建筑控制区的管理探讨2

1、关于对高速公路建筑控制区管理的剖析及建议由于公路建筑控制区（以下简称“特殊区域”）的特殊性，法律 法规依照交通运输、国土资源、城乡规划等部门对特殊区域内同一违 法行为按各自职责、功能都赋予了相应的管理权、审批权、处罚权等 权力。一、划定公路建筑控制区的责任主体及部门参与之间的法律关系公路安全保护条例第十一条表述为：“县级以上地方人民政 府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需 要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。” 及第十二条表述为：“新建、改建公路的建筑控制区的范围，应当自 公路初步设计批准之日起30日内，由公路沿线县级以上地方人民政 府依照本条例划定

2、并公告。公路建筑控制区与铁路线路安全保护区、 航道保护范围、河道管理范围或者水工程管理和保护范围重叠的，经 公路管理机构和铁路管理机构、航道管理机构、水行政主管部门或者 流域管理机构协商后划定。”由此，我们得知，公路建筑控制区的划定主体是县级以上地方人 民政府，即是责任主体。由其所属交通运输、国土资源部门、城乡规 划部门参与执行，如涉及铁路、航道、水政、流域等职责交叉的区域 主管部门也必须参与执行。明确以上部门参与的目的首先考虑到公路 建筑控制区管理与这些部门的职责密切相关；其次，公路建筑控制区 经县级以上地方人民政府划定后，不仅管理相对人应当严格遵守，而 且交通运输、国土资源、城乡规划等部门

3、也必须严格执行。根据法律关系，交通主管部门、国土资源和城乡规划等部门等依 法依参与了公路建筑控制区的划定行政行为，也就随之赋予了对划定 的特殊区域相应管理义务。艮交通运输主管部门发现在公路建筑控 制区内违法修建建筑、构筑物等行为时，必须制止或强制拆除等违法 行为（监管权和处罚权）；国土资源主管部门发现在辖区或特殊区域 内违法修建的建筑物和地面构筑物时，可责令退还非法用地或限期拆 除或不予颁发土地使用证明（管理权、审批权、处罚权）；城乡规划 部门可以责令停止建设或或限期改正或拆除或拒绝办理相关权属登 记证明（管理权、审批权、处罚权）。二、交通、国土、城乡规划对辖区内同一违法行为，法律赋予了 共同

4、管辖权利根据公路法第七十一条之规定：“公路监督检查人员依法在 公路、建筑控制区、车辆停放场所、车辆所属单位等进行监督检查时， 任何单位和个人不得阻挠。”中华人民共和国土地管理法第六十六条之规定：县级以上人 民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督 检查。土地违法案件查处办法第六条之规定：“县级以上地 方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案 件，”。中华人民共和国城乡规划法第五十三条之规定：“县级以上 人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，。”以上法律条文显示，明确了交通执法部门在特殊区域内有权对单 位或个人在土地上违法修建建筑物、构筑物等

5、行为进行监督检查和查 处等工作；明确了国土资源部门对辖区内（包含特殊区域）非法占用 土地的行为进行监督检查、查处的权利；明确了城乡规划部门有权对 辖区内（包含特殊区域）检查和处理未取得建设工程规划许可证或者 未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的及未按照乡村建设规 划许可证的规定进行建设的行为等。综上所述，交通执法部门执法的区域只是国土资源部门和城乡规 划部门辖区内一个特定的区域。即，对特定区域内的单位或个人实施 土地行为都必须遵守公路法、土地管理法、城乡规划法等法 律法规，足以证明，三个部门都具有对特殊区域内同一个违法行为拥 有共同的管辖权三、在公路建筑控制区内实施违法行为，交通、国土、城

6、乡规划 部门具有依法拆除等处罚的权利。中华人民共和国公路法第八十一条之规定：“违反本法第五 十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自 埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五 万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除,有关费用由建 筑者、构筑者承担。”中华人民共和国土地管理法第七十六条：“未经批准或者采 取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行 政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自 将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑 物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收

7、在 非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法 占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予 行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”中华人民共和国土地管理法第七十七条 农村村民未经批准 或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人 民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法 占用的土地上新建的房屋。中华人民共和国城乡规划法第六十五条之规定：“在乡、村 庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规 划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期 改正；逾期不改正的，可以拆除。”综合以上的法律条文得

8、知，特殊区域的管理即在区域内土地上违 法修建建筑物、地面构筑物的管理（同一违法行为）都依法赋予了交 通运输、国土资源、城乡规划等部门的处罚权（拆除的权利）。即交 通执法部门可以对特殊区域内的建筑物、地面构筑物等设施依法责令 限期拆除，并可以处五万元以下的罚款及逾期不拆除的,由交通执法部 门拆除，有关费用由建筑者构筑者承担的处罚权利；国土资源部门可 以依法将对本辖区内（包含“特殊区域”）违反土地管理法律、法规 的行为有权责令退还非法占用的土地或限期拆除在非法占用的土地 上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状或没收在非法占用的土地 上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；城乡规划部门可以对特 殊区

9、域内的建筑物、地面构筑物等设施依法责令停止建设、限期改正； 逾期不改正的，可以拆除。四、目前高速公路建筑控制区的管理瓶颈1、高速交通行政执法部门对修建建筑物和构筑物等违法行为的 发现和掌握比较难。由于高速公路执法部门巡查和执法的主要工作平台在公路、公路 用地范围及涉路施工现场，面对违法行为发生的点多线长，无法对控 制区违法活动及时有效实行有效监视和控制，造成控制区违法行为发 现和掌握极其困难。譬如：在控制区修建铁塔或埋设管线等，由于距公路太远、被树 木或建筑物遮挡等，几乎是很难发现。其次，农民建房等问题，我们 发现后，需要行政相对人提供相关材料时，对方根本不配合，同时还 理直气壮地说这是通过政

10、府批准了或是政府规划之列等，你们没有权 利查我们。作为交通执法部门，对于当地政府的规划或相关部门 给予办理了行政许可，这些信息我们基本上是空白。2、公路建筑控制区内的规划、建设、审批与公路法未能有 效相结合，是造成违法建筑蔓延的主要因素。经了解，公路建筑控制区内的土地权属大都属于公路沿线村、乡 镇集体所有，控制区内土地权除耕种、养殖等生产外的用地审批权属 国土主管部门；修建房屋等建筑物的建设审批权属城乡规划部门；禁 止在公路建筑控制区内修建建筑物、构筑物的管理权则属交通管理部 门。由于公路两侧建筑控制区内的土地所有权、审批权、管理权分别 属于不同的主体，城乡规划、国土、交通部门都有各自的相关法

11、律法 规规定，各司其职，缺乏沟通和协调。据悉，城乡规划部门将村民建 房的审批权下放到乡镇、村两级政府，同时受多方面因素制约，对违 法建筑、构筑物的管理态度不明朗，而交通执法法律赋予的权利有限， 对违法建筑、构筑物的宏观调控手段较弱，单靠交通执法部门的管理 力度往往力不从心，效果较差，致使对公路两侧违法建筑、构筑物的 预防能力大大降低，从而造成公路两侧建筑控制区内违法建筑蔓延、 管理失控。3、高速交通执法部门对违反公路建筑控制区的案件立案、调查 取证、处罚相对艰难。作为交通执法部门对特殊区域只拥有监管权，而对于区域内的土 地使用情况、审批情况、规划情况的了解基本上是灯下黑，可以说交 通执法部门对

12、这一特殊区域的监管只能在没有预先告知的前提下，即 时发现即时处理的被动执法模式。其次，对于发现后的处理，基本上是“心有余而力不足”。即， 要求相对人提供必须的立案信息不配合，认定和行政文书的签收也不 会配合；建筑物的地基生成后纠正，对老百姓来说成本比较高，自行 拆除基本上不可能；实施强制拆除过程中，其执行对象是违法修建的 房屋或设施，而对房子里面的物品和人员却没有强制带离房屋的权利 或故意让老人小孩呆在里面不走，或故意放置了电视机、家具等物品 不搬，他们知道路政执法人员是没有强行搬走的权利，往往强拆现场 会造成非常尴尬的局面，从而引发后果难以估量。同时在执行强制拆除中，由于强制执行需要产生费用

13、，虽然明确 了费用由建筑者或构筑者承担，针对农民或单位来说，落到实处是难 上加难。总之，违法者总是采用一切方式对抗，阻挠公路违法案 件的调查取证和处罚，拒不执行交通执法部门的行政处罚决定，使得 执法部门在建法建筑强制拆除过程中，无论是从程序上，还是从执行 上都不能完全履行强制法的要求，公路建筑控制区执法“寸步 唯坚”。五、如何加强公路建筑控制区管理建议高速公路一般通车里程长，跨越多个行政市县区，拿京沈高速河 北段来说，途经唐山、秦皇岛、廊坊三个地级市二十多个县区。因此， 由高速公路执法部门协调违法建筑发生地的各地方政府牵头显然是 不现实的，而由高速公路执法部门一家独自实施管理又太身单力孤， 在没有地方政府的支持、没有各相关部门的配合、更没有公检法司的 司法保障下，建筑控制区的管理也很难实施。公路建筑控制区的划定主体是县级以上地方人民政府，即县级以 上地方人民政府是责任主体。由其所属交通运输、国土资源部门、城 乡规划部门参与执行，如涉及铁路、航道、水政、流域等职责交叉的 区域主管部门也必须参与执行。因此，对高速公路建筑控制区的管理，应按照政令畅通、组织得 力、协调便利、及时高效的原则，结合我省高速公路一般跨越多个行 政辖区的实际特征，建议明确高速公路沿