我国城乡收入差距的制度成因与改革建议

1、前言一、相关概念1、对城乡收入差距的度量问题，在指标选择上，本文主要选择了常用的城镇居民人均 可支配收入与农村居民人均纯收入之比， 简称城乡收入比， 指标数据除另有说明外均来自于 国家统计局网站，相关的城镇常住人口、 城镇居民可支配收入、农村常住人口、农村常住人 口等指标口径也与统计局官方网站一致。2、关于城乡二元结构，本文主要是指城乡二元经济结构，主要表现为：城市经济以现 代化的大工业生产为主， 而农村经济以典型的小农经济为主； 城市的道路、 通信、 卫生和教 育等基础设施发达， 而农村的基础设施落后； 城市的人均消费水平远远高于农村； 相对于城 市，农村人口众多等。二、结构安排随着现代化和

2、市场经济进程的推进， 中国社会获得了大幅度的发展， 无论是城市居民还 是农村居民的收入都出现了较大幅度的增长， 但城乡居民收入之间的差距却并没有因此而缩 小，反而呈现出逐渐扩大的趋势， 这一问题已经引起人们越来越多的关注。 经济发展过程中 存在一定的城乡收入差距是不可避免的， 但是， 像中国这样大的城乡收入差距， 在发展中国 家也不多见。 城乡收入差距已经成为影响中国收入差距的最主要因素， 严重地影响了社会主 义和谐社会的构建。 本文就是在这样的背景下， 通过分析城乡居民收入差距产生的制度原因， 探索缩小城乡居民收入差距的制度对策， 对于不断提高人民生活水平和生活质量， 实现我国 经济持续健康

3、稳定发展， 具有重要的现实意义。全文共分为三部分：第一部分，引入我国城 乡收入差距这一现实问题， 概括说明了我国的城乡收入差距不断扩大的现状。 第二部分， 对 我国城乡收入差距问题进行制度检视， 指出二元分配格局下的城市偏向制度是造成我国城乡 收入差距日益扩大的制度原因，主要从资源分配、再分配两个方面进行了论述。第三部分 , 在强调城乡统筹发展的基础上探讨缩小我国城乡收入差距的制度对策， 即进行城乡均衡的制 度安排。三、主要特点本文的主要特点在于： 以相关经济理论为指导， 相关数据为辅证， 详细地阐述了造成我 国城乡收入差距日益扩大的制度原因， 并系统地提出了缩小我国城乡居民收入差距的制度对

4、策：实行城乡均衡的制度安排。我国城乡收入差距的制度成因与改革建议1.新世纪以来我国城乡收入差距的基本趋势 上世纪末，中国首次在宪法中明确指出，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组 成部分。 非公有制经济地位的确定， 极大的激发了经济的活力和创造力， 城镇就业呈现多样 化，居民收入增长也逐步加快。 随着中国 2001 年正式加入了世界贸易组织， 中国更多的参 与到世界经济一体化的进程中， 拓展了改革开放的成果， 促进了经济和贸易的发展。 与此同 时，农村也在经济发展的进程中获益， 从本世纪初开始中央一号文件一直关注 “三农” 问题， 但由于城乡二元结构的存在，农民收入增长缓慢。城乡收入比由 1

5、998 年的 2.51 增长到了 2003 年 3.23。2004 年是比较特殊的一年，城乡收入比较上年轻微下降。当年“一号文件”的出台， 为中国农村发展提出了切实可行的政策， 集中力量进行粮食生产， 调整农业结构， 加强农村 基础设施的建设， 部分地区开始试行农业税减免。 通过这些增收政策基本扭转了前几年中国 农村和农业的困难局面，结束了粮食播种面积连年下降的趋势，农民生产积极性得到提升， 农民收入也终于达到了两位数的增速， 但另据中国社会科学院经济研究所收入分配课题组的 调查 (2004)，全国高收入人群的收入也得到了超常增长，当年城乡收入比率为3.21。近些年，政府对农村发展支持力度逐步

6、加大，无论从政策、资金和技术等方面都对农 村加大倾斜力度， 农业税的全面取消， 农村义务教育阶段学生学杂费的减免， 农村居民养老、 医疗保障改革，新农村建设等等惠农正常的逐步实施，使农村居民收入增速从2004 2008年一直保持在 10%以上，但同期城市的发展更为迅猛，经济制度的逐步完善为城市经济发 展奠定了基础，城市居民收入稳步增长。城乡收入比指标近年来也不断升高， 2010 年达到 了 3.23, 实际收入差距也达到历史最高的 13190 元。可以说， 这种扩大的差距趋势已经给中 国未来经济发展和社会稳定亮起了红灯。2.我国城乡收入差距的制度成因分析在国内外理论界， 对中国城乡收入差距的关

7、注由来已久， 积累了大量的研究文献， 但是 都对城乡收入差距的演变缺乏一个系统的、 逻辑一致的解释， 在笔者看来， 离开了中国特定 的制度环境就不可能对其作出满意的解释。 解放初期我国施行工业优先发展的赶超战略， 致 使我国在对国民收入进行分配时重工轻农、 重城轻村， 带有明显的二元性。 随着这种二元分 配格局而形成的一系列城市偏向的制度安排又表现出极强的路径依赖特征， 在这些制度的影 响下， 国家的绝大部分资源都以城市建设为主进行分配，农村的发展受到忽视， 农民的收入得不到应有的提高。 对于这种城市偏向制度， 既然它具有二元性、 偏向性， 可以说这是收入 分配领域中存在的一种制度不公正现象。

8、 不可否认， 城市偏向制度在我国工业体系的建设和 完善上曾经起到了不可磨灭的作用， 然而， 随着经济体制改革的深化， 它在制度层面的先天 缺陷和后天畸形就逐渐暴露出来， 由此造成了农村贫困和农业发展的滞缓， 城乡收入差距逐 渐拉大。 所以说， 我国城乡收入差距日益扩大的原因在于二元分配格局下城市偏向制度的存 在。总体来说，城市偏向制度对我国城乡收入差距的影响主要表现在以下方面：2.1 经济资源分配制度上的二元性 影响城乡居民收入水平的因素有很多， 但是其首先取决于城乡居民所拥有的经济资源数 量。而居民拥有经济资源数量多少的决定性因素是政府的资源分配倾向， 并不仅仅在于居民 自身能力的大小。 在

9、二元分配格局下， 政府在权衡城乡利益关系时， 其政策取向往往有利于 城市， 城市居民就能够比农村居民拥有更多的经济资源，这样，资源配置中的公正缺失造成了城乡居民之间的收入差距在初次分配之前就已经被决定了。在经济学的理论中，常用的、 可度量的资本（即能带来价值的资源）有两种：物质资本和人力资本， 前者指的是长期存在 的生产物资形式，如机器、设备、厂房、建筑物、交通运输设施等；后者是指劳动者受到教 育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累。两种资本的结 合才能够创造收入， 才能够积累财富。 以下主要从农业财政支出的比重、 基础教育资源的分 配两个方面代表两种资本分析经济资

10、源分配中的城市偏向制度对城乡收入差距的影响。2.1.1 农业财政支出比重方面众所周知， 农业作为一种风险性产业，具有需求弹性小、 可替代性低的特点， 并且农产 品的生产一般具有特定的气候、地域要求，有一定的自然生产周期，相对于工业产品而言， 它容易受市场波动和自然灾害的影响， 所以农产品增产难， 即使增产也未必会增收。 农业的 这种特点就决定了作为国民经济中的基础产业， 它应该受到政府的大力支持与扶助。 有学者 研究认为，政府通过增加农村地区支持农业生产方面的投入， 可以改善农村地区的基础设施， 改进农业的生产条件和技术水平， 提高农业生产的效率； 政府增加对农村地区的气象预报和 灾害预防方面

11、的投入， 可以增强农村居民抵抗灾害的能力， 减少灾害对农作物生产的影响 。 但在我国现有的制度安排下， 相对于城市居民而一言， 处于弱势地位的农村和农民不仅没有 享受到应有的照顾，甚至没有获得形式意义上的公正待遇，在全民共有的经济资源使用上， 城市居民显然要比农村居民拥有更多的机会和使用权。 一般来说， 国家财政用于农业方面的 支出包括支援农村生产和农林水利气象等部门的事业费、 农业基本建设支出、 农业科研三项 费用、 农村救济费等，所以从目前情况来看， 我国农业财政支出的不足，必然使得农村基础 设施建设等项目落后于城市。据相关资料显示，全国有一半的行政村没有通自来水；60% 上的农户还没有用

12、上卫生厕所； 有近 7000 万户农民的住房需要改善； 1.5 亿农户需要解决燃料 问题； 6%的行政村还没有通公路； 2%的村庄还没有通电； 6%的村子还没有电话； 60%以上 的县没有标准的污水处理场等。学者王小鲁和樊纲通过实证分析证明，基础设施方面的大力发展可能给中低收入者提供更多的就业和发展机会， 进而改变收入状况， 所以，我国滞后 的农村基础设施建设会阻碍农民增收的实现，反过来也将会助长了城乡收入差距的扩大。2.1.2 基础教育资源分配方面在二元分配格局下， 国家对农村地区的教育投资却明显少于城市地区的教育投资，农村地区的学校与城市的学校无论是在数量上还是质量上都存在着巨大的差距。教

13、育作为公共产品的一种， 它的分配情况反应的就是国家对经济资源分配的现状之一，这其中基础教育是最能反应国家分配资源公正与否的因素。 因为基础教育是一种非选择性的教育， 属于我国 教 育法 规定的义务教育范畴，几乎没有机会成本的损失。 但是，由于我国实行的城乡二元教 育投资体制， 城市教育投资列入财政预算范围， 由国家财政统筹安排； 而农村基础教育实行 县、乡财政负担体制，其资金来源由三部分构成:列入县乡财政支出范围、向农民征收的农村教育附加费以及进行农村教育集资。 在县乡财政困难的情况下， 农村基础教育的投资将主 要依赖于农民自己， 而随后进行的农村税费改革又取消了农村教育附加和教育集资，这使得

14、原本经费不足的农村基础教育面临更加严峻的发展形势。据统计， 我国城市居民在义务教育中，需要自己负担的比率为13%，而农村居民承担的比率却为 60%。因此， 农村地区教育投资的不足， 使得农村教育事业发展落后， 许多农村儿童和青少年 受教育的权利得不到必要的保障， 这就直接决定了农村居民在人力资本察赋方面与城市居民 存在相当大的差异。 人力资本理论的构建者舒尔茨认为： 人力资本投资是改变传统农业的重 要手段， 新农业技能和关于农业的新知识成为现代农业增长的主要源泉，当穷国事实上开始农业现代化的过程时，农民所受的教育水平低下很快就成为农业增长的限制性因素。邓小平也指出： 农业发展一靠政策， 二靠科

15、学。 科学指的就是科教兴农。 很显然， 影响农业增长、 农民增收的关键因素之一在于农民的受教育程度和掌握的知识技能。而我国农村教育资源贫乏的现状决定了通过教育提高农村人力资本存量的难度要高于城市，这样， 农民获得就业的 机会和获得收入的能力就要低于城市居民， 这直接导致了农民增收难， 并最终表现为城乡居 民之间的巨大收入差距。2.2 再分配制度上的二元性 所谓再分配就是指在初次分配结果的基础上各收入主体之间通过各种渠道实现现金或 实物转移的一种收入再次分配的过程， 也是政府对要素收入进行再次调节的过程。 再分配一 般是通过税收、 转移支付、 社会福利和社会保障等方式实现的， 它的唯一目的就是追

16、求公正， 政府通过再分配机制进行必要的宏观管理和收入调节， 以达到维持社会稳定， 维护社会公正 的目的。 而二元分配格局下的我国再分配制度不仅未能发挥它追求公正的作用， 缓解城乡收 入分配的差距， 反而在客观上有强化这一差距的趋势。 因为无论是在计划经济还是市场经济 条件下， 我国实行的都是偏向城市居民的再分配制度， 这主要体现社会福利和社会保障制度 的城市倾向，最需要得到救济和保障的农村居民却得不到应有的关注。改革开放以来， 城市大多数居民都可以享受到包括养老保险、 医疗保险、 失业保险在内 的现代社会保障制度， 部分居民还可以享受国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民 最低生活保障制度

17、。 而农村居民除了少数 “五保” 对象外，基本上没有什么制度化的福利待 遇，仍是以家庭养老、 家庭保障为主的传统保障模式， 农村社会保障始终处于国家社会保障 的边缘。有资料显示，到 2005 年，社保在农村的普及率也只有 13%，且多数集中在经济发 达地区和大城市郊区农村，还有72.5%的农村人口没有参加任何形式的社会保障。对于农村居民来说， 看病难、 看病贵是一个不容忽视的问题， 建立完善的医疗保障制度从某种意义 上说可能比建立完善的养老保障制度显得更为紧迫与重要。据卫生部估计， 全国农村人口中40%到 60%看不起病或因病致贫。一些贫困地区，尤其是西部贫困地区农村，60%到 80%的患病农

18、民死在家中 。同城市居民相比，广大农民无法享受到医疗保险制度的照顾。世界卫 生组织于 2000 年公布了一份医疗卫生服务报告，报告对 191 个国家和地区的医疗卫生资源 分配公正指数进行了排位， 而中国排在第 188 位，几乎是排在了末位， 是最不公平的国家之 一。此外， 进城农民工的合法权益无法得到有效地保障，且难以纳入城市社会保险体系，失地农民的就业和社会保障问题也是摆在当前的一大难题。因此，旨在缩小城乡收入分配差距，维护社会稳定的社会保障制度反而拉大了城乡收入差距。3. 缩小城乡收入差距的均衡制度安排综上所述，要缩小城乡收入差距，实现社会和谐，必须把着力点放在城乡制度创新上， 建立一套有

19、利于全面促进城乡统筹发展的新制度体系， 为城乡经济社会的全面繁荣提供强有 力的制度支撑。 当然， 进行制度创新并不是单纯地将社会资源的配置从偏向城市转变为偏向 农村，而是着眼于在城乡一体化协调发展的框架下进行均衡的制度安排，合理配置社会资源，真正做到全国人民共享改革发展成果。 具体而论， 缩小城乡收入差距的均衡制度安排应从以 下方面进行：3.1 逐步建立城乡均衡的财政体制在财政体制上， 长期以来我国采取的是财政支出向城市倾斜的政策， 通过浏览各年的统 计年鉴不难发现，国家财政大多数年份都将80%以上的财政支出用在了只占总人口30%的城市，而占总人口 70%的农村只能获得很小的比例，这是造成农民

20、负担过重、农业投入少、 农村公共事业发展滞后、 城乡差距过大的重要因素。 因此， 必须从宏观上调整国民收入分配 格局， 构建城乡均衡的公共财政体制， 加大政府对农村的财政转移支付力度， 稳步提高财政 对“三农”的投入比重。为此，首先要尽快出台农业投资法，确保各级政府财政对农业和农 村的投入比例， 以法律的形式保障农村和农民的应得资源分配的权益， 保障财政支农支出随 着经济的发展和国家财力的增强而稳定增长。 其次， 也是比较重要的一项， 要按照建立公共 财政体制的要求，调整财政支农资金的使用方向， 确保财政投入的重点。再次，进一步提高 农业财政补贴， 改进补贴方法， 由目前补贴流通环节转向补贴生

21、产环节， 提高直接补贴的效率。根据加入 WTO 的农业协定，对农资价格补贴必须控制在农业生产总值的l% 以下，所以，加入 WTO 的大多数国家从国家价格补贴转为对农村居民的直接补贴，例如，美国政府 于 1985 年实施了土地休耕计划，虽然这一计划的初衷是保护生态环境，但是土地休耕可以 改善土质以及土壤肥沃度，在恢复农耕时既可以提高产量也可以提高农产品质量。3.2 改革二元分割的户籍制度户籍制度改革要建立城乡统一的劳动力市场， 消除户籍身份的限制。 加快建立统一、 开 放的用工制度， 是户籍改革的前提， 同时也是缩小城乡发展不平衡的重要手段。 户籍制度改 革最根本的目的就是降低农民进城的门槛，

22、为进城农民工创造公平、 公正的就业市场， 尽管 当前农民可以自由进入城市打工， 但农民很难在城市中扎根生存， 农民工在城市中因为没有 户籍，所以无法享受到城市居民所得到的市民待遇， 包括保障制度、 医疗服务、 教育等待遇。 今后户籍改革的一个方向就应该是降低户籍制度所形成的制度性障碍， 实现人人平等、 同工 同酬的工作待遇，进城务工的农民工，符合一定条件即可享受到当地市民待遇。与此同时，户籍制度改革也要配套城市管理制度升级。二元户籍制度的改革或者消除， 必定带来大量的流动人口， 大量农村人口流入城市或城镇。 人口的增多带给城市多方面的压 力，诸如城市交通、住房、就业、教育等社会问题，因此，城市

23、管理各项制度需要相互协调 和升级， 以满足居民的正常生活和工作。 人口的流动即使在户籍完全放开后也需要政府的正 确引导，形成“制度化、法制化的管理体系，真正实现民生方面的平等待遇，只有这样才能 真正打破城乡二元结构，农民的利益才能够得到保障”。3.3 实行城乡公平的保障制度建立完善的社会保障制度是一个现代化社会的根本标志， 不仅可以促进经济发展， 更是 社会长治久安的重要保证。 中国的社会保障制度存在很多不足之处， 比如城乡二元保障、 覆 盖面窄、 立法不完善、 基金筹措困难和不合理利用等问题。 城乡之间存在不公平的保障制度， 使城乡差距进一步拉大。从社保支出总水平上看，理论界根据一些资料做过

24、估算， 2004 年 占人口 20%的城镇居民享受了社会保障支出的89%，而占总人口 80%的农村居民仅占社会保障费支出的 11%。 2006 年城镇人均社会保障支出达 1612 元，占人均 GDP 的 17.8%， 而农村人均社会保障支出为 16.7 元， 占人均 GDP 的 0.18%，城镇人均的社会保障支出是 农村的96倍。城市社保经历多年的发展已基本成熟，而农村的保障体系才仅仅处在刚刚 起步的试点阶段。随着经济的发展，大量农民开始从事非农产业工作，要承担更多的风险， 加之计划生育政策的实施， 农村劳动力大量外移， 农村家庭结构越来越小， 中国人口老龄化 速度加快， 原有传统的家庭保障和

25、土地保障已经无法满足农民的保障需求，农村保障体系的缺失也严重限制着农村经济的进一步发展。 另一方面， 城乡之间存在二元的保障体制， 进城 农民工无法享受到城市居民在养老、 医疗、失业、住房等保障， 而农民外出打工也制约了农 村生产力的发展， 城乡差距进一步拉大， 收入差距的加大容易激发社会矛盾， 不利于整个社 会的进步， 农村的落后也限制着城市的发展， 也对整个国民经济的持续稳步发展造成不利影 响。建立完备的农村社会保障体系， 能够直接增加农民收入， 也可以减轻农民在养老、 医疗、 失业等方面的负担， 间接增加收入。 农村社会保障体系不仅保障了农民基本生活， 而且能够 为农民注入发展的信心，有

26、利于农村更快更好的发展，更有利于整个国民经济的持续发展， 从而缩小城乡居民收入的差距。农村社会保障中基本要求是实现“老有所养、病有所医、生有所靠” 。因此，要建立覆 盖面广、保障水平高的农村最低社保、 农村合作医疗保险和农村养老保险三项制度最为重要。 逐步建立生育、 失业、工伤等社会保险， 要特别注重农民工以及失地农民的社保问题， 这些 是农村社会保障项目逐步完善的一个重要体现， 只有这样才能形成完备的社会保障机制。 中 国农村社会保障制度缺乏稳定性和可持续性， 就是因为农村社会保障工作缺乏强有力的法律 支持。 许多社会保障工作都是在政府政策的作用下成长， 由于政策的易变性， 导致农村社会 保

27、障制度极不稳定。 这就需要加强农村社会保障制度的立法监督， 从法律上给予保障， 建议 制定农村社会保障法， 从法律立场对农村社会保障体系进行规定， 使农村地区社保工作能够 有法可依， 能够解决农村保障工作中出现的保障对象不明、 保障标准混乱、 管理不规范等问 题。社会保障资金有三个来源： 国家各级财政按比例提取、 村集体和企业收入中按比例提取 以及个人缴纳。构成比例应当根据各地经济发展情况以及整个国家经济发展阶段的不同而 定。在经济欠发达地区， 应当采用“国家财政支持为主、 社会集资为辅的办法筹集社会保障 资金，在经济发达地区则可以考虑以企业和个人为主的办法筹集社会保障资金” 。当前农 村地区

28、社会保障体系已初步展开， 保障工作正稳步实行， 农村居民最低生活保障制度、 新型 合作医疗制度、 农村居民养老保险、 自然灾害救助制度等为主要内容的农村社保体系已初步 形成， 初步保障了农民的基本生活。 今后发展目标是要不断提升保障水平和保障范围， 不仅 能够保障基本生活， 更要提升农民生活水平， 不断缩小城乡差距。 完善的社会保障体系是一 个国家成熟兴旺的标志， 不仅能够维护社会公平正义、 促进社会和谐发展、 实现发展成果的 共享，也是促进国家可持续发展、和谐发展的必要手段。3.4 实施城乡一体的教育制度城乡教育差距是城乡居民收入差距的间接原因， 但在竞争激烈的当今社会， 可以说教育 差距是

29、最重要的原因。 因此发展农村地区教育事业， 改善农村人力资本状况， 对提高农民收 入，缩小城乡差距有重要作用。诺贝尔经济学奖得主舒尔茨认为： “人力资本是体现在人身 上的技能和生产知识的存量，人力资本投资的内容包括五个方面 : 即医疗和保健、 学校教育 （它包括初等、中等和高等教育 ） 、组织外的学习、在职人员培训、为适应就业而进行的迁 徙，其中在人力资本形成中发挥主要作用的是医疗保健和文化教育”。因此人力资本投资主要通过普通教育、 职业培训以及医疗保健等方式来完成。 教育是与社会进步和经济发展紧 密联系在一起的， 教育投资无论是普通教育还是职业教育， 都可以直接增加劳动者的知识和 技能， 能

30、够增加就业机会和提升就业竞争能力， 从而增加劳动者收入。 下面提出一些解决城 乡教育差距的具体政策措施：第一， 打破二元结构， 形成城乡一体化的教育制度。 城乡教育一体化是指打破城乡二元 经济社会结构的屏障， 整合匹配教育资源， 积极促进城乡教育互动和沟通， 实现资源的互补 和共享，推动农村地区教育质量的升级， 缩小城乡教育差距， 消除教育不公平的制度性因素， 实现城乡教育协调发展和共同繁荣。 实现这一目标最重要的是打破城乡分割的各项制度， 特 别是户籍和学籍的地域限制， 不仅造成农村地区基础教育资源的分配不公， 在高等教育入学 资格、分数等方面也存在严重的不平等。因此，实现城乡教育一体化，打

31、破户籍、学籍等限 制是前提。第二，实行教育制度倾斜， 加大农村地区教育投资力度。 经济和社会的发展对教育水平 和质量提出了更高的要求，在曾经以“城市为中心”的制度下，农村教育存在很多漏洞，即 使是国家法律规定的九年义务教育也无法保证。 要实现城乡教育均衡发展， 必须实行农村地 区的教育倾斜制度，加大农村地区教育的投入，改善教育基础设施，提高师资质量和水平， 减少或消除义务教育阶段农村负担的费用， 不断提高农村地区教师待遇水平， 增加对农村贫 困学生的资助。第三，城乡教育体系的完善要结合城市化进程。 城市化进程中出现大量农民工群体， 与 之相关的教育问题是农民工子女教育和农民工培训教育问题。农民

32、工子女在城市受教育难， 很难找到接收的公立学校， 即使进入学校也受到不公平待遇， 学费及其他费用要高于城市子 女，一些地方的公办学校对义务教育年龄阶段的进城务工农民子女要收取更多的借读费、赞助费，或者干脆将进城务工农民子弟推向市场，或是条件简陋的民办简易学校裂这些都给 进城务工的农民工极大的负担。 留守农村的农民工子女也因为父母不在身边而出现教育边缘化问题，由于家庭教育的缺失以及学校管理与教育的失误等原因， 农村留守儿童在学业成绩、 品格表现、人格发展、心理健康等方面与农村非留守儿童相比存在较大差距暮另外一个问题是农民工进城打工带动了城乡经济的共同发展， 但随着社会竞争加剧， 农民工自身职业素 质很难达到企业要求， 而当前对农民工专门的培训和教育机构很少，现有的培训规模小、 质量很低， 很难满足需求， 这也限制了农民工的就业出路和发展前景。当前农民工数量已超过两亿， 解决农民