公共政策分析政策执行

1、第六章政策执行案例1“定心丸”何以变成“闹心丸”第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护 耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40%，并呈上升势 头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农 村的热点问题。强征承包地引发纠纷：1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东 天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次

2、上访，问题始终得不到解决。村民林富行不平地说:“俺家的两亩地被乡政 府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理?”去年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情 况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包田，结果引发了群众上访。不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过走走形式，以前俺干部能动地， 现在还能。河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说，第一轮土地承包是个“包不包”的问题，而且大多数是口头协议， 管理比较松散；而第二轮土地承包十分严格，承包地块、期限都是用书面合同的形式确定的，严

3、格纳入了法制管理的 轨道，如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地，势必引发大量土地纠纷。中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护，但是在具体操作中会产生矛盾：一家一户承包与土地适度规模经营 的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式，即农民以承包土地入股且参与劳动经营，收益为土地股 金和劳动者报酬；投资者以资金入股来经营管理，收益为经营利润和管理者报酬；科技人员以技术入股么技术服务， 收益为技术服务指导费，三方皆大欢喜。河南省许昌市近年兴建了上百家高效农业开发公司，也大都采取土地入股的 方式。仍搞“两田制”损害农民利益。在第二轮土地承包之前，许多地方乡村干部将耕地分为经济田和

4、口粮田两块，口粮田分给群众，而经济田则高价 发包，变相加重农民负担，引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不能再搞“两田制”但仍有一些乡 村干部对此阳奉阴违，维护一己私利。1999年10月中旬，已是麦播期，可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党委、政府下通知： “废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同，全面调整土地。”不少村民在自己的承包田地刚种上麦， 就被干部带人犁掉了，双方冲突不断，村民多次上访告状。在付屯村，村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书，满腹委屈地说：“这合同刚 刚签满一年，说不算就不算了。国家不让搞两田制

5、，乡里这样搞，我们坚决不同意。”对此付屯村支书解释说：“1998 年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完，为应付检查验收，村里与村民们签订了合同。谁知，村民竟把这个合 同当真了。乡里已专门下通知，要求废止已签的合同，重新制定承包方案。”在这里，合同竟被视为儿戏。山东省临胸县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地，以“两田制”办法发包出去，建起418亩樱桃 园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后，这个村仍私自发包耕地180亩，致使村民人均只有0.33亩的口 粮田，粮食根本不够吃。月庄村的村民说：“这樱桃园每亩收入高达数万元，大都被村干部包了，大伙儿就是觉得不公。” 去年1月

6、以来，月庄村村民多次越级上访，要求废除“两田制”，按中央政策均分土地。人口变化引发人地矛盾：1998年底，第二轮土地承包进入尾声，河南省商丘市不少群众来到省城上访，反映在延包中没有分到土地。原因 是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来，直至1998年，没有根据人口增减变化调整过土地。据调查，在这些县区，大包干后才出嫁的妇女和此后才出生的孩子都没有分到土地。在有的乡村，此类人口占人 口总数近30%，导致“一个人种多人地、多个人种一人地”的情况十分普遍，在第二轮土地承包中，这批人十分迫切 地希望能分到地。但是由于当地政府片面理解“土地顺延”和“大稳定小调整”的政策，加之没有地的村民又不足三

7、分之二，不符合“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意”的有关规定，所以在第二轮土 地承包中，这批人仍没有分到地，结果引发了大量矛盾。在第二轮土地承包工作走在前列的河南省濮阳市，解决今后的人地矛盾主要是用以下四种方法：一是使第二轮承 包的起点尽量公平，不让以前出现的问题延续下去；二是利用好5%的机动地，解决人口较多、生计较少的农户对土地 的需求；三是实行土地流转，如农户间依法进行转包、转让互换；四是实现劳动力向非农业转移，鼓励人地矛盾突出 的农户，向外转移劳动力。思考：第二轮土地承包政策是要给广大农民吃上一颗“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心九。其原 因是什么

8、?请从案例中找出某些地方干部在政策执行中，违反政策或政策走样的表现。应如何理解行政执行的原则性与强制性特点?某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是 否由行政执行的原则性与强制性特点所决定，为什么？要有效地执行政策，要求政策执行者必须具有哪些素质和能力?试结合这案例事实，分析“较高的思想政治觉 悟和强烈的政策法律意识”，对保证政策有效执行的必要性。分析上述案例，指出“土地延包”政策在执行中存在的问题。案例2“面子工程”为何栽了面子巨大的广场、宽阔的街道、林立的门市以及漂亮的别墅，如果不是亲眼所见，很难让人相信这就是苏皖一些传统 农区的小城镇。而不少农民对此却颇有微词，他们抱

9、怨说，加快小城镇建设本来是件好事，但现在却成了某些干部捞 取政绩的“面子工程”。领导脸上要贴金，牛不喝水强按头一踏进号称“中华果都”的江苏丰县某镇，映入我们眼帘的是北方乡镇少见的气派景象，而最令人羡慕的莫过于 丰黄公路旁那红瓦盖顶的别墅了。然而，当你走进这些别墅时，不由得为眼前所见而震惊：披着豪华外衣的别墅里面， 大都是半拉子工程，有的连门窗都没有安装。屋里院外杂草丛生，粪便满地，臭气熏天。一位住在附近的群众告诉我 们，由于没有人住，这里成了过往行人的“公厕”。别墅变“公厕”，这是哪位款爷钱多得可以随便乱扔，还是哪位房地产商被深度“套牢”？出乎意料的是，这些房 产的主人衣衫破旧，面容愁苦。他们

10、根本不是什么富商巨贾，相反倒是一群负债累累甚至倾家荡产的国有果园职工， 而陷他们于绝境的竟是镇政府的一个“城市梦”。像该镇一样，苏皖农村的大多数县还是“吃饭财政V “赤字财政”，政府拿不出多少钱来用于小城镇建设，于是不 少地方把眼光不由自主地投向民间，提出要“借用民力V “以地生财”。但是，在农村经济并不发达的地区，小城镇对 农业人口的吸引力十分有限，农民不愿意远离自己的耕地到集镇建房落户。即使少数脱离了土地的农民，也宁愿到县 级以上中心城市居住，因为那里有更多的谋生之路。农民积极性不高，房子盖不起来，一些地方就采取行政命令逼着老百姓“挖掘潜力”。“中华果都”的领导们使用 的手段颇为强硬，“不

11、盖新房，就扒你老屋”，万般无奈之下，许多职工不得不拆掉自己本来不错的住房，举债盖楼。 果园一分场职工年介田家里本来就穷，为了盖楼借高利贷2.5万元，共投资3.7万元才完成了土木工程，最后因还不起 借款，刚盖好的新房又被抵押了出去。在安徽省砀山县周寨镇，类似的情景也在上演。1996年初，镇领导率队到苏北参观学习后，为了加快小城镇建设， 采取“非常措施”，拆房扩路，大干快上。有户姓葛的大家庭，共被扒掉28间瓦房，未获分文补偿，仅被批准花9000 元购买了相当于原来5间房面积的地皮使用权，而且必须建成二层以上统一规格的楼房，留走廊，贴瓷砖，一切费用 自付。全家因此损失4万多元，至今仍背着近3万元的债

12、务，为此，葛家老人已经不知道哭过多少回了。一位农民诗人目睹此情此景，忍不住写下了山坡羊的诗句:“为筑洋房，抠破钱囊，忍看农民拉饥荒。层楼起， 债台长，束紧裤带奔小康。旧郭新城凭臆构，朝建煌煌，暮拆光光。”急功近利建新城短期行为搞规划作为启动农村市场的突破口，小城镇的崛起在不少地方确实起了牵一发而动全身的作用。不少沉寂多年、发展滞 后的小城镇一下子变成了大工地，短短几年时间里，一座座旧镇换了新颜。红红火火的表象背后，也有少数象“中华 果都”一样的乡镇脱离实际、盲目跟风，致使群众怨声载道。一些县把小城镇新增多少建筑面积当作一项重要指标来 考核，层层下指标，级级压任务，要求乡乡动工、镇镇建设。有的甚

13、至还定出了时间表，提出5年再造一个新城。小 城镇建设基本处于无序的、粗放的、盲目赶速度、上规模、扩总量的状态中。安徽省阜阳市的一个县为了促进小城镇的繁荣，不仅强迫农民进城盖房，而且还把吸引农民进城的指标分解到机 关干部的头上，要求每个干部帮助15户农民进小城镇盖房，并且一律要盖楼房，迫于无奈，县直机关只好四处筹资 建房，有的机关干部甚至自己掏出上万元来完成任务。这种急功近利的短期行为，致使不少地方的小城镇建设缺乏科学、长远的规划，即使一些有规划的，也多停留在 纸上画画、墙上挂挂，建几条街，盖几栋楼，内部工业、商业、住宅等各种功能区分不尽合理，混杂现象普遍。在建 筑风格上，许多地方更是千篇一律的

14、二层小楼，没有任何特点。“一条街，两张皮，鸭舌帽子一样齐”的临街建筑，以 及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城镇建设的共同写照。这些一哄而上的低品位建筑，一时看起来还说得过去， 可以写进某些领导的“政绩薄”，但几年或十几年一过，又要落后，随之而来的就可能是下一轮的大拆大建，这种社会 资源的极大浪费，对农村经济发展有百害而无一利。农民唱起“空城计” “面子工程”栽面子兴业才能强镇。在小城镇建设中，一些地方只重视小城镇的基础设施硬件建设，却忽视了相关产业的发展。小城 镇建设的过于超前和经济发展水平的相对滞后，使巨额投入并没有带来相应的回报，有的地方甚至唱起了 “空城计” 苏北有一个乡曾经作过一次

15、调查，全乡不算在建和准备建的房屋，光现有的房屋就有80%以上闲置。由于把有限的资 金都投入到了基础设施建设上，许多拿不出钱来发展生产，不少人因为背负沉重债务，刚盖上新房有沦为新的贫困户。强扭的瓜儿不甜。近几年来，“中华果都”由于将内部银行、农村合作基金会存款中的大量资金投入到不切实际的 小城镇建设上，使本想成为城镇一景的“面子工程”变成了人见人烦的“败笔”投资数十万元安装的路灯因为没钱买 电，只为外地的参观者亮过几次，平日只能在白天看得见。投资上百万元的大观园，更是门可罗雀。更为严重的是， 由于镇里的财力耗尽，负债累累，导致果园退休职工养老金、教师及干部工资不能正常发放，人们上访不断，弄得领

16、导彻底没了面子。在小城镇建设中，为什么“领导热、群众冷”？“领导要政绩，群众要小康”是一个重要原因。诚然，地方上要 人们进小城镇盖房也是出于好意，可以有效地节约耕地，方便人们购物、就医、上学。当时当“好意”一旦被某些人 当作捞取政绩的筹码时，就会变成百姓的灾难。有识之士呼吁，小城镇建设要真正做到量力而行、实事求是，领导干 部必须树立正确的政绩观，多做前人栽树、后人乘凉的实事，少做表面好看、热闹一时的文章。案例3“川气东送”之时回顾当年“川气出川”的教训中石化“一号工程”的“川气东送”项目原定2009年10月气就可抵达上海，但因管道需要升压和做各种调试， 现在，具体的供气时间还没定。但阻碍“川气

17、东送”的，并不仅仅是技术因素。这条总投资600多亿元，始于四川达州普光气田，由西向东途经四川、重庆、湖北、安徽、江苏、浙江、上海五 省二市，全长2203公里的天然气大动脉，规划输气量120亿立方米/年，供应量与中国陆上第一条天然气长输管道一一 西气东输一线，大致相当。反面案例：“川气出川”工程不了了之20世纪70年代中期，我国曾实施了一项引起全国震动的“川气出川工程”。即经过5年努力，实现四川省年产天 然气300亿立方米的计划。然后铺设长达2940公里的管道，使年产一半的天然气沿长江而下，穿巴蜀，过鄂中，经江 苏，直抵上海。到时，中国的能源结构将发生巨大变化，并将带动中国经济的发展。然而到了1

18、980年，这项引人注目 的“川气出川”工程便偃旗息鼓。已铺设的管道全部作废，大口径专用钢管厂只好停产，从国外定购来的天然气脱硫 装置，其中13套锁在了仓库里，向国内100多个单位定购的专用设备也都压在库里，到1980年底统计，有4亿多元 的物资压在四川石油管理局仓库。计委估算为“川气出川”工程修公路铺管道等共耗资3. 7亿元。由于改变经济格局 而造成的损失则更大。那么，这项错误的决策是怎样出台的呢？1973年燃化部主要领导人提出，国家要改变能源构成，四川应找天然气，搞到年产300500亿立方米。四川石油 管理局按照燃化部领导人的指示，组织30多名技术人员到北京汇报四川天然气资源初步勘测的情况。

19、汇报会上，燃化 部有关领导听了四川的汇报之后，批评四川局的技术人员“思想不解放，右倾”于是汇报会改为务虚会。大谈全国大 好形势，不务出年产500亿立方米天然气的储量依据就不能过关。在这种情景下，四川石油管理局的技术人员就违心 地算出1万亿、10万亿两个神仙数字。他们还在汇报书上把这些数字分成了三级，就是可采储量、尚待验证储量、没 经钻探储量；但这不符合燃化部领导人的胃口，结果开始升级一一把三级改为二级，把二级提为一级。1975年1月国 家计委、建委根据燃化部的汇报，向国务院作报告。就这样，把专家技术人员们用压降法计算出来的一级可采储量1 千亿立方米扩大为1万亿立方米。后来四川石油管理局地质处在

20、每年呈报天然气储量的报告中，如实汇报，并分别呈 报燃化部和计委。燃化部一副部长见后严厉批评四川局搞翻案，说这是“政治事故”，四川局只好将报告重新修改上报。 这样一个务虚出来的数字使“川气出川”工程的决策出台了。为实施这一 “宏伟”工程，国家确定预算40多亿元。决定从国外引进一批天然气化工厂的设备并决定铺设川气出 川的管道长2940公里。为此将耗钢材150万吨、水泥12万吨及数千个大型机电设备。1975年工程全面展开，从重庆 到上海专用公路破土了，附属设施的建设动工了，几百个研究课题飞向四机部、邮电部、一机部等等。为了专用公路 的修建，动用全国150多个单位，900多个工厂，在沙市和资阳工地投资

21、1. 2亿元建设专门生产大口径的钢管厂。给 国家造成极坏的政治影响和重大经济损失。案例评析：“川气出川”工程决策尽管是特殊年代的产物，已经成为历史。但是其决策过程中所反映出来的一些问题却是很 典型的，对今天的领导者仍有警示作用。决策者掌握的信息不真实、不准确。信息是决策的物质基础和重要资源，是决策者认识决策对象的中介和桥梁， 是控制决策实施的依据，也是检验决策是否科学合理的尺度。信息的生命力在于它的真实性和准确性，只有真实、准 确的信息，才能作为领导决策的依据。而川气工程的决策层恰恰在这个最基础的问题上出现错误。四川省地质结构复 杂，对天然气的勘探比较困难。据四川石油管理局的技术人员所掌握的材

22、料来看，四川天然气可采储量并不多。而川 气能否出川，决定因素是准确掌握可采储量。恰恰在这个可采储量上，国家有关部门掌握的四川1万亿立方米及远景 为10万亿立方米的天然气的数字是在“务虚会”上务出来的，是没有客观根据的。事实证明，在通常的情况下，决策 的科学性、准确性，与决策所需要的信息的质量成正比。信息越真实、越准确、越及时，决策的基础就越坚实，决策 过程中思维的广度和深度就越大，决策科学化程度就越高；如果信息失真，就会对决策者产生错误的导向，导致决策 者判断错误，造成决策失误，酿成严重后果。“川气出川”决策的依据恰恰是失真的信息资料。有关部门领导的主观主义，严重脱离实际。决策的对象是客观的，

23、是不依人们的意志为转移的。天然气实际储 量到底多少要靠事实说话，它不会因人们的主观臆断或增多或减少。作为上级主管部门的燃化部领导者，在向专业技 术人员了解情况过程中，不是以实事求是的态度对待客观实际，做到主观与客观实际相符合，而是企图使客观实际服 从主观意愿，随心所欲、主观臆造，按照个人意愿划定框框和范围要求专业技术人员的进行有倾向性的论证，甚至不 惜采用高压手段迫使其就范一一这是导致虚拟数字出台的主要原因。这也是造成“川气出川”工程决策失误的关键所 在。实际上，影响决策质量的因素是多方面的，但带有根本性的问题是世界观的问题，从实际出发，实事求是是领导 决策总的指导思想，以现实情况作为分析问题

24、、制定决策的基础，有的放矢，排除违反客观规律的主观主义和唯心主 义，是科学决策的根本要求。任何决策如果脱离实际，违反客观规律，就是主观主义的蛮干、瞎干，必然会使决策发 生重大失误。“川气工程”决策就是很好的实证。从根本上违背了决策民主化科学化的原则。决策者进行决策所需要的信息，除了通过深入实际、调查研究直接 获取外，还要靠畅通的民主渠道，使基层的意见、群众的呼声及时畅通的反馈给决策机关和决策者。因此，必须造成 一种宽松和谐的民主氛围，形成“上不塞耳，下不箍口”的言论环境。而燃化部的某些领导却独断专行，压制不同声 音。确切地说，“川气工程”实际上就是某些领导者“拍脑袋”的产物，根本谈不上科学的程

25、序、科学的方法和科学的 论证，其失误也就在所难免。案例4“集体抵制”医药政策引人深思自今年4月份以来，医药行业便迎来了一个密集的“政策期”与往常不同的是，几乎每一项政策的出台都在行业 内引发了强烈的争议，“集体抵制”现象高涨，并导致这些政策不得不推缓执行。这种“自下而上”的抵制不能不引起人们的思考。至少，在一定程度上说明了这个产业内部存在一些矛盾。4月底，国家发改委关于22种抗生素的降价消息一传出，立即引来抗生素生产企业的集体抗议。全国21家医药行 业协会联名上书要求降低降价幅度，原定6月1日执行的降价规定不得不暂缓；6月中旬，国家食品药品监督管理局 (SFDA)出台的医疗器械翻新规定也遭到了行业协会的抵制，中国医疗器械行业协会联合深圳医疗器械行业协会召 开研讨会，并上书商务部要求废除或更改规定，原定7月1日执行的规定也暂缓；7月初，国家发改委关于的OTC定 价下放的规定也遭到以中国非处方药协会的抵制。而在早些时候，SFDA关于“丁基胶塞全面替代天然胶塞”的规定 也从原先1月1日执行被推迟到7月1日，目前仍未完全得以实施。由此引发的另一个独特现象则是医药行业的“囤货、断货现象