某市环境卫生管理处作为某市城市管理局的直属单位，经某市城市管理局的授权，作为本项目的组织运作主体。项目采购工作组织（二）投资人资格条件1、供应商应是依照中华人民共和国法律在国内注册的独立法人；2、供应商应有

53、良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力,注册资本不低于人民币5000万元；3、供应商应在国内具有至少一个餐厨废弃物处理投资、建设的良好业绩；4、供应商近三年无因投资人违约或不恰当履约引起的合同中止、纠纷、争议、仲裁和诉讼记录；5、供应商近三年内没有环保事故投诉或环保行政处罚的记录，没有处于限制投标期内。6、本项目接受联合体响应，但联合体成员数量不得超过两名，联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力和资格条件，联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投资合作协议连同投标文件一并提交采购人。对以上资格条件要求，供应商应提供招标文件规定的证明材料予以证明项目采购工

54、作组织（三）本项目采购活动保证金 根据财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号），项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金，参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%，社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。本项目的投资总额约为1.4亿，经某市政府确定本项目的投标保证金为人民币260万元。供应商在提交投资申请文件前，须将先交纳投标保证金。中标供应商的投标保证金将不予退还，直接转入履约保证金部分。（四）投资人采购方式 根据财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法，PPP项目采购方式包括公开

55、招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判和单一来源采购，项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。 本项目核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。为了在更大范围内选择信誉好、有实力、经验丰富的投资运营商参与餐厨废弃物项目的建设和运营，本项目拟选择公开招标方式进行投资人采购。项目采购工作组织（五）本项目招标宣传 依据财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法，PPP项目资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。江苏政府采购网是江苏省财政厅所属的全省政府采购网站，为了保证本项目采购工

56、作的顺利实施，吸引较多投资人参与本项目的响应，建议本项目在江苏省政府采购网发布采购公告，具体的招标程序和要求按照江苏省财政厅PPP采购平台的要求执行，建议某市财政局应与江苏省财政厅就此项目的招标要求进行进一步沟通确认。（六）本项目采购内容本项目PPP的采购内容为某市餐厨废弃物收运系统以及处置厂的一期建设工程（含二期基础配套）和运营服务，主要建设内容包括餐厨废物预处理车间、厌氧消化系统及配套辅助设施，处理规模为200t/d（一期），地沟油处理规模为30 t/d。 本项目的中标人将组建项目公司并获得政府授予的特许经营权，负责项目的投资、建设、运营，并在特许经营期届满后将项目无偿移交给某市人民政府指

57、定单位。项目采购工作组织（七）本项目前期工作本项目立项工作已经完成，可研、初设、土地、规划和环评等相关手续正在进行中，在社会投资人确定并设立项目公司前，本项目前期工作由某市环卫处负责积极推进实施，项目公司成立后，由某市环卫处将相关成果和程序文件移交给项目公司。（八）本项目征地工作本项目占地约为60亩，征地工作由政府方负责，目前尚未进入征地程序。本项目政府方应加快推进征地工作，以便于投资人确认后及时推进项目建设。（九）政府出资人政府出资人即为代替政府履行对项目公司（SPV）出资义务的主体，本项目政府出资人可以是某市国资委或者某市国资委下属国有独资公司，包括各类国有国资公司、开发公司、公用事业运营

58、企业等。目前市区无公用事业运营公司，暂由国盛公司作为政府出资人。项目采购工作组织（一）项目前期费用（二）项目投资总额（三）本项目土地使用（四）项目公司股权结构和资本金要求（五）政府出资形式（六）特许经营权内容（七）特许经营范围（八）特许经营期限（九）本项目报价竞争点的确定（十）项目履约保证金（十一）项目内部收益率（十二）政府补贴价格及支付方式（十三）项目运行绩效考核（十四）政府补贴价格调整（十五）项目生产工艺和运营管理（十六）工程建设期限及进度控制（十七）项目建设管理（十八）污水排放和污泥处置（十九）沼气的生产与出售（二十）项目公司股权变更（二十一）税收优惠 项目实施主要条件分析（一）项目前期

59、费用包括前期调研费、设计、项目建议书及可研编制等费用，本项目前期费用由某市政府在国家补助资金和财政资金中垫付，待项目公司成立后，由项目公司列支。（二）项目投资总额本项目一期工程预计投资总额为1.4亿元，待项目建设完成后，通过政府审计部门的决算审计再具体调整项目投资总额，并且据此对补贴价格进行调整。（三）本项目土地使用本项目土地拟出让的形式提供给项目公司使用，项目公司成立后，向某市国土部门缴纳土地出让金，此部分费用预计约为1500万元（具体按国土局意见进行测算）。在特许经期内，项目公司不得转让、出租、抵押土地使用权或者改变土地用途。项目实施主要条件分析（四）项目公司股权结构和资本金要求1、项目公

60、司股权结构本项目政府占股比例初步确定为35%，由某市政府确定2、项目公司注册资本和自有资金比例根据江苏省餐厨废弃物管理办法第二十六条要气：“从事餐厨废弃物经营性处置服务，应当具备下列条件：（一）具备企业法人资格，规模小于100t/d的，注册资金不少于人民币500万元；规模大于100t/d的，注册资金不少于人民币5000万元；” 。 （五）政府出资形式资本金注入：中央财政补助性资金中支取1750万出资剩余补助资金可用于本项目前期征地、机械设备代购置等费用项目实施主要条件分析（六）特许经营权内容经某市政府授权，某市城管局与项目公司签署协议，并授予项目公司以下特许经营权：在特许经营期内，项目公司自行