入河（海）排污口治理专题⑤ - 强化入河（海）排污口监督管理的法治思考

1、作者：一气贯长空入河（海）排污口治理专题 | 强化入河（海）排污口监督管理的法治思考 党的XXXX正式提出深化国家机构改革的决策部署。第十三届全国人大第一次会议集体讨论并通过国务院机构改革方案（以下简称改革方案），调整原国家水利部的水功能区划编制、排污口设置管理、流域水环境保护和原国家海洋局的海洋环境保护等职责由生态环境部统一行使。2018年，国务院印发了关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定（国发201817号，以下简称决定）。为保障部门间职权交接的平稳过渡，决定明确，现行行政法规规定的行政机关职责和工作，改革方案确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在

2、有关行政法规规定尚未修改或者废止之前，调整适用有关行政法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担。2019年，生态环境部办公厅印发关于做好入河排污口和水功能区划相关工作的通知（环办水体201936号），再次向社会公示入河（海）排污口监督管理工作已经划转到生态环境部，水利部门不再行使相关职权，基本工作交接已完成。生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定水利部职能配置、内设机构和人员编制规定均对入河排污口设置管理内容作出了规定，生态环境部负责“指导入河排污口设置”，水利部转而承担“参与编制水功能区划和指导入河排污口设置管理工作”的职责。地方生态环境部门按照相关规定，承担排污口设置和水

3、功能区监测、排污口撤销与整合1等职责。随后，由生态环境部牵头的关于渤海、长江、黄河排污口的排查整治专项行动持续开展，最新排污口的数量、分布、入河方式、疑似来源等信息有了比较准确的数据。排查整治专项行动也为2020年中华人民共和国长江保护法的制定出台提供了最新的精确底数支撑，明确了保护长江的立法基础。排污口监督管理的现状立法方面：制定时间、规范内容的相关分析 涉及排污口管理的法律、行政法规、部门规章共计8部，包括中华人民共和国长江保护法（2020年制定，以下简称长江保护法）、中华人民共和国水法（2016年修正，以下简称水法）、中华人民共和国水污染防治法（2017年修正，以下简称水污染防

4、治法）、中华人民共和国海洋环境保护法（2017年修正，以下简称海洋环境保护法）、中华人民共和国河道管理条例（1988年制定，以下简称河道管理条例）、入河排污口监督管理办法（2004年制定）、水产种质资源保护区管理暂行办法（2010年制定）、近岸海域环境功能区管理办法（1999年制定），其中仅长江保护法是机构改革之后制定的法律，其他均早于机构改革制定、修订或修正，涉及监管的条款规范内容与当前的要求出入较大。原水利部制定的入河排污口监督管理办法系统性归纳了排污口的审批、新（改、扩）建等事项，已不能完全与现行的排污口管理相衔接2。 执法方面：监管主体、权责事项、罚则的法定授权 地

5、方人民政府主要负有入海排污口行政处罚、行政强制的法定职权，以生态环境部门为主的行政机关则负有入河排污口检查、审批、处罚、强制的法定职权。从地方人民政府的角度来看，水法第六十七条第一款规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。”水污染防治法第八十四条规定：“在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整治。”地方人民政府不仅

6、对违法设置的排污口有罚款、停产整治等行政处罚职权，也有强制拆除、恢复原状等行政强制职权。从生态环境部门的角度来看，生态环境部门有排污口审批的行政许可职权，根据长江保护法第四十七条第三款规定：“在长江流域江河、湖泊新设、改设或者扩大排污口，应当按照国家有关规定报经有管辖权的生态环境主管部门或者长江流域生态环境监督管理机构同意。”水污染防治法第十九条第二款规定：“建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。”生态环境部门还有罚款的行政处罚职权，有责令关闭的行政强制职权。根据海洋环境保护法第七十七条第一款规定：“违反本法第三十条第一款、第三款规定设置入海

7、排污口的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其关闭，并处二万元以上十万元以下的罚款。”此外，根据水法水污染防治法海洋环境保护法河道管理条例等法条内容，仍可以看到其他如水利部门、流域管理机构、海洋管理部门、河道部门等职权法条暂未修改，仍需等待下一阶段法律的修订。 守法方面：排污口设置、监测、信息公开的法定义务 根据长江保护法第四十六条第二款规定：“磷矿开采加工、磷肥和含磷农药制造等企业，应当按照排污许可要求，采取有效措施控制总磷排放浓度和排放总量；对排污口和周边环境进行总磷监测，依法公开监测信息”。根据水污染防治法第二十二条规定：“向水体排放污染物的企业事业单位和

8、其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”第三十二条第二款规定：“排放前款规定名录中所列有毒有害水污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当对排污口和周边环境进行监测，评估环境风险，排查环境安全隐患，并公开有毒有害水污染物信息，采取有效措施防范环境风险。”向水体排放污染物的企业事业单位及其他生产经营者应当按照法律规定设置、监测排污口，以做到合法生产和排污。根据水产种质资源保护区管理暂行办法第二十一条第一款规定：“禁止在水产种质资源保护区内新建排污口。”近岸海域环境功能区管理办法第十一条第三款

9、规定：“禁止在红树林自然保护区和珊瑚礁自然保护区内设置新的排污口。本办法发布前已经设置的排污口，依法限期治理。”任何生产、生活主体不得在水产种质资源保护区、红树林自然保护区、珊瑚礁自然保护区内设置排污口。排污口监督管理存在的问题立法层面：违法情形、罚则孤立，法条缺乏衔接 根据具体涉及排污口监管的法条所规范的违法情形及其对应的罚则来看，内容较为孤立。在违法情形方面，目前法律中关于排污口监管的规范暂不成体系，每部法律都侧重于约束单方面的事项，不同法律间存在完全相同的违法情形的规定，比如水法和水污染防治法均规定了禁止在饮用水水源保护区内设置排污口的内容。在罚则方面，不同法律起罚点、强制手段

10、不同。例如，针对在饮用水水源保护区内设置排污口同一种违法情形，水法中规定的地方人民政府起罚点是行政命令责令限期拆除、恢复原状，在逾期不改的情况下强制拆除恢复原状并处5万10万元罚款数额，水污染防治法对此规定的起罚点是行政命令责令限期拆除并处10万50万元罚款数额，且水法是2016年修正，水污染防治法是2017年修正，二者的修正时间接近、修正程序相同，但是处罚力度明显不同，这会造成法律实施、适用过程中的不公平。再如，关于违法设置排污口，在水法水污染防治法中强制执行的规定都是“拆除”，而海洋环境保护法则是用“关闭”排污口的语句，字面意思也可以理解为永久封堵，和拆除排污口视为同一种强制执行手段，但会

11、造成不同主体适用过程中的不同理解。执法层面：执法主体、对象不明确，检查机制不健全 一是执法主体资格混乱，例如法律中涉及的行政主体包括“水行政主管部门”“流域管理机构”“海洋行政主管部门”等，已经跟目前的政策、机构相冲突。生态环境部在关于审批事项与水利部移交的过程中，缺乏自己部门的部门规章参考，排污口审批的管理规定仍沿用原水利部2004年制定的入河排污口监督管理办法。二是执法检查对象不明确，法律不仅规定了入河（海）排污口，而且也规定了环境监测与执法检查的水污染物排放口，却未对这两个概念进行有效区分。在排污口的管理过程中，存在很多地方的政策文件或者排污口的指示牌用排放口标注的情况。例如，

12、在2018年中央环保督察期间，吉林出现了用“排放口”偷换概念躲避督察的真实案例。三是执法检查机制不健全，目前排污口检查主要以河长制、湖长制的巡查与群众信访举报的问题为线索，暂未与排污许可证、“双随机”或者专项行动联动，未形成日常检查工作机制。 守法层面：规范指引缺乏，档案管理滞后 由于在生产生活过程中缺少相关规范的普及，企业或者个人不能很好地了解当前环境政策、法律法规要求的内容，不知道排污口能否设置、如何设置，缺乏规范指引企业、个人设置排污口。排污口档案管理机制滞后，部分企业没有专门负责环境问题的主管人员，或者涉及排污口的内容没有形成档案，企业排污口基本信息不清晰，企业领导

13、也不清楚排污口相关情况，不能从源头抓好排污口管理工作。提升排污口监督管理成效的建议立法层面：从主体、事项、罚则方面修订法律 根据当前国务院机构改革的方案，建议在法律的修订过程中，厘清地方政府和生态环境部门的职责，避免相同事项出现多个责任部门，取消水利、海洋等部门原有的行政主体资格，明确生态环境部门作为唯一合法主体、其他部门参与制定技术规范的职权分工，各司其职。根据排污口违法事项规范的内容，加强法律修订过程中的法条衔接。根据违法事项的影响程度，公平合理设置后续法律修订罚则的轻重程度，确保罚款数额衔接顺畅、处罚种类规范有效。 执法层面：健全排污口检查工作机制 生态环境

14、部要将排污口的工作系统化、全面化，完善相关部门规章、标准、导则，指引地方生态环境部门、企业及个人规范做好排污口监督管理工作，同时要将排污口的考核工作列入专项行动、中央生态环保督察中，定期检验此项工作的成效。地方生态环境执法队伍要将排污口的检查列入日常的“双随机”工作计划中，并且根据每年排污口的取缔、新增、变更情况对排污口实行动态信息管理，确保所掌握的排污口污水排放信息真实准确，更好地解决流域、海域污染源头难寻的问题。 守法层面：指导排污口设置，建档立牌 指导排污口设置。地方生态环境监测部门做好排污口监管的企业指引手册，组织实地培训，引导企业合法合规设置排污口。排污口建设要充分考虑便于样品采集、便于监测计量、便于日常环境监督管理的要求。企业设立污染排污口必须向环境监察部门报备。 建立排污口档案。地方环境监测站、执法大队要建立辖区内企业排污口监督管理