城乡义务教育均衡发展的转移支付研究

1、四川大学网络教育学院 本科生(业余)毕业论文（设计）题 目 城乡义务教育均衡发展的转移支付研究以南宁市兴宁区为例办学学院 四川大学 校外学习中心 广东云浮硫铁矿企业集团公司奥鹏学习中心20 专 业 行政管理 年 级 0809 指导教师 范逢春 学生姓名 蓝高平 学 号 aDJ1082j4002 2010年 9月 7 日城乡义务教育均衡发展的转移支付研究以南宁市兴宁区为例行政管理专业学生：蓝高平 指导教师: 范逢春摘要：我国城乡义务教育的发展存在着严重不平衡态势，将会带来严重的社会负面效应，可是农村基层政府由于受到财力制约无法满足农村义务教育发展的需要，财政转移支付是解决城乡义务教育发展不均衡的

2、重要手段，因此，必须要完善的义务教育财政转移支付制度，以保证国家和省级政府增加的义务教育经费更多的向农村义务教育倾斜，促使城乡义务教育均衡地发展。本文运用文献分析法和调查法，对南宁市兴宁区城乡义务教育在财政差距进行研究，通过财政转移支付对南宁市兴宁区城乡义务教育均衡发展所发挥的作用进行理论和实证分析，指出现行的财政转移支付在义务教育的发展上发挥了非常显著的作用，对城乡义务教育均衡发展也有一定的作用。可是由于财政转移支付在城乡义务教育经费配置上没有明确的规定，在实现城乡义务教育均衡发展目标尚存在明显的缺陷。为此，论文提出了要考虑地区差异，选择适合的财政转移支付形式，发挥此项制度的强大作用，建立独

3、立的教育财政预算，在此基础上还要建立均衡化的拨款制度，以确保教育投入向农村义务教育倾斜，缩小城乡之间的差距，所有这些都需要完善的评价和监督机制予以保障。关键词：城乡，义务教育均衡发展，财政转移支付Urban and rural compulsory education of balanced development of transfer paymentMajor: Public AdministrationStudent: Lan Gaoping Supervisor：Fan FengchunAbstract：The development of urban and rural compul

4、sory education exists serious imbalance, will bring serious adverse effects, but the society of rural grassroots governments due to financial restriction cannot satisfy the needs of the development of rural compulsory education, financial transfer payment is to solve the urban and rural compulsory e

5、ducation is an important means of unbalanced development, therefore, must perfect the obligation education financial transfer payment system and to ensure the national and provincial governments to increase education funds more obligation to rural compulsory education and rural compulsory education

6、to tilt balanced development.This paper document analysis and investigation, the three rural obligation to nanning district education research in the financial gap, through financial transfer payments to nanning urban and rural compulsory education three areas the role played by the balanced develop

7、ment.Key Words：Urban and rural, Compulsory education balanced development, Financial transfer payment目 录一、概念的界定1（一）教育均衡方面的概念11.义务教育均衡发展12.“城乡”的界定23.义务教育均衡发展2（二）财政转移支付方面的概念21.财政转移支付22.义务教育财政转移支付2二、现状分析2（一）城乡义务教育均衡发展的现状31.南宁市兴宁区城乡义务教育发展差距在非财政方面的体现32.城乡义务教育发展差距在财政方面的状况4（二）财政转移支付的现状91义务教育财政转移支付的现状92.现行义

8、务教育财政转移支付的缺陷11三、对策与建议14（一）建立独立的义务教育财政141.义务教育经费预算单列142.确定各级财政支出及上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例15（二）采取合适的义务教育财政转移支付形式16（三）建立均衡化的拨款制度19（四）加强基层政府对义务教育责任的监督机制建设201.完善对政府举办义务教育的责任监督机制202.提高义务教育财政转移支付制度的公式化、制度化和规范化21参考文献：23城乡义务教育均衡发展的转移支付研究以南宁市兴宁区为例2000年中国政府宣布已经基本普及了九年义务教育，到2004年，全国实现“两基”的地区人口覆盖率达93. 696，小学学龄儿童入

9、学率达到98. 95%，己经基本解决了所有人“有学上”的问题。但是有一个事实不容回避，即义务教育资源在城乡之间、区域之间的分布表现出明显的不均衡，身处不同的地区、城乡学校的学生所享受的教育资源差距过大，并且这种差距至今没有缩小的迹象，至少没有明显缩小的趋势1，这一现象己经引起了广泛的社会关注。2005年南宁市区划调整后，原岂宁县三个乡镇38所农村中小学并入兴宁区，使兴宁区从一个以城市学校为主的城区变成了以农村学校为主的城区，农村学校数占学校总数的75. 9%，农村学校学生数占学生总数的60. 4%。这种情况在南宁市其它的城区也如此，这时候的南宁市不再仅仅是市区了，还包括了乡镇也即是在本研究中所

10、界定的农村。本研究所选取的研究对象兴宁区正是一个覆盖市区和农村典型的城区，由于历史的现实，城市与农村义务教育的发展上存在着巨大的落差，如何达到均衡发展的目标，正是这些城区所面临的重大问题。对于此类问题尽管国家出台一些相关政策，但从对相关研究资料分析表明，现有的政策和措施尚不能有效地解决这个问题。本研究的目的就是在以往研究成果的基础上，结合兴宁区的实际情况从经济学、社会学和管理学的视角，去分析城区在城乡实现义务教育均衡发展的过程存在哪些问题，可以采取哪些措施去解决这些问题。尽管由于本人能力和资源的制约，所研究的方法、深度和效果上有限，但也是对这一重大问题的研究进行一些探索和尝试，为解决问题添砖加

11、瓦。一、 概念的界定（一）教育均衡方面的概念1.义务教育均衡发展从法律层面的理解:义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费)方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。2从经济学层面的理解:义务教育均衡发展是指“在平等原则的支配下，教育机构、适龄儿童与少年在教育活动中平等待遇的实现(包括建立和完善确保其实际操作的教育政策和法律制度)，其最根本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对平衡，

12、并最终落实在人民对教育资源的支配和使用上”。32.“城乡”的界定教育的统计资料大多将“城乡”分为“城市”、“县镇”和“农村”三类。考虑到县镇所属学校对辖区内乃至周边地区的农业户籍人口也是开放的，以及县一级是高中阶段教育的整体学区，本文所言“城乡”中的“乡”包括县镇和乡村两个部分，指乡镇及以下的整个农村地区，而“城”则是指城市本身及其城区。3.义务教育均衡发展在对义务教育均衡发展的定义理解和对城乡界定的基础上，确定本论文所指的城乡义务教育均衡发展是指在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费)方面，实现城乡间投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城

13、市和农村之间初步实现居民之间义务教育权利的平等、公民发展权力的起点公平。其核心是追求城乡之间教育资源配置的公平性、合理性，教育资源的配置是最基础的。（二）财政转移支付方面的概念1.财政转移支付财政转移支付是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出，转移支付分为政府的转移支付和企业的转移支付。政府的财政转移支付是指中央政府为实现某一目的，将其部分财政资金单方面无偿地转让给地方政府发生的支出，也有地方政府通过中央政府向其他地方横向转移支付。政府的财政转移支付款项主要来源于国家税收，是收入再分配的一种形式。某些转移支付具有调节总需求与部供给的关系和稳定社会经济的作用。42.义务教育财政转移

14、支付义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区内提供义务教育时所产生的财政缺口，对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴. 5二、 现状分析兴宁区是南宁市老城区，也是南宁市最繁华的商业中心。自2001年来，城区区划几经调整，2005年誉宁县撤并，其四塘镇、五塘镇、昆仑镇划归兴宁区管辖，安宁办事处划归西乡塘区管辖。目前，兴宁区辖三塘镇、五塘镇和昆仑镇3个镇和民生、朝阳2个街道办事处，有37个村委会，34个社区，面积751平方公里，居住着汉、壮、侗、苗、瑶等16个民族，人口32.5万(其中农业人口占42.6%)。根据义务教育均衡发展界定的定义，下面对我国城乡义务教育发展的均衡状

15、况进行了一些定性的和定量的分析，了解我国城乡义务教育发展到底存多大的差距。进而对兴宁区的情况进行分析对比，以更加全面、更加清楚地了解兴宁区义务教育的城乡差异。通过对相关资料的搜索与筛选，发现无论是对教育均衡的研究还是对财政转移支付制度的研究，成果甚多，而以城乡义务教育发展为背景，进行财政分析且通过量化的方法专门研究如何充分地发挥财政支付作用的研究不多，下面将所搜集到的文献资料进行一个简单的梳理。（一）城乡义务教育均衡发展的现状我国城乡义务教育发展状况与其经济发展状况极其相似，由于我国城乡二元经济制度的影响，城乡义务教育发展之间的差距越来越大，而且其中的差距是全方位的，既体现在教育财政投入指标上

16、，也体现在非财政的指标上。1.南宁市兴宁区城乡义务教育发展差距在非财政方面的体现评估基础教育均衡发展是近来学者研究的热点问题，选择哪些指标去评价其发展水平要基于区域经济水平、人口特征、文化形态等个性因素而形成特色发展路径、特色政策、特色保障等具体内容，所以选择的指标要合理、科学，反映教育发展水平的因素很多，如果一一列举，势必造成难以操作的困难，更重要的是无法区分哪些是关键要素。参考与借鉴“普九”验收中的所选择的指标及一些学者的研究成果，基础教育均衡发展的评估可以从普及程度、教育经费、师资水平、办学条件和教育质量等5项指标予以考量，本论文的研究中，对于南宁市兴宁区的分析，考虑到南宁市“普九”实现

17、的情况，义务教育普及程度这个指标可能在城乡己不存在明显差距，故在此省去这个指标，另由于数据收集所存在的困难，对教育质量这个指标的资料无法获取，因而只选择了师资水平和办学条件这两较为容易操作的指标，作为本论文中比较兴宁区城乡义务教育发展非财政方面差距的依据，而教育经费则作为财政方面的问题进行分析。南宁市兴宁区的义务教育城乡发展不平衡突出的矛盾之一，主要表现在如下几方面:一是学校基础设施上，农村学校基础建设薄弱，基础设施比较差，校舍破旧，办学条件差，农村学校学生食堂和宿舍的建设还不能满足学生的需要。城区学校无论从哪方面与农村学校相比，都有无可比拟的优势，不仅校舍宽敞，有图书馆、阅览室，还有多媒体教

18、室、学生机房、校园网等。其原因有，在区划调整前，有关职能部门对农村学校重视不够，经费投入不足，对学校基础设施建设和校舍维修不多，办学条件改善不大等。二是师资力量方面上，农村教师结构不尽合理，英语、音乐、美术、体育等学科的专业教师比较缺乏如整个昆仑镇有9所小学132名教师，专业英语教师只有1名。农村教师队伍还存在年龄老化的现象，有相当一部分农村教师是由代课教师和民办转正而来，加上近几年新招的农村教师不多，使得部分农村教师思想僵化，观念陈旧，知识老化，难以适应新时期教育教学的需要。性别比例失调也是农村教师队伍存在的另一个问题，总的来说，农村教师队伍整体素质仍然偏低，农村小学和初中教师中高级职务比例

19、偏低，2007年城区中小学教师参加自治区、南宁市中小学教师教学比赛，获奖励34人次，其中农村在编教师约10人，占获奖总数的1/3，而农村教师占全城区在编教师总数的1/2多。2.城乡义务教育发展差距在财政方面的状况当县域的义务教育均衡发展已成为教育均衡发展的着眼点，城乡义务教育不均衡发展的问题更显得突出，中国教育与人力资源问题报告指出，义务教育阶段生均经费的城乡差异十分显著，农村教育经费严重不足。2001年小学生均教育经费一项，城市是农村的1.86倍，小学生均教育经费最高的上海与最低的湖北相差10倍;初中生均教育经费一项，城市是农村的1.92倍，最高的北京与最低的贵州相差7倍。全国31个省市自治

20、区的农村小学和初中，预算内生均事业费最高与最低相差分别为11倍和8倍，预算内生均公用经费小学最低的仅为5元，初中最低仅为14元。据预测，费改税以后，农村教育经费缺口将加大100亿元，与城市地区教育发展将进一步拉大差距。6解决城乡义务教育均衡已成了国家迫在眉睫的发展战略，而究其根源，造成城乡义务教育发展不均衡的原因主要来自于财政方面的不均衡，这是城乡义务教育均衡发展的核心问题。从财政方面去考量基础教育的均衡发展，不可避免地要关注如下几个指标:生均教育经费、生均预算内教育经费、生均公用经费和生均预算内公用经费，其中生均教育经费(总支出)是考察教育投入均衡程度的根本指标，生均预算内教育经费支出(或生

21、均预算内教育事业费支出)用来反映财政经费对义务教育的支持程度，生均公用经费(总支出)反映义务教育(运转)经费的紧张程度，生均预算内公用经费支出反映政府财政对改善办学条件的支持程度。（1）义务教育生均教育经费的城乡差异分析我国的义务教育生均教育经费支出总的来说相异相当大，特别是地区之间的差异非常显著，以2006年为例，上海为代表的东部地区的生均教育经费远远高于中西部地区的教育经费支出，其中初中生均教育经费支出最高的上海市比最低的河南省高出了将近10倍，也是广西的7倍多(见表1)。除地区之间的存在差异外、城乡之间也存在明显的差异，表中，无论是全国平均水平，还是东部、中部或西部，普遍是城市高于农村。

22、在此，由于找不到专门的城市的数据，用普通初中生均水平来替代，可以普通水平高于农村水平推断出来，如果是专门的城市生均教育经费支出水平，那么与农村生均教育经费之间的差异将更大。即便如此，广西和河南这些地区城乡之间的初中生均差异在200元以上，上海更不用说，差异居然在2000元以上。表1 普通初中与农村初中生均教育经费支出小学生的生均教育经费支出与初中的情况相似，东部高中西部低的形式在很长一段时间都将普遍存在，而且同样存在相当大的差距，最高的上海小学生均教育经费支出仍然是最低的河南10倍以上，是广西的7倍以上。城乡之间的差异依然明显，上海的城乡小学生均教育经费支出差距在1500元以上，广西、河南等中

23、西部城市的小学教育经费支出比农村高于100元，略小于初中生均教育经费支出城乡之间的差异(见表2)。表2 普通小学与农村小学生均教育经费支出从以上表1和表2的情况分析表明，我国义务教育在投入上存在着明显的不均衡，既体现在地区不均衡，也体现在城乡不均衡上，从数据对比说明，地区之间的差距比城乡之间的差距程度高。（2）义务教育生均预算内教育经费的城乡差异分析生均预算内教育经费是政府财政预算对教育的投入，与地方政府财力之间密切相关，所以，义务教育生均预算内教育经费支出也反映地区的经济发展情况，体现出来的基本状况还是东部远高于中西部，表3中，东部与中部、西部之间的差异分别为10倍和7倍左右，差距依然悬殊，

24、不同的是，城乡之间的差距相对比较小，全国平均值的差异为200元左右，而广西和河南城乡之间的差距不超过100元。表3 普通初中学与农村初中生均预算内教育经费支出地区之间的差异在小学的生均预算内经费支出方面与初中基本一致，东部的上海是中部河南的10倍多，是西部广西的7倍多，而城乡之间的差异在上海体现得稍有显著，而中部的河南和西部的广西城乡之间的差异都不是特别显著，差异都不超过80元，河南省城乡之间甚至只有40多元的差距(见表4)。表4 普通小学与农村小生均预算内教育经费支出生均预算内教育经费支出(或生均预算内教育事业费支出)用来反映财政经费对义务教育的支持程度，从以上分析表明，地区之间的差异难以在

25、短期内弥合，城乡之间的投入差异缩小，则体现政府对义务教育预算内经费投入已经开始重视农村义务教育的发展。可是这种城乡均衡是低水平的均衡，与我们所预期的均衡发展存在着一定的距离。据测算，2004年我国义务教育预算内教育经费最低生均标准为小学1232元/人，中学1485元/人，7而时至2006年，中西部很多省的生均预算内教育经费支出依然达不到这个水平。（3）生均公用经费配置的城乡偏差生均公用经费指教育经费中用在学生身上的费用，即我们所说的“人头费”，是学生能比较直接享受到的投入，生均公用经费与学生素质的发展之间关系很密切，因此，生均公用经费的配置一直都是众多专家学者关系的财政指标。表5 普通初中和农

26、村初中生均公用经费的差异从表5所反映出来的，生均公用经费在东部与中西部之间的差异要大于生均教育经费支出的差异，上海市的生均公用经费是中部的河南和西部的广西的10倍以上。城乡之间的差异也较为明显，从表中的数字推断，即便在河南和广西，城市初中生均公用经费也要比农村初中生均公用经费高出近50%左右，上海更不用说了，差距在一倍以上。但就普通生均公用经费的标准而言，各省都达到了2004年所测算的350元/人的初中生均公用经费标准。相对于初中生均公用城乡差异显著的情形，小学生均公用经费在地区间的差异比初中要大，东部上海的生均公用经费是中西部的河南和广西近15倍，之间的差异实在过于悬殊。然而在城乡方面的差异

27、，除上海依然接近于2倍的差距外，全国平均水平跟河南、广西一样，差异都不大，尤其是河南、广西等省，差距都50元以内(见表6)，普通小学生均公用经费也达到了2004年所测算的220元/人的小学生均公用经费的标准。表6 普通小学和农村小学的生均公用经费差异（4）生均预算内公用经费配置的城乡偏差2006年全国普通初中生均预算内公用经费支出为232.88元，比上年164.55元增长41.53%。其中，农村普通初中生均预算内公用经费支出为192.75元，比上年的125.52元增长53.56%(见表7)。普通初中生均预算内公用经费支出增长最快的是海南省(261.10%)。南宁市兴宁区在2005年初中学生预算

28、内公用经费支出为92.95元，增长比例为16.19%。表7 普通初中和农村初中生均预算内公用经费的差异2006年全国普通小学生均预算内公用经费支出为166.52元，比上年的116 51元增长42.92。其中，农村普通小学生均预算内公用经费支出为142.25元，比上年的95.13元增长49.53(见表8)。普通小学生均预算内公用经费支出增长最快的是海南省(448.10%)。南宁市兴宁区在2005年小学生预算内公用经费支出为86.39元，增长比例为7.09%。表8 普通小学和农村小学生均预算内公用经费的差异（二）财政转移支付的现状义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问

29、题，从更深层次来看，其最终目的是追求义务教育的公平和效益，促进地区间义务教育均衡发展。1义务教育财政转移支付的现状义务教育财政转移支付作为减小地区发展差异，促进义务教育均衡发展的一项重要制度安排，对于不断加剧的义务教育非均衡发展的情况确实起了一定的调节作用，从以往的成果来看，是能够反映出来这一状况的。（1）全国义务教育财政转移支付的基本状况我国从1995年起实施一般性转移支付。2002年所得税收入分享改革后，中央财政因改革增加的收入全部用于一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金稳定增长的机制。实施分税制财政体制以来，一般性转移支付资金规模不断扩大。2006年中央财政对地方转移支付9143.5

30、5亿元，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%，其中一般性转移支付达到1529.85亿元，比2001年增加1391.69亿元。1994-2006年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中，中部地区由14.7%提高到47.2%，西部地区由12.3%提高到52.5%。2006年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。中央财政教育专项转移支付由2002年的48.69亿元增加到了2006年的167.

31、97亿元，年均增长36 30%，占专项转移支付总额的比重由2002年的2%提高到3.8%。2007年，中央财政安排一般性转移支付2505亿元，是1995年的121倍，年均增长49.196%。2007年中央财政共安排农村税费改革转移支付资金759.33亿元，根据国家的规定:转移支付资金的50%必须用于教育，而且不得充抵教师工资，那么2007年中央财政转移支付用于教育的经费达到379. 67亿元。义务教育转移支付作为财政转移支付制度的重要组成部分，可以分为义务教育一般性转移支付和义务教育专项转移支付两类。由于一般性义务教育转移支付资金和其他义务教育资金一并构成了教育事业费支出项目，其数额只有通过查

32、各地区预决算的本子才能知道，并没有像专项义务教育转移支付一样单独反映。我们只能通过国家教育财政拨款中央和地方所分担的比例来了解中央政府对地方教育的投入变化(见表9)表9 各年国家教育财政拨款中央和地方政府的比例1986年义务教育法颁布后，中央政府开始对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育专项转移支付，专项转移支付中有关义务教育的转移支付，主要有中央对地方的“国家贫困地区义务教育工程”专款和“义务教育危房改造工程”专款等。1995年开始的“国家贫困地区义务教育工程”是新中国建立以来中央专款投入最多、规模最大的全国性教育工程，从1995年开始到2000年，中央增设教育专款39亿元，支持贫困地

33、区实现普及义务教育目标。并且随着我国义务教育管理体制的变革，中央对省级政府的义务教育专项转移支付力度越来越大。2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长72%0另外，国家将从2005年春季学期开始，对592个国家级贫困县的约1600万名农村义务教育阶段家庭贫困的中小学生，全部免费提供教科书，免收杂费;同时，逐步对寄宿生补助生活费。计划在2005一2007年的3年内全部落实“两免一补”政策，国家财政为此安排了约227亿元资金。国家发改委也在适时提出了中央政府的战略方向:近年来，为落实国家区域发展战略，促进地区间协调发展，中央财政的各项转移支付

34、资金分配均体现了对中西部地区的倾斜。在确定农村义务教育转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等多项财力性转移支付，对地方进行补助时，均提高了对中西部的补助比例。如在测算农村义务教育转移支付时，对地方免除农村义务教育阶段学生学杂费和提高中小学公用经费保障水平所需资金，西部地区和中部地区享受西部大开发政策的243个县(市、区)由中央补助80%，其他中部地区中央补助60%，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定，最高补助比例为50% 。（2）南宁市兴宁区义务教育财政转移支付的情况广西属于经济欠发达的西部地区，由于经济、历史、地理等多方面因素影响，各级财政比较困难，近年来，尽管中央财政对我

35、区的转移支付力度不断加大，增强了我区的财政保障能力，在一定程度上缓解了我区的财政困难，促进了全区教育的发展，但与其它的省市相比较，广西所获得的支助远远不够。2004年全部中央转移支付的分配中，广西获得800元/人左右，而全国平均水平为人均 1117元，相差甚大，仅比河南(646元/人，全国最低)和安徽高，与最高的上海(5079元/人)相差6倍多。而在中央专项转移支付方面，广西获得中央专项转移支付180元/人，低于全国平均水平249元/人，与西部288元/人的平均水平差距更是超过了100元。为了贯彻国家“两免一补”的政策，广西从2006年春季学期起，对全区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。

36、免除学杂费的补助标准，按农村地区小学65元/生/学期、县镇小学80元/生/学期、农村地区初中90元/生.学期、县镇初中105元/生.学期核定。在免除学杂费的同时，逐步提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。2006年，落实广西制订的农村中小学预算内公用经费拨款标准:小学10元/生.年、初中15元/生.年，全区投入专项经费15.9亿元。作为广西首府的南宁市，相对广西其它的市县，经济状况比较良好，近来在教育的投入上也体现了市政府很高的努力程度，从2004-2006年，南宁市政府连续在教育的财政投入分别为11.60亿元、12.09亿元和14.15亿元。2006年南宁市获得上级政府的税费改革转移支

37、付数额为28802. 21万元，兴宁区作为南宁市所辖的六县六区中的一个城区，获得了622万元，在所有的县、城区中数量最低。在义务教育方面，兴宁区近年来所获得的财政转移支付数量也较低，具体的数据如表10所示。表10 南宁市兴宁区各年义务教育教育财政转移支付情况2.现行义务教育财政转移支付的缺陷义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题，然而现行的义务教育财政转移支付制度在实施中却反映出一些缺陷，这些缺陷使义务教育财政转移支付制度实施过程与它的目标之间出现了较大的差距，因而让这个制度在实施中的效果大打折扣。其缺陷表现在如下几个方面。（1）转移支付的目标不明确财政转移支付

38、的目标是非常明确的，就是要缩小地区间的差异，使各地能享受到水平相对均等的公共服务，然而在现行的转移支付实施中，这个目标却没有得到很好的体现，在2004年我国各项转移支付对经济指标关系分析的研究中说明了这一点(见表11)。表11 2004年中国各项转移支付与经济指标的关系表11显示了省级层次上，人均均等化转移支付与反映省级财政能力和财政需要的指标之间的相关性。人均转移支付与省人均国内生产总值(经济增加值)、省人均财政收入呈现出负相关关系。人均转移支付与省人均财政支出、省失业率呈现出正相关关系。但数值较低，说明相关性不强。表12清楚地描述了人均均等化转移支付与各个选定经济变量之间的相关性。表12显

39、示了反映分配不平等的基尼系数(Gini)，该指标显示，转移支付对省级财政收入的均等化效果并不明显(基尼系数仅从0.365减少到0.351) 。均等化效应不强主要应该归因于均等化转移支付的量小。均等化转移支付仅占全部中央转移支付的7.3%，全国人均均等化转移支付仅为2元。因此，均等化转移支付的再分配效应井不显著。表12 2004年中国中央财政转移支付的均等化效应现行转移支付保留了原体制性转移支付特征，不利于区域间差距的缩小。现行的转移支付保留了维持既得利益的体制性转移支付，其中的两税返回与税收收入的增长挂钩，实际上起到了逆向调节的作用，不利于区域间差距的缩小，偏离了均等化目标。2005年体制性转

40、移支付4143亿元，占整个中央转移支付的36%，高于财力性转移支付，也高于专项转移支付。受制于经济发展水平，越是经济不发达的地区，体制性补助就越少。同样，在义务教育财政转移支付的实施中也体现出了类似的问题，专项转移支付分为无限额配套补助、有限额配套补助、非配套补助三种形式，其目的是通过差别对待的方式解决教育发展中鱼需解决的问题。可是，义务教育财政转移支付的数额过小，对于教育发展所需来讲，根本就是杯水车薪，南宁市兴宁区2005年中央农村税费改革转移支付资金对义务教育的专项转移支付仅为38万元，分摊到兴宁区每个学生身上不到20元，2006-2007年以后有较大幅度的提高，分别是人均85元和118元

41、，可是与农村义务教育沉重的债务相比较，仍然显得微不足道。更何况目前的实际做法是大多数专项教育转移支付仅采用限额配套补助的单一形式，这种方式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项才能得到上级政府的资金，这对具有一定财政实力的地区较为有益，而对于财政极为匾乏的贫困地区则相当不利，其结果不仅难以使专项转移支付资金配置到最急需的地方，而且还助长了一些地方四处寻租、弄虚作假的行为。（2）政府级次过多转移支付关系理不顺专款应是为了特定的政策目标而设置的，但目前中央补助地方的部分专款在内容上交叉重复，管理部门不一，影响了中央专项转移支付资金发挥整体效益。另有部分专款己失去原意，偏离政策目标。一是

42、项目交叉专款重复。2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。上述资金从中央分配到各省后，也由不同的部门管理。如某省2005年中央专款补助中，有12类交叉重复，均涉及多项专款，最多达10项，管理部门最多达4个。如:用于改善中小学办学条件的专款包括中央民族教育补助专款、国家贫困地区义务教育(中小学)工程专款、农村寄宿制学校建设国债资金等10项共6.80亿元，这些专款分别由教育部、财政部和发改委等3个部门安排资金。上述交叉重复的专款不仅不利于发挥中央专项资金的整体效益，还导致地方有关部门重复申报同一项目的问题。二是部分专款失去原意，

43、偏离政策目标。（3）转移支付一般补助过少，专项补助过多一般性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。这实际上是弱化了地方政府的财政自主权。2005年，一般性转移支付1120亿元，仅占整个中央转移支付的9.8%，调整工资性转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付等三项1654亿元，占整个中央转移支付的14%,占财力性转移支付的43%。同时，上述三项补助是为了配合中央的宏观政策，对地方因政策性因素减收的财力性补偿，带有专项的性质，下达地方后，地方政府无权灵活使用而必须专款专用，不能增加地方政府的可支配财力。而且，在专项转移支付中，转移支付补助种类过多资金总额过少，

44、专项转移支付本是中央政府为了实现特定的政策目标对地方的专项拨款，但目前的专项转移支付几乎涵盖了所有的支出科目，2005年中央专项拨款多达239种，总量达3517亿元，占中央转移支付的31%。部分中央专款在层层分配过程中既“散”且“小”。2005年，中央按项目分配的专项转移支付具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每项4. 36万元。由于我国现阶段专项补助缺乏科学的依据和严格的程序，分配过程中存在一定的随意性，容易诱发“跑部钱进”等腐败现象。（4）专款分配还不够科学，公开性和透明度不足在项目确定上，通常的做法是上级政府根据总体发展目标和规划来确定重点工程项目，这导致教

45、育专项资金总是依据上级政府的政策而定，而并非根据各地区堕须解决的实际问题来考量，容易造成上级政府厘定的目标与地方教育的实际需求不相符合。在补助数额上，理应依据各地的经济状况、财政能力和教育发展水平等因素实施积极差别对待，即对财力充足、教育发展水平较高的地区应少补助或不补助，而对财力薄弱、教育发展水平较低的地区应加大补助。但现实的状况是受基数因素和人为因素影响很大，主观随意性较强，如此的操作方法势必影响义务教育专项转移支付资金配置的科学性和使用的有效性。2005年中央补助地方的239种专款中，有65种没有管理办法或管理办法没有公开，各省难以了解款是如何分配的以及分配的标准。各省只能从指标文件中了

46、解本地区获得了多少专款，但不知道其他各省分配了多少。此外，一些地方还存在专款不请而获的状况。义务教育财政转移支付在计算上还存在一些问题，计算上仍采用基数法。不论是义务教育的一般性转移支付还是专项转移支付，大部分资金仍然采用基数法进行分配，尤其是对一些能够适用因素法进行设计、计算、分配的项目，仍然采用基数法，这种维持既得利益的做法势必会在项目资金的规模、分配等方面出现一些问题。三、 对策与建议毫无疑问，财政转移支付制度在城乡义务教育均衡发展中发挥了积极的作用。可是，即使成绩显著也难以掩盖义务教育财政支付制度缺乏科学的规范、计算标准所带来的尴尬，依靠某个政府部门领导的认识和主观意志来对农村义务教育

47、进行经费的划拨，这种做法本身是不可取的，没有长效性。因此，中央应如何对省，省如何对地、县，地、县又如何对乡实施义务教育转移支付，至今为止，尚缺乏一套科学、规范的完整测算与转移方案。因而，在城乡义务教育均衡发展成为时代急切需要的情况下，完善义务教育财政转移支付制度是政府当前最为紧迫的工作任务之一。本论文在对南宁市兴宁区城乡义务教育均衡发展研究的基础上，对此提高一些粗浅的建议。（一）建立独立的义务教育财政应该将一般性教育财政转移支付透明化，从一般性财政转移支付中独立出来。根据财政出去事权的划分，基础教育的责任完全在区县政府，这对经济发展程度较低的区县而言，则面临着财力不足的困境和到底是发展教育还是

48、投资其他经济基础设施的两难选择。鉴于基础教育是重要地位，接受基本需求返还的区县十分有必要将教育部门上的份额独立出来，更好地投资于教育。1.义务教育经费预算单列在当前世界范围内，教育财政呈现出混合型和独立型两种，我国采用的混合型的教育财政。这种类型在我国当前的缺陷在于财政拨款尚缺乏科学、固定的机制，拨款数额、时间往往在一定程度上随领导的个人好恶而变，在义务教育经费极度匾乏的同时存在被大量挪用、侵占的行为，此外拨款的行为也缺乏法制监督。义务教育经费预算单列，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。教育法要求:“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”中央、省、

49、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。在对南宁市兴宁区一般性义务教育财政转移支付现状进行研究时发现，由于一般性义务教育转移支付资金和其他义务教育资金一并构成了教育事业费支出项目，其数额只有通过查各城区预决算的本子才能知道，并没有像专项义务教育转移支付一样单独反映，给数据分析带来极大的困难，甚至没有办法知道城区义务教育的一般性财政转移支付的具体数值。教育在国家发展中处于优先发展的战略地位，兴宁区要优先发展高标准、高质量的基础教育，而且要使义务教育的发展达到城乡都是高标准、高质量，缩小城乡乙间、校际之间的差距，以杜绝择校现象、高收费乱收费

50、等目前屡禁不止的问题。要实现这些目标，增加教育投入是关键，根据财政支出事权的划分，义务教育的责任主要在城区。从目前兴宁区的发展现状来看，城区政府尽管在财政收入有了较为明显的提高，但也面临着基础设施建设的发展需求快速增长，财政依然处于一个比较紧张的状态。如果义务教育的经费不单列，很可能在经费的划拨或者使用过程中，由于受到基层政府近期利益的影响，被挪用、截留或者挤占，使用本来就捉襟见肘的义务教育经费更加短缺。兴宁区政府近年进一步加大对农村教育的投入，农村学校的教育水平得到了较快地提升，城乡教育均衡发展的目标在不断接近。在本级财政、中央和上级转移支付的经费划拨上，给予农村义务教育较大的倾斜，并在发展

51、规划中，计划用2-3年时间，集中财力，抓好农村学校的基本建设，重点是抓好寄宿制学校的教学楼、学生宿舍和食堂建设，为农村孩子创造更优良的教育环境，如今年计划投资934万元，安排农村建设项目14个，计划投资107万元，安排农村校舍小维修项目27个。另外还要实施农村学校教师的“安居工程”，帮助农村教师解决住房问题，让他们有最基本的生活条件，解除他们的后顾之忧。这些都显示出了兴宁区政府在城乡义务教育均衡发展方面的决心。可是像这种缺乏长效机制和稳定制度的做法会不会因为城区领导更换而受到影响呢?而且这些资金安排的依据和标准是什么呢?因此，兴宁区在义务教育经费这块应建立独立的教育财政支出项目，以保证经费真正

52、投入到义务教育的发展当中。在一般性财政转移支付中将义务教育项目独立出来，实行独立结算制度，以减少挪用、截留的现象。对于专项转移支付，区政府应有专门机构、明确的工作方案，并制定严格的标准和程序，确保资助资金落实到位。2.确定各级财政支出及上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例我国目前的财政只规定了各级政府的税收提成比例，而对各级政府的事权及相应承担的财政却没的明确的规定，即如何分钱方面有规定，但如何花钱却没有明确的规定。县以上政府一般不直接举办义务教育，没有义务教育预算支出。但在向下级政府进行财政转移支付时，包含了义务教育经费需求。在一般性转移支付资金中，可按一定比例分离出义务教育经费，

53、要求接受资金的下级政府用于义务教育。这样做的目的，是防止下级政府将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。在研究中发现，城区政府对城乡义务教育的学校分配中央或上级政府专项转移支付的时候并没有一个严格的标准和预算，而是根据各学校的申请，酌情给予配置，带有很大的随意性(见表13) 。表13 2005-2007年兴宁区中央农村税费改革转移支付资金支出情况在实施专项转移支付过程中，由于中央和上级政府没有明确的需求信息，在确定数量时就会依据经验随意做了决定。城区政府在获得这笔专项转移支付没有明确规定使用去向的经费，使用过程中，常常会将大部分投入经济基础设施建设。划归义务教育的转移支付在使用时，由于数量不

54、足，平均分配对整个城区义务教育发展起不了太大作用，因此，在使用时也是随意较大，尽管按照相关政策，要向农村学校倾斜，兴宁区政府对专项转移支付的使用体现这政策的要求，享受到中央农村税费改革转移支付资金都是农村的学校，但其使用的随意性其中也有很明显的反映。对教育专项资金拨付进行科学的论证，并提高使用效率，根据各地区基础教育发展的实际困难来确定教育专项资金的用途，“至下而上”，即由学校将学校发展对资金的需求进行预算，上报当地教育主管部门，教育行政部门进行审查核实，将所有学校的情况汇总，结合当前实际情况和未来发展规划来确定项目，然后报上级部门批准，而不是由政府确定某项工程后由各城区(县)报项目。上一级政

55、府根据地方教育部门的经费测算，对地方政府的财政能力进行评估，确定转移支付的比例，而且对一般性的转移支付也应作出相应义务教育责任的要求，明确规定农村义务教育所应享受的份额。至于专项转移支付更不说，要明确城乡之间的分配原则及比例，相关具体的比例在测算好基本标准后，再按标准与实现均衡发展所需之间的缺口进行计算。（二）采取合适的义务教育财政转移支付形式根据义务教育财政转移支付的形式所产生的经济效应，对于不同地区选择相匹配的形式，才能通过财政转移支付这个杠杆，调动中央、省级和基层政府对义务教育的责任心。所以，在实施城乡义务教育均衡发展的财政转移支付方式的选择时，应当评估所在城区(县)的财政能力和发展潜力

56、，以确定转移支付的比例及标准。如果采用一般性转移支付，可以整体提高农村的福利，当然也包括义务教育，可是以国家现有的财力水平，要将农村福利的水平整体提高到与城市相当是不现实的，而一般性转移支付不能保证政府愿意将上级的财政转移支付投入到义务教育中提高农村义务教育的发展水平。也就是说，农村即便对优质的义务教育有强烈的需要，愿意承担其发展所需要成本，也是心有余而力不足的。按照采用非配套性的义务教育财政专项转移支付所产生的效应，与等额的一般性转移支付相比，地方居民的福利水平有所下降，可以保证义务教育获得较为充足的财政投入，甚至可能会出现义务教育供给过剩的情况。然而，就我国现实情况来看，既然财力有限，那么

57、就要在发展方向做出选择，切实贯彻教育优先发展的政策，以专项转移支付的方式增加农村义务教育的财政，以提高农村义务教育的质量，缩小与城市之间的差距。那会不会出现供给过剩呢?就我国城乡之间发展差异的现实，现有财政转移支付的数额只有不足，而不可能出现过剩。配套性的义务教育专项转移支付与非配套性专项义务教育转移支付区别在于，地方政府需要提供一笔相应的配套资金，其所产生的效应是义务教育的财政投入会明显增加，对于改善农村的义务教育发展将会起到相当显著的效果。问题在于，需要地方政府在财力紧张的情况下，提供配套资金，就不得不减少其他方面的支出，这无疑会使地方政府的积极性大大削弱，这反而会降低这种类型转移支付的作用发挥。理论上，采用非配套性的义务教育财政专项转移支付无疑是缩小城乡差距，实现城乡义务教育均衡发展最佳的选择类型。如图1中，农村要享受与城