消防执法工作中存在的主要问题分析

1、 近些年来，全国各级公安机关消防机构不断加强消防法制工作和执法规范化建设，取得了明显成效。 5个省会城市5个具有立法权的较大城市2个经济特区 云南、山东、江苏、甘肃等地制修订云南、山东、江苏、甘肃等地制修订3333部消防政府规章，这部消防政府规章，这些法规、规章的制修订对推动消防工作的发展发挥积极作用。些法规、规章的制修订对推动消防工作的发展发挥积极作用。 2012年以来，各地深入贯彻落实公安机关消防机构法制部门和法制员队伍建设规范和关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见，充分发挥法制队伍的辅助决策能力和执法管理能力。 全国除青海、西藏、宁夏、海南总队机关因编制限制未设置法制部门外，其余

2、各总队均已设立法制处。截至目前，全国已设有法制机构516个，配备法制员4537人，其中专职法制员1119人。一是法制机构及人员配备到位一是法制机构及人员配备到位 为充分发挥“质检员”的作用，各地严格法制员的选拔条件，贯彻落实部局优秀消防法制部门、法制员、法治论文评选活动，多措并举提高法制员综合素质。二是法制员素质逐步提高二是法制员素质逐步提高 江苏、辽宁总队要求专职法制人员必须具有法学专业学历的不少于60%，各大队兼职法制人员必须经过培训合格上岗； 湖南总队、西藏总队积极组织开展优秀消防法制员视频授课、优秀消防法治论文学习研讨、法制员业务技能竞赛等活动。 2012年以来，部消防局通报表彰了49

3、个优秀消防法制部门、57名优秀消防法制员，85篇法治论文获奖。 各地按照公安机关消防机构法律审核和集体议案工作规范的要求，认真履行规范性文件和案件法律审核，并结合本地特点创新法律审核制度。三是法制审核工作逐步规范三是法制审核工作逐步规范 河北总队实行大队法律审核、支队网上法律复核的“集中法核”制度。 江苏、云南总队规定行政处罚案件大队、支队分级审核，云南总队还实行行政强制和临时查封案件支队集中审核。 青海总队推行大队重大案件报支队法核制度。 2012年以来，部消防局先后制修订了消防执法案卷评查规则、公安消防执法档案管理规定、公安消防行政执法证据规则、消防受理窗口工作规范、消防技术服务机构专家评

4、审工作规则、消防文员协助开展消防监督工作规定等一系列执法制度。u 河南总队制定行政执法证据标准、程序标准、法律适用标准、执法质量评审标准等四项执法标准规范执法。u 贵州总队制定规范行政执法行为六条惩处措施，严格惩处执法弄虚作假、执法网外流转、消防审批不严等问题。u 湖南总队推行行政审批时限“倒逼”和超时责任倒查、行政审批部门内部协调提效、行政审批办结事项回访、标准化审批作业等工作机制。u 河北总队以监督人员办理的瑕疵案件为载体，模拟火灾事故责任倒查。u 江苏总队梳理分析现行消防法规和规范性文件，全面收集执法实践中存在的难点、热点、疑点问题，细化五类执法事项360个执法环节的程序和要求。 各地不

5、断细化、规范执法各环节 2012年以来，各级公安机关消防机构以执法质量考评为抓手，坚持日常考评与定期考评相结合、案卷评查与实地核查相结合、纸质检查与网上核查相结合、内部考核与外部评价相结合，不断强化内部执法监督。江苏、广东总队将执法质量考评结果纳入支队级党委班子考核、绩效考核和防火监督岗位干部任职条件重庆总队对执法问题较多的单位领导和法制员开展执法质量集体约谈活动。 近两年来，因执法质量考评优异有298人次记功、1172人次获嘉奖，因执法考评不达标有161人诫勉谈话2人免职，全国消防执法过错追究立案554起，追究执法过错责任1841人次。 一是应由支队许可的，大队作出了行政许可二是应由支队调查

6、的火灾，由大队实施了调查超越职责分工权限实施执法行为 2、未取得消防岗位资格的人员或者消防文员实施消防行政执法。 2009年公安部关于在城市公安机关试行文职人员制度的意见（公通字200944号）规定，文职人员不能从事执法工作。 1、擅自增设行政许可条件。 2、已经通过消防行政许可的建筑、场所存在明显不符合技术规范的问题。随意适用专家评审程序，以加强消防安全管理替代或减少消防技术措施，形成先天性火灾隐患。 3、对不合格的建筑、场所予以行政许可。 4、开业前许可中，对当事人提交的制度审核流于形式。 1、目前在监督检查中突出问题是，“只查单位、不查隐患”，“只找芝麻，不拣西瓜”，甚至对“明患”视而不

7、见。 2、执法真实性存疑。 3、检查不认真，检查记录与实际不符。 1、未依法执行火灾管辖权限规定；2、超范围适用简易程序；3、询问笔录不能证明有关案件事实；4、不注重调查火灾事故基本事实；5、证明火灾原因等证据不充分；6、证据之间形不成完整的证据链；7、现场图和现场照片制作不符合规定；8、火灾伤亡未按照规定进行鉴定、检验。1 1、重实体、轻程序。、重实体、轻程序。受理不规范没有依法将行政许可的事项、依据、条件、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等公示。不一次告知申请人需要补正的全部内容等。受理或者不予受理行政许可申请，不出具加盖专用印章和注明日期的书面凭证。受理后不及时进入

8、办理流转程序；没有从窗口受理。 2 2、不符合法定时限。、不符合法定时限。 如行政许可超过法定时限，制作和送达法律文书超过法定时限，责令限期改正的复查超时限，不按照法定时限作出是否受理决定等等。 3 3、不依法告知或者说明。、不依法告知或者说明。 告知或说明的时间、内容、对象不符合规定。 4 4、执法不到位或程序中断。、执法不到位或程序中断。 特别是三停处罚未履行的未依法强制执行。该备案未备案的，处罚后不了了之。 5 5、未按照规定审核、审批。、未按照规定审核、审批。 行政处罚、行政强制、办理的“两案”未经法制机构或法制人员法核； 消防行政许可由部门负责人审批；消防设计审核、消防验收未经技术复

9、核； 重大消防行政处罚、行政许可、确定重大火灾隐患等未经集体讨论 先决定并送达法律文书后补报审批 6 6、先收罚款后制作处罚决定书。、先收罚款后制作处罚决定书。 1、事实不清、证据缺乏。 有的案件责任主体查证不清，有漏处和错处的现象；有的没有根据询问人的身份和对违法行为应承担的责任有针对性的开展询问；对消防行政处罚相对人按照单位量罚，但没有取证。 2、证据收集不全面。 违法主体和违法事实查证不充分、证据不足，存在漏查漏处现象。缺乏对各种证据材料的综合分析判断。证据之间相互矛盾。 重对违法嫌疑人不利事实的调查，轻对违法嫌疑人有利事实的调查。 3、调查取证程序不规范。 如单人调查取证，另外补签名；

10、没有区分证人和违法嫌疑人进行传唤；先行登记保存证据等未依法履行相应的审批手续等。 4、法律文书制作不规范。 违法嫌疑人陈述、证人证言、书证等证据材料要素填写不全，笔录及更正处未逐一签名或捺指印，身份证明资料、合同、鉴定报告等复印件未注明出处、无见证人签名等。 1、法律依据适用不准确。 将消防技术标准非强制性条文作为实施行政处罚的依据；对违反消防法第十六条、第十七条规定的，都适用第六十七条处罚；同一案件不同法律文书中处罚法律依据引用前后不一致。 2、处罚对象适用不准确。 不依据消防法第六十条第一款第一项处罚个人；对单位处罚，只适用第二款处罚有关责任人。 3、对个体工商户按照单位量罚。 按照民法规

11、定，个体工商户本质属于公民性质。 消防监督检查规定第三十七条规定：“有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围。” 因此，对较大规模的个体户应当纳入消防监督抽查范围，处罚宜按个人予以量罚。 有地方立法依据的除外。有地方立法依据的除外。 4、执法不严。 应当处罚的不处罚；应当查封的不查封，不应当查封的予以查封。 5、滥用裁量权。 不正确行使自由裁量权，行使行政处罚自由裁量权应当考虑违法事实、情节轻重，故意还是过失，初犯还是多次触犯，违法行为对社会的危害程度，有无从轻、减轻或免除处罚的情形，处罚手段与处罚目的是否符合比例原则，类似案件的处理情况等等因素。 1、监督检查文

12、书 消防监督检查记录存在缺项、漏项、误填情况。 违法行为或火灾隐患表述不准确。 监督检查记录与责令改正通知书不对应。 2、建审验收备案文书 意见书结论不明确。 意见书内容不完整。 作出“不同意”结论的意见书，提出的具体问题，未逐条具体到条、款、项引用所依据的法律、技术标准。 3、火灾事故调查文书 火灾事故认定书中火灾事故基本情况、起火原因认定填写不全或者与卷宗中的证据不一致。 4、行政处罚文书 认定违法事实与调查情况不吻合。 处罚依据和处罚的内容填写不准确。 被处罚人或单位基本情况要素填写不全。 案由表述不符合规定。 5、执法档案管理方面 不及时建档和不及时移交档案材料，档案资料不全。 档案台

13、帐不健全。 缺乏专门的库室、设施；档案管理制度不健全，缺乏专门的管理人员，入库登记、借阅档案等管理制度不严格，存在丢失甚至涂改、毁损等现象。 1、执法例会制度不落实总队每季度至少召开一次支队和大队每个月至少召开一次 2、工作衔接不落实 执法人员岗位调整、任务调整、退出现役时，执法前后承接环节特别是消防设计审核、备案到消防验收、备案到监督检查环节，相关档案、资料、执法信息等未同步移交。 3、业务学习不落实 监督员对被查单位验收情况不了解。很多监督员去单位检查前不愿查阅竣工图纸，不能发现平面布局、功能改变等问题。 4、监督检查制度不落实 不制定、不落实监督抽查计划； 列管消防安全重点单位避重就轻；

14、 判定和挂牌督办重大火灾不客观； 监督抽查回避矛盾； 许可后移交监督不落实。 5、执法监督制度不落实 法律审核工作流于形式； 执法质量考评不落实； 执法过错责任追究制度不落实。 6、两案办理工作不落实1、指定产品、施工单位，乱摊派；2、故意拖延，索贿受贿等等；3、执法不作为。客观原因队伍不稳定任务量大社会干预多执法人员少 （一）充分认清执法形势 近年来，多起火灾事故责任追究和技术调查的情况表明，执法不严、不作为、乱作为等问题在一些执法单位不同程度的存在，严重影响了消防部门的社会形象。 执法质量考评的情况也表明，很多执法行为经不起倒查，几乎每本执法档案、每个执法环节，或多或少存在不同程度的执法质

15、量问题。 执法质量是消防监督工作的生命线，依法履职是消防法对消防部门及其工作人员的基本要求。 全面审查重点单位的消防许可情况； 逐一完善重点单位纸质档案； 严格依法履行消防监督执法职责； 转变观念，改进消防监督检查“包办代替”方式； 依法查处违法行为，不得回避问题、放纵违法； 加强执法管理，落实执法档案管理责任； 不断完善完善执法制度和机制。（二）坚决纠正执法问题（二）坚决纠正执法问题 加强执法理念教育，要强化社会主义法治理念教育，强化法治意识、证据意识、责任意识，切实增强严格执法、廉洁执法的责任感和紧迫感。 强化执法业务素质，要定期和经常性组织开展多种形式的执法业务培训，组织典型案例评析和讲

16、评，每个新法规标准出台必须组织执法人员开展专门学习和考试，强化业务素质。 加强法制员队伍建设，严格选拔法制员条件，真正将原则性强、业务精通、敢于较真、敢于负责的人员选拔到法制岗位，发挥法制监督实效。（三）狠抓执法队伍建设 落实法律审核制度，强化法核把关地位，切实发挥执法质量“质检员”作用； 加强事中监督，加强案中评查和日常评查，及时发现和纠正执法问题； 落实执法审计制度，明确基层主官和消防执法人员换岗、晋升等执法审计要求，确保执法连续性和稳定性； 落实纠错和过错责任追究制度，落实责任，坚决纠正，发挥警示教育作用。 （四）强化执法监督工作 对部分总队开展执法质量考评抽查优秀执法制度的遴选、优秀执

17、法质量达标大队创建、优秀消防法制部门和消防法治论文的评选活动 今年今年法制法制工作工作 主要对大队进行考评抽查，主要内容是： （一）消防行政许可质量。 （二）消防监督检查质量。 （三）消防监督执法真实性。 （四）较大火灾事故有关执法质量。 （五）内部监督和问题整改情况。 今年，部消防局部署开展了优秀执法制度的遴选、优秀执法质量达标大队创建、优秀消防法制部门和消防法治论文的评选活动。 优秀消防法治论文、优秀执法制度应在9 9月月3030日前日前推荐上报； 优秀执法质量达标大队、优秀消防法制部门应在20152015年年1 1月月1010日前日前推荐上报。 优秀执法制度遴选：此次优秀执法制度遴选推荐

18、范围是支队级（含）以上公安消防部门以自己名义、当地公安机关名义或者牵头联合其他部门印发的（不含以其他单位文号发布）消防执法制度。每个总队推荐数不超过3个。 优秀消防法治论文评选：消防法治论文的评选今年已是第三年，具体的要求同以往。 优秀执法质量达标大队创建活动：优秀执法质量达标大队应在2014年度执法质量考评优秀的基层大队中产生。 优秀法制部门评选：2012年已开展过优秀消防法制部门的评选活动，今年的具体评选标准、程序与以往一致。消防法治论文评选有几点需要着重说明： 一是论文应具有学术性、创新性，论点鲜明、论据充分，字数原则上限定在5000字以内，最多不超过6000字，格式要符合部局要求； 二

19、是论文必须是未公开发表的，不得一稿多投，也不得将前两年已上报部局但未被选录的论文重复上报，每位作者限投一篇（含合作撰写）（以往出现过一人投多篇现象； 三是各总队负责论文的征集、选报工作，每个总队选投论文数量不超过10篇；四是上报材料包括：选报论文的电子稿和本总队上报论文目录（含论文名称、作者姓名、作者工作单位）。 1、各地提出的需要从立法层面解决的问题 规划许可前置 开业前检查的公众聚集场所规模界定 对个体工商户按单位处罚 2、已根据新制修订的规章，修订了执法案卷评查规则，起草了网上评查规则，报局领导审批。 3、对执法层面一些问题的参考意见 1 1 消防法执行问题消防法执行问题2 建设工程消防

20、监督管理3 消防监督检查问题4 火灾事故调查问题5 消防产品监督管理问题6 行政处罚程序问题 疑问：疑问：消防法第二十八条与第十六条、第六十条和第六十七条分别存在法条竞合的情况，导致公安机关消防机构在对单位进行行政处罚时适用条款产生认知冲突。 参考意见：参考意见：第十六条是对机关、团体、企业、事业单位职责的规定，第二十八条是对单位和个人的一些禁止性规定，主体不同，角度不同。第六十条和第六十七条是特殊和一般的关系，有特别规定的，按特别规定处罚，没有特别规定的，按照第六十七条处罚。 疑问：疑问：消防法第五十八条分别明确了未审先建、未验先用等情形的处罚。但未明确未进行备案且逾期拒不整改的违法行为如何

21、处理，部局网站“法制咨询”栏目曾答复“按照消防法第五十八条第一款第（二）项或者第（四）项予以行政处罚”，但消防法并未明确。 参考意见：参考意见：按照119号令第二十六条规定，对未依法备案的，要确定为检查对象。因此，应当按照备案检查程序执行。 疑问：疑问：消防法第五十九条，有下列行为之一的，责令改正或者停止施工。责令改正为行政措施，停止施工为行政处罚，法律条文把它们放在一起，建议分开表述。 参考意见：参考意见：应当按照行政处罚裁量标准，对较轻微的违法行为，只责令改正，可不予行政处罚。 疑问：疑问：消防法第六十七条规定“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第

22、二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚”，如何理解对机关直接负责主管人员和其他直接责任人员给予处分？ 参考意见：参考意见：机关直接负责主管人员是指机关中直接负责消防安全管理工作的有关负责人和具体负责某项消防安全管理工作的人员。给予处分应当按照处分权限作出，公安机关消防机构应当依法提出建议。 疑问：疑问：消防法第六十条第（三）款规定有本条第三、四、五、六项行为经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。具体如何向违法行为人征收费用？违法行为人如坚决不交纳费用，消防机构应采取何种形式依法征得费用？ 参考意见：参考意

23、见：按照行政强制法，在行政强制相关文书中通知违法行为人强制执行费用的数额和交纳方式。拒不交纳的，可以按照公安部125号令第181条，经催告后仍不履行义务的，申请法院强制执行。 疑问：疑问：公安部120号令采取列举的形式对火灾隐患进行了定义，但又往往存在火灾隐患与消防违法行为相互包含的情况。比如“消防设施未保持完好有效，影响防火灭火功能的”其属于火灾隐患，但又同时违反了消防法第六十条第一款第（一）项的规定，构成消防安全违法行为，应依法予以处罚。 参考意见：参考意见：火灾隐患与消防违法行为存在交叉，但具体适用法律上有区别，120号令对火灾隐患是有限定的，具体应结合实际和法规规定确定。 疑问：疑问：

24、随着经济的迅速发展，城乡结合部各类建筑大量出现，特别是针对村民自建房改建人员密集场所的情况较多。而村民自建房由于建设初期未经过消防审核、验收及备案，多数距消防技术规范差距较大，且先天隐患后天整改难度较大。在一些开发区或城乡结合部，绝大多数建筑都未取得消防部门许可却事实上长期存在，造成消防监督无法开展。 参考意见：参考意见：填写监督检查记录中的建筑行政许可应当根据竣工时间和当时的法律、规章确定是否应当取得消防许可。 疑问：疑问：部分工程项目没有明确是否需要消防行政审批。例如在大型商场中进行的小范围内部装修工程，在不涉及到分隔和结构的情况下应当如何申报？大楼修建外挂电梯是否需要向消防部门申报？ 参

25、考意见：参考意见：按照消防法第10条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，应当依法办理消防手续。在此前提下，在许可范围的建设工程项目中进行局部内部装修，应按许可工程办理。 疑问：疑问：私产改变使用性质办理公众聚集场所开业前消防安全检查。消防监督检查规定明确：公众聚集场所在投入使用、营业前应提交建设工程验收或竣工验收消防备案的法律文书。实践中，大量私人住宅改变使用性质办理消防许可，采取以居委会证明文件、房产证明等资料代替审核、验收意见后，受理申请。 参考意见参考意见：私人住宅改为旅馆等，属于用途变更，应当按照119号令办理消防设计审核、验收或者备案手续。 疑问：疑问：在日

26、常监督执法中，发现火灾隐患对被检查的单位下发责令限期改正通知书，责令限期改正到期后对单位整改情况进行监督复查，复查结果为不合格，火灾隐患逾期未改根据消防法第六十条第一款第（七）项之规定对进行行政处罚。如违法行为仍未改正，后续的处理方式应该如何进行？ 参考意见：参考意见：一是要正确理解一事不再罚。二是执法程序、执法行为应符合法律法规要求，用足用够法律、行政手段。 疑问：疑问：如某单位将原有疏散楼梯封死，不具备安全疏散条件。按照消防法的规定，消防部门既可以按照消防法第五十四条和消防监督检查规定第二十二条对该单位采取临时查封措施，也可以按照消防法第六十条责令该单位改正并处罚款。针对这种情况，消防部门

27、采取临时查封措施，已经达到了行政管理目的，不需要再作出罚款处罚。 参考意见：参考意见：查封是处置措施，罚款是对违法行为的处罚，两者性质不同，作用也不同，不能互相替代，应依法实施。 疑问：疑问：目前很多老旧小区，由于历史原因，占用消防通道、公共楼道堆物占用、楼道停放电瓶车、私家车占用消防车道等现象很普遍，有的小区消防设施损坏较为严重，对于此类现象，执法对象是针对居民还是物业？如果没有物业，是否可以以危害公共安全为由以居民为执法对象？居民拒不履行机关决定，有何从严执法手段？占用公共楼道的堆物和无主财物如何处置？ 参考意见：参考意见：处罚违法行为人，应当调查认定。可以督促指导居委会或物业通知居民在一

28、定期限内自行清理，过期未清理的，可依法按无主物清理。 疑问：疑问：消防监督检查规定（公安部令第120号），在消防法第五十四条规定之外，规定对影响公共安全的重大火灾隐患，“在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书”。如此，对重大隐患是否适用消防法第五十四条规定的督促整改程序；对可能严重威胁公共安全的重大火灾隐患到底是临时查封还是下发重大火灾隐患整改通知书、按照限期改正程序处理；重大火灾隐患限期整改逾期不改如何处理？ 参考意见：参考意见：根据实际情况，具体依法确定适用。可以同时适用。 疑问：疑问：部分行政处罚手段不足以制止违法行为的继续，需设定进一步处罚措施。如果违法行为人拒不改正

29、，则上述违法行为处于持续状态，不构成第二个违法行为，依据一事不再罚的原则，不得再次给予罚款处罚。消防法中缺乏进一步的手段制止此类违法行为的继续，应增设责令停产停业等处罚措施，以确保消防安全。 参考意见：参考意见：在不同次的消防监督检查中，违法行为如果发生的时间、部位等不同，不属于一事不再罚，可以依法予以处罚，应注意在记录和处罚决定中写清违法事实。 临时查封措施应依法适用。 疑问：疑问：关于消防设施、器材和消防产品的法律适用问题。消防法中出现消防设施、器材和消防产品三个概念，在监督执法中带来了一定的混淆和困惑。 参考意见：参考意见：首先，消防法中的消防设施、消防器材、消防产品是在不同法条中的表述

30、，规范的是不同的内容；其次，应当根据发现的具体问题判定法律适用；第三，消防设施还是消防产品违法行为，适用的法律程序不同。 疑问：疑问：人员密集场所内部装修材料的相关规定消防法与规范不一致。消防法规定“人员密集场所室内装修、装饰，应当按照消防技术标准的要求，使用不燃、难燃材料。”但装修规范中，场所按照不同建筑分类、使用性质，部分场所在同时设置自动喷水灭火系统及火灾自动报警系统时，其墙面、地面装修材料燃烧性能等级可不限。如何避免规范与法律之间的矛盾？ 参考意见：参考意见：消防法与规范没有矛盾。消防法第26条规定是按照消防技术标准使用不燃、难燃材料，即具体按照消防技术标准执行，并未规定必须全部使用不

31、燃、难燃材料。 疑问：疑问：当前消防执法中主要存在发现重大火灾隐患，通过公安机关提请政府，政府对重大火灾隐患单位没有明确的批复意见；遇到这种问题只能在公安网先行录入，但是未有政府批文，重大火灾隐患卷最终不能结案。 参考意见：参考意见：依法报告政府的，政府应当依法履责；公安消防部门也要依法履行法定执法责任，用足、用好法律、行政手段。 疑问：疑问：消防法第六十七条规定，机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚。但对如何做出处分以及处分的具体操作程序法律未给出相关更详细的解释，这些问题都是在实际工作中不好操作的。 参考意见：参考意见：对应当给予处分的，公安消防机构可以通过公文形式向有关单位或部门提出建议。 疑问：疑问：火灾事故认定由于涉及火灾事故责任方和受灾方之间的赔偿问题，当事人双方通常都会对火灾事故认定提出异议，有的甚至将消防部门诉讼至法院。消防法第51条规定，火灾事故认定书作为处理火灾事故的