12地方预算管理

1、第十二章 地方预算管理本章要点：1.地方预算管理体制的历史变迁2.地方预算的编制程序3.部门预算的编制与管理4.地方预算的执行与地方决算 1第一节 地方预算内涵及历史地方税税收收入来源于地方税和中央、地方共享税，地方税和共享税共同构成地方税收体系。在地方税收体系中，按征税对象的性质进行划分，可以分为四类税收：商品税类、所得税类、财产税类和其他税类。2一、地方财政管理目标和原则（一）地方财政管理目标效率目标公平目标（二）地方财政管理的原则法制化原则科学化原则公开化原则3二、财政预算的内涵预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支方案。它规定国家财政收入的来源和数量 、财政支出的各项用途和数

2、量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。4（一）预算管理体制的概念预算管理体制是财政管理体制的重要组成局部，是处理中央和地方以及各级地方政府之间的财政关系的各种制度的总称。作为处理一国政府间财政关系的根本制度，政府预算管理体制的核心是各级政府预算管理权限和预算收支的划分及各级政府相互之间的协调和制衡。实质是关于多级政府架构下各级预算主体的独立自主程度以及中央与地方集权和分权的关系。是中央和地方的主要税种。政府预算管理体制是国民经济管理体制的重要组成局部。5（二）政府预算管理体制的内在机理政府预算管理体制与经济管理体制有着密切联系。在方案经济体制下，市场机制的作用十分有限。为保证国家方案的

3、贯彻实施，资源配置和收入分配权力主要集中于中央。财政管理和资金分配权主要集中于中央，地方的权力受到很大限制，对中央的依附性较强。在市场经济体制下，市场机制对资源配置和收入分配起基础性作用，政府职能定位于弥补市场缺陷，并为市场经济的有效运转确定合理的标准，此时的政府预算具有明显的“公共性。6三、政府预算管理体制的变迁内容实行时间体制简述萌芽及发展1950年以前自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展，我国政府预算管理体制逐渐形成统收统支1950高度集中、统收统支1951-1957 划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变197

4、1-1973 定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留年一定1974-1975 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变，部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”7三、政府预算管理体制的变迁内容实行时间体制简述分灶吃饭1980-1985 划分收支，分级包干1985-1988 划分税种、核定收支、分级包干1988-1993 财政包干分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方事权、财权和收支范围，建立并逐步完善财政转移支付制度81994年以来的分税体制分税制按照事权财权相统一和兼顾利益关系的原则，在标准的法律

5、框架下，对各级政府事权财权、收支范围进行界定和划分，并以转移支付制度来协调政府间收支往来关系。1分税制改革的主要内容中央与地方事权及支出划分中央与地方收入划分中央对地方的税收返还解决原体制遗留问题配套改革政策措施92分税制改革的调整。 分税制改革实施以后，根据经济形势的开展变化，在稳定分税制体制框架的基础上，分税制财政体制又进行了几次局部性的调整。完善财政转移支付制度调整税制及中央地方收入划分完善省以下预算管理体制102014年财政体制改革新进展中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了深化财税体制改革总体方案等方案。中共中央总书记习近平主持会议。新一轮财税体制改革2016年根本完

6、成重点工作和任务，2020年根本建立现代财政制度。内容：1.改进预算管理制度2.深化税收制度改革3.调整中央和地方政府间财政关系同年8月31日新预算法通过，将于2015年1月1日开始实施11第二节 地方预算的编制 地方预算的编制质量直接影响到预算执行，因此，各级地方政府要按照预算编制的原则、依据、内容、程序和方法，科学、合理地编制预算，并按照法定程序审批预算。12一、地方预算组织形式（一）地方预算的行政组织形式财政地方中央直辖自治省预中央中央省本汇总市本汇总县本汇总13 地方预算的技术组织形式是指统一预算级次内，与预算工程的划分、编制和平衡等方面相关的预算编制技术结构体系，是为实现预算目标而设

7、计的反映政府财政活动的技术组织方式，是预算编制方法、结构和格式等表现预算内容的载体。（二）地方预算的技术组织形式141.单式预算 传统的预算组织形式，是在预算年度内，将全部的财政收入与财政支出聚集编入单一的总预算内，排列在一张表上，收入总计等于支出总计（包括结余），这是一个恒等式，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。2复式预算 复式预算是相对于单式预算而言的一种预算组织形式，是指在预算年度内，将各项预算收支按其经济性质聚集编成两个或两个以上预算的一种预算组织形式。3.复式预算与单式预算的区别预算功能不同预算形式不同预算内容不同预算平衡方式不同15各级人民代表大会的职权审查、批准预（决）算的

8、权力机关各级政府的职权预算管理的国家行政机关各级财政部门的职权预算管理的职能部门二、地方政府预算管理的职权16三、地方政府预算的编制（一）地方政府预算编制的依据1国家的法律法规2国民经济和社会开展方案的主要指标3预算管理体制所规定的管理权限和范围4上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素5上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求17（二）地方预算编制的方法地方政府预算一般采取复式预算编制。我国1992年前一直实行单式预算。1992年起，我国开始采用复式预算的编制方式，把全部预算收支按经济性质分别编制经常性预算和建设性预算。从2000年起，我国开始实施部门预算编制方式的改革。现代部门预算在改

9、革上有以下几点取向：1.细化性2.完整性3.综合性4.科学性5.强化法律性18（三）地方政府预算的编制内容第一，对本年度预算执行情况的预计和分析。第二，拟定下一年度预算收支指标。第三，下发编制地方政府预算的指示和规定。第四，修订预算科目和预算表格。地方预算编制内容包括以下六个方面1当年本级预算收入和支出2上一年度结余用于本年度安排的支出3中央（或上级）返还或者补助收入4返还或者补助下级支出5上解中央（或上级）支出6下级上解收入19（四）地方政府预算的审批 地方政府预算的审查批准，是地方政府预算必须履行的法律手段。 地方各级财政部门在汇编本级政府预算草案之后，应当在本级人民代表大会前一个月将本级

10、政府预算草案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查，并将初审结果提交本级人民代表大会讨论，一经大会审查和批准后便具有了法律效力，正式成为当年本级政府预算。20四、地方预算编制程序预算程序是指预算的周期过程，它起于一个财政年度开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算程序为预算编制、预算批准、预算执行和决算四个阶段。我国现行地方预算编制仍然实行“二上二下的编制方法，即在部门编制预算建议数的基础上，财政部门审核预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；财政部门根据人代会批准的本级政府预算草案批复部门预算。21五、地方预算收支指标的测算方法（一）按基数测算22（二

11、）按统计指标测算1系数法（1）根据绝对数系数测算方案年度预算收支指标（2）根据增长速度系数测算方案年度预算收支指标232比例法（1）根据预算收支总额测算单项预算收支（2）根据单项预算收支测算预算收支总额24（三）按预算定额测算25六、地方预算的编制方法（一）财政收入预算编制方法1财政收入类型财政收入的分类方法多种多样，主要分类方法有以下几种：一是按预算管理方式划分：预算内收入，即纳入预算管理的财政收入，包括一般预算收入和政府性基金收入；预算外收入，即尚未纳入预算管理的事业性收费等收入。2007年以后，我国已经将全部预算外收入都纳入预算管理。二是按收入形式划分：税收收入，包括增值税、消费税、营业

12、税等收入；非税收入，包括国有资金经营收益、行政性收费、罚没收入、专项收入、海域矿区场地使用费、其他收入等。三是按涵盖的范围划分；地区财政总收入，是指在行政区域内形成的各级财政收入的总和；地方财政收入，是指按财政体制属于地方财政的收入。26（二）财政支出预算编制方法地方财政支出预算编制包括本级部门支出预算编制和全地区支出预算编制。对于本级的支出预算，一般在年度开始以前，由财政部门先进行匡算，了解新年度的财力状况，确定财力集中分配的方案、原则和资金安排顺序，再结合部门预算的编制方法，对根本支出预算，按财政部统一指定的定员定额标准予以核定，对工程支出预算按规定区分轻重缓急分类排序，编列到具体工程和具

13、体单位。27第三节 地方预算的执行 预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。 在整个预算管理过程中，地方政府预算的编制仅仅是地方政府预算管理工作的开始阶段，当地方政府预算经过审查批准之后，就进入了预算执行阶段。28一、政府预算的执行机构 政府预算的执行是组织批准后的预算实现的活动，是把政府预算由方案变为现实的具体过程。我国政府预算由国务院和地方各级人民政府组织执行。 国务院负责中央预算和地方预算的组织执行，地方各级人民政府负责本地区预算的组织执行。具体工作由各级财政部门负责。具体执行预算的机构分为两个局部 一是负责预算收入的机构，

14、 二是主管预算支出的执行机构。此外，国家开发银行、中国人民建设银行、农业开展银行、农业银行等负责办理香港资金的拨付和管理。中国人民银行代理国家金库业务，负责国家预算资金的收纳、划分、报解以及库款的支拨、退库工作等。29二、地方政府预算的执行（一）组织地方政府预算收入（二）组织地方政府预算支出（三）地方政府预算执行的调整30第四节 地方决算 地方决算是经法定程序批准的年度地方预算执行的总结，它是预算年度内地方预算收入和支出的最重要结果，也是各级地方政府经济活动在财政上的集中表现。编制地方决算是宪法赋予地方政府的一项重要职责，通过地方决算的编制，可以全面系统地反映地方预算收支指标的实际执行情况。3

15、1一、地方决算的组成 根据我国宪法和政府预算管理体制的具体规定，有一级政权、便建立一级预算，但凡编制预算的地区、部门、单位都要编制决算。二、地方决算的编制（一）地方财政总决算草案编制的根本做法 1.编制单位决算 2.审核单位决算 3.汇总编制地方本级总决算 4.编写决算文字说明书（二）地方财政总决算草案编制的根本要求（三）地方财政总决算草案编制的根本方法32三、地方决算的审查与批准地方政府决算编制完成后，为保证决算编制的质量，必须经过审批。（一）地方决算草案审查的内容 决算审查工作与决算报表汇编工作通常是交叉进行的。审查的方法有书面审查、就地审查和派人到上级机关汇报审查三种，其中书面审查是最主

16、要的审查方法。其中政策性审查主要是对单位和各级财政机关贯彻执行国家和地方各项方针政策、财政制度、财经纪律情况等方面进行审查。包括收入审查、支出审查、结余审查和资产负债审查四个方面。33 （二）技术性审查 技术性审查则主要是对决算报表的数字关系和完整性方面进行审查，包括数字管理方面的审查、决算的完整性和及时性方面的审查。（三）地方决算草案的审批程序 地方决算草案的审批和预算草案的审批程序根本相同。县级以上地方各级政府财政部门根据本级各部门决算草案汇总编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府根据财政部门提供的年度预算收入和支出的执行

17、结果，编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。34专栏12-1 近年我国不同地区社会保障与就业支出比重年份东部中部西部X（亿元）X/Y（%）X（亿元）X/Y（%）X（亿元）X/Y（%）20071515.309.81%2382.3916.90%1206.8413.72%20081829.679.70%2963.1716.41%1667.1713.51%20092094.869.27%3581.2515.78%2175.7413.82%20102455.468.97%3881.3214.20%2343.5412.22%20113043.349.03%4609.0813.34%2954.5

18、012.08%20123490.669.18%5176.6012.87%3332.5911.51%35专栏12-2 联邦制与单一制国家事权的划分国际上，无论联邦制国家如美国、德国，还是单一制国家法国和日本，普遍实行分税制政府预算管理体制。虽然各国国情不同，在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异，但这种体制比较成熟，对各国经济社会具有较为重要的影响。美国实行联邦制，政府机构包括联邦、50个州和8万多个地方政府。各级政府的权力边界、活动范围与行为方式由法律规定、保障并制约。根据宪法，联邦和州政府纵向分权，联邦政府地位高于州政府并具有优先权，二者在各自权限范围内享有独立的权力。日本是单一

19、制国家，由中央、47个都道府县、3253个市町村三级政府机构组成。在行政体制上，实行地方自治制度。各级政府的事权与职责范围由宪法、地方自治法等作了明确规定。36专栏12-3 德国政府间横纵向并存的转移支付体系德国政府间转移支付制度统筹考虑财政纵向不平衡与横向不平衡，建立起了纵横向并存的转移支付体系。纵向转移支付包括增值税共享、联邦补充拨款和共同任务拨款三局部内容。横向转移支付通过财政能力较强的州向财政能力较弱的州进行资金横向调剂来实现，是解决各州之间财政实力不均衡的另一重要途径。37专栏12-4 各国政府税收来源的划分美国各级政府税收自成体系，各级政府都有主体税种，主要税种同源分享。联邦税收占

20、据主要地位，一般占税收总额的60%左右，州政府税收占20%以上，地方税收约占19%左右法国税收体制分中央、省、市镇三级，管理高度集中。中央统一行使税收立法权、征税权、税额分配权，地方在法律法规允许范围内对本级政府所属税种享有征收权、适当的税率调整权和税收减免权，还可开征某些零星税种。并分设中央、地方两套税务征管系统，分别负责相应政府税收的征收和管理。中央与地方分税制较为彻底，税源划分清晰，没有共享税。38专栏12-4 各国政府税收来源的划分日本的税收权限高度集中，中央税与地方税的立法工作全由中央政府负责。中央税由大藏省主税局和关税局准备法案，经内阁提交国会审议、批准。根据征税依据可将地方税分为

21、法定地方税和法外地方税。对于前者，中央仅仅规定一个标准税率；而后者的征收须经过合法程序，并得到中央政府的批准。都道府县拥有法定范围内的税收管理权（包括地方税的立法权），在税率和一些小税种是否征收方而有一定的自主选择权。39专栏12-5 “三公经费问题三公经费的消费控制不严，极大的影响了卫生、教育以及其他民生支出，长期以来，一直为百姓所诟病，为政府所头痛，如何铲除这一弊病，成为政府和百姓共同关心的问题。2011年7月14日，财政部公布的三公经费显示，2011年财政部财政拨款安排的“三公经费预算为4752.54万元，比2010年实际支出增加580.53万元，增长近14%。中央部门的预算由财政部批复

22、，但是财政部自身的三公预算就大幅增长，位居榜首。财政部公费出国经费预算增加，理由是中美、中英的两个会2010年在国内办，2011年轮到外方做东，要到国外开，再加上一些国际会议以及2011年关税谈判等增多，出国境经费预算就多了。另外，交通运输部“三公预算超过一亿元，将比2010年实际支出增加540余万元解释为随着交通平安监管、应急抢险保障等任务的增多和燃油本钱的上涨。402012年4月，国务院再下“三公经费公开令箭，这一次剑指省级政府。2012年4月18日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，要求省级政府两年内全面公开“三公经费。国务院对2012年中央部委“三公经费的公开做了更为严格的要求，要求

23、部委公开财政部批复的全部预算表格，并细化到款级科目，有关教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障支出等要细化到项级科目。2014年1月23日，按照中央要求，各地密集出台了厉行节约反对浪费的详细规定。按照这些规定，地方政府“三公预算大幅缩减当属应有之义。截至2014年1月23日，全国已有28个省区市召开“两会。“两会上亮相的新一年地方“三公经费和行政经费预算，与往年相比数字上有一定降幅。其中广西、山东、江苏、宁夏等地降幅约5%；广东、北京、湖北、上海、陕西等地下降超过10%；浙江降幅为30%。四年来，“三公经费由2010年的94.7亿元预算执行量，降至2013年的79.69亿元的预算

24、安排，共减少15.01亿元。其中，公务用车购置及运行费由61.69亿元降至43.99亿元，减幅为17.70亿元，居三项之首。41专栏12-5 “三公经费问题近年来，三公经费治理实践说明，仅靠道德教育和纪律规定，难易医治三公经费的顽疾，要充分发挥制度和法制的威慑作用，将三公经费纳入法规制度的调节范畴，加强制度建设，完善三公经费的管理的机制制度。加强干部的考核力度，将三公经费等行政本钱纳入政府绩效考核范畴。与此同时，仍要加强民主监督，推行三公经费公开透明。42专栏12-6 新预算法解读：取得5方面重大突破完善政府预算体系，健全透明预算制度改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制标准地方政府债务管理，严控债务风险完善转移支付制度，推进根本公共效劳