建设项目代建制理论及实务

1、建设工程项目“代建制”理论(lln)及实务王雪青 教授天津大学管理(gunl)学院共六十二页讲座(jingzu)提纲第一(dy)讲 建设工程项目“代建制”的基础理论第二讲 建设工程项目管理模式及发展趋势第三讲 建设工程项目“代建制”的操作程序共六十二页第一(dy)讲 建设工程项目“代建制”的基础理论共六十二页1.1 政府投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式(msh)1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1

2、.1.1 政府投资(tu z)项目的概念政府投资项目在国外叫做“政府工程”（government project）或“公共工程”（public project）一般指：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场(zhn qun sh chn)或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目按照建设项目的性质分为经营性项目和非经营性项目 1.1 政府投资项目及其管理模式共六十二页1.1.2 天津(tin jn)

3、政府投资项目管理模式的改革进程 建设单位自管式（天津各医院、各大学的改造工程等） 筹建处或指挥部型（各示范中学、引滦入津工程等）建、管、用一体(yt)的模式（市政局实施的卫津河治理等） 专业化管理模式（天津开发区的“建设总公司”模式）天津市政府投资项目管理模式的改革历程和全国大多数地区一样，经历了从计划经济到市场经济的发展阶段。目前主要有：共六十二页 1.1.3 政府(zhngf)投资项目传统管理模式的弊端 1. 缺乏强有力的投资风险约束机制，项目(xingm)“三超”（超投资、超规模、超工期）现象非常突出 2. 项目管理缺乏完善的组织形式，项目建设管理资源配置不合理 3. 工程目标难以实现，

4、工期质量难以保证 4. 招投标不规范 5. 工程项目监督不力，违法乱纪现象时有发生 共六十二页1.1.4 政府投资(tu z)项目管理的国际经验1. 将实施政府建设项目作为政府的一项重要职能 2. 对政府投资项目实行相对集中的专业化管理 3. 政府投资项目管理严格按规则办事 4. 机构之间权力、责任(zrn)匹配，互相之间制约 5. 政府投资项目管理的透明度极高 6. 充分依靠专业人士和中介组织 共六十二页1.1 政府投资项目(xingm)及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的

5、实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1.2.1 “代建制”的试点(sh din)“代建制”模式源于厦门自1993年始，厦门市针对政府投资项目“投资、建设(jinsh)、管理、使用”四位一体的弊端，以及由此导致的各方行为主体责任不明确，过程无法有效控制等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设(jinsh)，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建制度2002年，建设部组织的“政府投资工程管理方式改革”课题研究中，

6、提出以“代建制”改革现有政府投资工程管理模式，上海、北京、天津、浙江、贵州、江苏、山东、云南、四川、重庆等省市先后开展“代建制”试点工作1.2 “代建制”的实施背景共六十二页1.2.2 国务院关于(guny)投资体制改革的决定的出台 2004年7月16日，国务院正式(zhngsh)批准了关于投资体制改革的决定，该决定的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。推行“代建制”的项目是政府投资的非经营性项目。即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位共六十二页1.1 政府投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制

7、”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计(shj)1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1.3.1 “代建制”的概念(ginin)代建制是指投资方经过规定的程序，委托相应资质的工程管理公司(n s)或具备相应工程管理的其他企业，代理投资人或建设单位组织和管理项目建设的模式 1.3 “代建制”的概念及内涵共六十二页 第三条本办法所称建设工程项目代建活动，是指建设单位通过招标或委托的方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），对新建、改建、扩建项目（以下简称代建项目）

8、的组织实施进行全过程或若干阶段管理咨询的服务。实行代建制的项目投资主体或建设单位（以下简称业主单位），在工程建设期间作为委托人，负责提供建设条件和外部环境，在项目建成后实施运营(ynyng)管理。代建期间代建单位按照合同约定履行项目建设的投资主体或建设单位职责。 天津市建设工程项目代建管理试行办法(bnf)规定： 共六十二页1.3.2 “代建制”的内涵(nihn)适用范围包括政府投资项目和社会投资项目招投标方式，也可以是其他如直接委托等方式选择有资质的专业的企业，包括有专业化的人才及业绩选择代建单位，而不是总承包商实现项目建设和管理功能(gngnng)从业主到代建人的转移，达到控制投资、提高投

9、资效益和管理水平的目的建成后移交使用者，明确建设与使用的分离共六十二页1.3.3 “代建制”的特征(tzhng)代建制的对象是工程项目代建制的合同主体：委托方和代建方。非经营性政府投资项目合同主体涉及(shj)委托方、使用方和代建方。对于只有委托方和代建方的代建项目，合同关系简单，易于分清双方的责权利；对于涉及(shj)三方的代建项目，合同关系复杂，管理难度大代建制是一种特殊的项目管理方式。代建制除项目管理的内容外，还包括项目策划、立项报批，办规划、土地、环评、消防、市政、人防、绿化、开工等手续，采购施工承包商和监理服务单位等内容共六十二页4. 代建制是一种(y zhn)专业化的服务管理。代建

10、制是采购服务，因此能够提供专业服务的组织的业绩、资质、信誉以及人员的资质和经验是采购的重点对象5. 代建制适用于项目全过程的管理。“谁来代理”是代建委托的重要内容，答案很明确，就是由专业化的项目管理单位来代理，它的特点是“专业化”。不言而喻，专业化是任何行业都应该遵循的准则，只有这样才能提高管理水平，推动生产力的发展共六十二页1.1 政府(zhngf)投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”

11、的主要问题共六十二页1.4.1 上海模式(msh)即政府指定代建公司模式(msh)，上海、广州、海南等地实行 由政府组建或指定若干家具备较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司，对政府投资项目实行代理建设，按企业经营管理 代建制方式总承包方式承包商（或）竣工验收阶段确定招标1.4 “代建制”的运作模式共六十二页优点(yudin)：1通过选择代建人，可以实现防止公共工程招标(zho bio)中的腐 败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的2政府意愿可以较好的通过项目代建单位实现3因为通过市场化运作，代建单位积极性高4有利于代建方严格控制资金使用共六十二页缺点(qudin)：1

12、具有垄断性，易于出现政府把关不严，代建单位与使 用单位的串通，造成概算不科学，不利竞争2合同约束力不强3使用单位不是合同当事人，难以发挥使用单位的积极 性，甚至使用单位不予协助(xizh)、配合，增加工程建设中 的困难共六十二页1.4.2 深圳模式(msh)即政府专业管理机构模式，深圳、安徽、珠海(zh hi)等地实行由政府成立具有较强经济、技术实力的代建管理机构(如工务局等)，按事业单位管理，对所有政府投资项目实行代理建设 共六十二页优点(yudin)：1.以政府部门机构的身份出现，方便协调建设中的各种问题2.政府(zhngf)的机构政府(zhngf)也方便监督与管理，一些合理的变更易于实现

13、3.代建管理费可以相对较低 共六十二页缺点(qudin)：1.没有完全解决政府角色混淆问题。工务局集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，容易产生“建、管”不分带来的传统问题2.政府人员队伍随着所管的政府投资工程的逐渐增多，压力大、责任重、人手少、办公经费短缺的状况随之出现3.激励约束机制不明。由于(yuy)工务局是一个事业单位，对职员缺乏激励效应，缺少对投资控制的内在约束机制，抗风险能力不足，缺乏超概预算行为的责任追究经济承担能力4.项目较多时，容易造成代建单位内部管理效益的降低，管理水平降低共六十二页1.4.3 北京(bi jn)模式即代建公司(n s)竞争模式， 北京、重庆等地实行由政府

14、设立准入条件， 按市场竞争原则，批 准若干家具有较强经 济和技术实力，有良 好建设管理业绩并可 承担投资风险的代建 公司参与项目代建的竞争，通过公开招标选择代建单位 共六十二页优点(yudin)：可以引入竞争，提高项目管理公司的专业化水平，与国际接轨可以降低投资，节约资金(zjn)不需要增设新的机构，避免了机构、职能重迭 共六十二页缺点(qudin)：政府在监管上强度较大，并要求有较强的专业技术能力，方可以与专业代建单位进行代建谈判，避免代建公司的索赔和追加，政府部门工作量较大 一些使用单位合理的变更通过(tnggu)行政审批手段较难实现此种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有制度的冲击较大，

15、实行起来有较大的难度 共六十二页1.1 政府投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景(bijng)1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1.5.1 “代建制”的主要(zhyo)参与方委托人，比较含糊，有的指“业主”，有的指政府，有的认为(rnwi)是代建单位，有的干脆省略 代建人，即有相应资质的专业工程管理公司，指按照代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人 使用人，指项目建成后实际接收、使用

16、、管理并拥有项目产权的法人1.5 “代建制”的主要参与方及其职责共六十二页1.5.2 政府投资项目(xingm)中委托人的职责负责审批项目建议书、可行性研究报告，审查确定设计方案，审批工程预算和正式开工计划等，通过公开招标等方式确定代建单位安排项目年度投资计划并协调财政部门按工程进度拨付建设资金监管代建单位履行合同组织工程(gngchng)的竣工验收和移交 共六十二页1.5.3 政府投资(tu z)项目中代理人的职责 代建人从项目建议书审批通过(tnggu)后介入项目管理，是项目的管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理 ，主要职责如下：根据项目建议书立项批复

17、完成项目可行性研究、环境评估等工作办理有关规划、土地部门“一书两证”手续 组织勘察、设计单位的招标工作 负责“三通一平”工作、地质勘探、初步设计与审查、初步设计概算的编制与报批工作共六十二页5. 根据批准的初步设计文件，组织并管理施工图设计及负责办理施工图审查手续6. 组织施工、监理和材料设备(shbi)供应单位的招标工作；协助业主与其他企业签订经济合同，并受业主委托监督合同的履行7. 负责办理建筑工程施工许可证等工程实施中的各有关手续8. 负责建设实施阶段质量、安全、进度和投资等控制工作，组织工程中间验收、单位工程竣工验收，对工程质量实行终身负责制9. 按项目进度要求上报季度及年度资金计划，

18、审核、签证工程进度报表并提出进度拨款意见10.负责施工中出现的工程设计变更及增减工程量的审查与报批(由业主审批)手续11.负责工程决算的审核及报批工作，并对工程技术资料进行整理汇编 共六十二页1.5.4 政府(zhngf)投资项目中使用人的职责根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置、建设标准协助代建单位办理(bnl)计划、规划、土地、施工、环保、消防、园林、绿化及市政接用等审批手续参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收监督前期工作代理单位和建设实施代建单位对政府资金使用情况负责政府差额拨款投资项目中的自筹资

19、金的筹措，建立项目专门账户，按合同约定拨款 共六十二页1.1 政府投资项目(xingm)及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页从工程项目的建设程序来分，“代建制”的实施方式分为全过程代建和两阶段代建全过程代建即委托人根据批准的项目建议书，面向社会招标代建人，由代建人根据批准的项目建议书，从项目的可研报告开始介入，负责可研报告初步设计、建设实施乃至于竣工验收两阶段代建即将建设项目

20、分为项目前期工作阶段代建和项目建设实施阶段代建。项目前期工作阶段代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止，此阶段项目使用单位是主体，是法人，有决策权 ；项目建设实施阶段代建一般从申领(shn ln)项目开工证开始至项目施工保质期结束，此阶段代建单位拥有决策权 1.6 “代建制”的实施(shsh)方式共六十二页名称优点缺点全过程代建比较简化投资者、使用单位和代建三方的协调关系，有利于其前后期的衔接 1.签代建合同时，不太利于确定投资控制目标 2.容易造成代建人人为的在项目前期阶段扩大项目总投资 3.如果项目本身还有征地、拆迁等因素，易把此类因素造成的项目进展缓慢的风险集

21、中到政府投资部门上来 两阶段代建1.便于调动项目使用单位积极性，加快项目的前期工作2.可操作性强，且专业化管理的程度较高 1.投资人需要协调的内容较多，前、后期代建之间的衔接易出问题 2.不利于项目工期、质量、投资的总体控制 共六十二页天津市建设工程项目代建管理(gunl)试行办法规定： 第十条项目代建可以实行全过程代建或分项委托，具体内容由业主单位与代建单位在合同中约定。在合同委托范围内，代建单位独立开展勘察、设计、施工、材料及设备采购的招标工作，实施计划、组织(zzh)、指挥、协调和控制等管理，接受相关行政主管部门的监督，并承担相应责任。 第十一条代建单位应严格按照合同的约定履行义务，项目

22、代建的主体不得再委托。 共六十二页1.1 政府(zhngf)投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1.7.1 组织设计(shj)的概念组织设计指选定一个合理的组织系统，确立各种基本的规章制度，划分并明确岗位、层次、部门的责任和权力，建立和形成管理信息系统及责任分担系统，并通过一定岗位和部门内人员规范化的活动和信息流通实现(shxin)组织目标 1.7 “代建制”的组织设

23、计共六十二页1.7.2 组织(zzh)设计的原则目标一致，目的明确原则 灵活性原则 高效率原则 管理幅度原则系统化原则 统一指挥原则 层次和授权原则 绝对责任原则 权责相称(xingchn)原则 均衡原则 共六十二页1.7.3 组织设计(shj)的内容决定(judng)线保证线组织机构权力体系信息传递体系权力制衡体系职责体系项目管理组织目标决定保证共六十二页1.7.4 “代建制”组织(zzh)的基本形式职能式组织结构(jigu)项目式组织结构矩阵式组织结构共六十二页1.7.4.1 职能式组织(zzh)结构共六十二页优点(yudin)：1.项目团队中各成员无后顾之忧。由于各项目成员来自各职能部门

24、，在项目工作期间所属关系没有发生变化，项目成员不会为将来项目结束时的去向担忧，因而能客观地为项目考虑，去工作2.各职能部门可以在本部门工作与项目工作任务的平衡中去安排力量，当项目团队中的某一成员因故不能参加时，其所在的职能部门可以重新安排人员予以补充3.当项目全部由某一职能部门负责(fz)时，项目的人员管理与使用上变得更为简单，使之具有更大的灵活性。4.项目团队的成员有同一部门的专业人员作技术支撑，有利于项目的专业技术问题的解决5.有利于公司项目发展与管理的连续性共六十二页缺点(qudin)：1.项目经理没有正式的权威性。由于项目团队成员分散(fnsn)于各职能部门，团队成员受职能部门与项目经

25、理的双重领导，而相对于职能部门来说，项目经理的约束显得更为无力2.项目团队中的成员不易产生事业感与成就感。团队中的成员普遍会将项目的工作视为额外工作，对项目中工作没有更多的热情。这对项目的质量与进度都会产生较大的影响3.对于参与多个项目的职能部门，特别是某个人来说，不利于项目之间的投入力量安排4.不利于不同职能部门团队成员之间的交流5.项目的发展空间容易受到限制共六十二页1.7.4.2 项目式组织(zzh)结构共六十二页优点(yudin)：1.项目经理是真正意义上的项目负责人2.团队成员工作目标比较单一3.项目管理层次相对简单，使项目管理的决策速度响应速度变得快捷起来(q li)4.项目管理指

26、令一致。命令主要来自于项目经理，团队成员避免了多头领导，无所适从的情况5.项目管理相对简单，使项目费用、质量及进度等控制更加容易进行6.项目团队内部容易沟通7.当项目需要长期工作时，在项目团队的基础上容易形成一个新的职能部门 共六十二页缺点(qudin)：1.容易出现配置重复，资源浪费的问题2.项目组织成为一个相对封闭的组织，公司的管理与对策在项目管理组织中贯彻可能遇到阻碍3.项目团队与公司之间的沟通基本上依靠项目经理，容易出现沟通不够和交流不充分(chngfn)的问题4.项目团队成员在项目后期没有归属感5.由于项目管理组织的独立性，使项目组织产生小团体的观念，在人力资源与物资资源上出现“屯积

27、”的思想，造成资源浪费；同时，各职能部门考虑其独立性，对其资源的支持会有所保留，影响项目的最好完成共六十二页1.7.4.3 矩阵式组织(zzh)结构共六十二页优点(yudin)：1.团队的工作目标与任务比较明确，有专人负责项目的工作2.团队成员无后顾之忧。项目工作结束时，不必为将来的工作分心3.各职能部门可根据自己部门的资源与任务情况来调整、安排资源力量，提高资源利用率4.提高了工作效率与反应速度，相对职能式结构来说，减少了工作层次与决策环节5.相对项目式组织组织结构来说，可在一定程度上避免资源的屯积与浪费6.在强矩阵式模式中，由于项目经理来自于公司的项目管理部门，可使项目运行符合公司的有关(

28、yugun)规定，不易出现矛盾共六十二页缺点(qudin)：1.项目管理权力平衡困难。矩阵式组织结构中项目管理的权力需要在项目经理与职能部门之间平衡，这种平衡在实际工作中是不易实现的2.信息回路比较复杂。在这种模式(msh)下，信息回路比较多，即要在项目团队中进行，还要在相应的部门中进行，必要时在部门之间还要进行，所以易出现交流、沟通不够的问题3.项目成员处于多头领导状态。项目成员正常情况下至少要接受两个方向的领导，即项目经理和所在部门的负责人，容易造成指令矛盾，行动无所适从的问题共六十二页共六十二页组织类型矩阵式项目特点弱矩阵式平衡矩阵式强矩阵式项目经理的权限很少或没有有限小到中等中等到大大

29、到最大全职人员在项目团队中的比例几乎没有0251560509585100项目经理的责任兼职兼职专职专职专职项目经理扮演的角色项目协调员/项目负责人项目协调员/项目负责人项目经理/项目官员项目经理/规划经理项目经理/规划经理项目行政人员兼职兼职兼职专职专职功能式项目式 项目各种组织模式的特点 共六十二页1.1 政府投资项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景(bijng)1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.6 “代建制”的实施方式1.7 “代建制”的组织设计1.8 “代建制”的实施效果1.9 “代建制”的主要问题共六十二页1.实

30、行代建制项目，将项目建设管理(gunl)任务交由专业化、常设性的代建单位，有利于提高投资项目管理(gunl)的专业化水平。截至2005年12月底，珠海市政府投资建设工程管理中心共承接建设工程项目33个，其中涉及施工招标56项，施工招标总标底价43829.7万元，中标价36173.46万元，节省投资7656.28万元。1.8 “代建制”的实施(shsh)效果共六十二页2.充分发挥市场竞争作用，通过建立市场化的委托代理关系，将业主和代建人的责任明确，从机制上避免超预算、超规模、超标准建设等“三超”现象的产生。实行代建制的北京市回龙观医院工程，施工图预算时超出概算400万元。后经反复研究讨论，最终在保证工期、保证工程质量的前提下，消化了400万元的超出款。3.代建制的实施有效地将政府行政(xngzhng)权力与市场行为分离，有助于政府职能转变，遏制寻租行为共六十二页1.1 政府投资(tu z)项目及其管理模式1.2 “代建制”的实施背景1.3 “代建制”的概念及内涵1.4 “代建制”的运作模式1.5 “代建制”的主要参与方及其职责1.