后危机时代中国金融监管法律体制改革的现实需求与路径

1、后危机时代中国金融监管法律体制改革的现实需求与路径摘 要：2008年爆发的美国次贷危机中，中国的金融系统虽未受到太大冲击，但也反映了中国金融监管并不到位，时至今日，仍存在明显缺陷，有必要对现存金融监管法律体制进行反思，针对监管改革中的现实需求，探寻改革路径，才能得以尽快完善体制并有效发挥作用及防范未然。关键词：后危机时代；金融监管；现实需求；改革路径2008年彻底爆发的美国严重次贷危机影响全球，中国在抵抗这场巨大的金融危机中发挥了关键性作用。中国金融业虽没触礁却也受到一定冲击，这反映了中国金融监管并不到位，金融监管法律体制存在亟待解决的突出问题。一、中国现行金融监管法律体制与存在问题1.三足鼎

2、立的监管格局。1993年底，国务院出台的金融体制改革的决定规定了金融业实行分业经营，1995年又陆续公布中国人民银行法、商业银行法等，确定了分业经营体制。1997年全国金融工作会议后，分业监管的体制步伐加快。1998年保监会成立，同时证券机构监管业务由央行划转到证监会，2003年银监会成立，承接了央行对银行业和信托业的监管职能。至此，三足鼎立的分业监管格局形成。2003年9月18日，银监会、证监会和保监会召开第一次监管联席会议，通过中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录（以下简称备忘录）。2.中国监管法律体制的弊端。以机构划分的多

3、头分业监管不可避免地存在监管竞争和监管真空，有明显的不足： （1）部门与地方行政干预严重。中国属于中央集权国家，为单级监管模式，银监会与央行实行大区行相比，其派出机构的设立仍然按行政区域划分，并且在省级派出机构行政级别上与央行大区行相同，久而久之与地方政府关系密切。因此，在gdp政绩时代，部门或地方政府行政干预金融机构（主要是银行）自主经营的现象广泛存在，面对大量不良贷款，金融监管机构或怕“结仇”或怕“露丑”，在庞大的“人情网”和“关系网”束缚下，往往采取“捂盖子”的方式。（2）功能性监管缺失。中国金融监管虽严格按监管对象性质或监管市场进行划分，但并没有树立功能性监管的理念，监管机构内部设置上

4、亦同。以银监会为例，下设银行监管一、二、三部、非银行金融机构监管部、合作金融机构监管部，分别负责国有商业银行和资产管理公司、股份制商业银行和城市产业银行、政策性银行和邮政储蓄银行以及外资银行、非银行金融机构、农村和城市存款类合作金融机构的监管。（3）联席会议制度不合理。三足鼎立的监管模式，从参加主体看，“三会”均为国务院直属的正部级单位，各自独立，即使建立了三方联席监管会议制度同样存在很大的缺陷。“三会”是平级部门，一旦监管理念出现差异，就陷入“谁也不听谁”的僵局，会议不具备决策职能，也无法使各方统一意见，往往各自以部门利益为导向，使协作监管落空。二、中国金融监管法律体制改变的现实需求1.分业

5、界限早被逾越。虽然中国法律对于金融业分业经营做了明确规定，但从实务层面看，分业经营的界限已被悄然逾越。主要表现在：其一，商业银行与证券公司、保险公司均可进入全国银行同业拆借市场，通过参与资金拆入与拆出，调节短期资金余缺； 其二，银行与券商之间的合作不断展开。以股票质押从商业银行取得贷款，各金融资产治理公司从事债转股等业务，银证在证券资金法人结算、银行转账、资金拆借、债券业务、资产抵押贷款、资产治理、基金托管等方面全面合作；其三，1999年经国务院批准保险公司资金可以通过投资基金进入证券市场，近年来进入证券市场的保险资金不断扩大，投资对象也不断放宽，可直接投资债券和股票，并且通过保险qdii进军

6、国外证券市场；其四，银保合作，银行代理人寿保险业务，保险公司通过银行的窗口推广保险合约。2.大量金融创新产品的冲击。随着金融创新，各种新型金融产品不断出现，如基金公司推出的货币市场基金和银行推出的投资理财计划都极大地冲击着分业经营体制。此外，股指期货的推出更是对分业经营的一次巨大的冲击。3.金融集团纷纷建立。加入wto时承诺，2006年起中国对外资银行实行“国民待遇”，进入的外资金融机构多为金融控股公司，实行混业经营，典型如荷兰国际集团（ing）。中国本土的中信集团和光大集团也早已成为横跨银行、证券和保险业的金融帝国。2009年后大型商业银行全面进军证券保险。交通银行、工商银行、建设银行、北京

7、银行成为首批试点的4家银行，并且四大国有银行通过对口的资产管理公司取得相应的券商牌照。其时，中国分业经营已名存实亡。三、金融监管法律体制改革路径金融危机时，强化监管，主张集权的声音充斥，成立金融大部的呼声此起彼伏。2008年“两会”期间，国务院机构改革成为热点之一。然而从大部制最后的方案来看却是雷声大雨点小，机构数仅从28个变为27个，且能源大部改革缓行，可看出在利益集团影响下，政府机构改革举步维艰。金融领域有“一行三会”四个正部级机构，且四大机构的分支机构和人员编制数目巨大，组建金融大部比能源大部任务更为艰巨。即使金融大部成为日后金融监管主流的趋势，但此时，在中国谈组建金融大部是不切实际的，

8、金融监管体制改革只能寄望于现有的“一行三会”和三方联席体制的调整完善，再伺机过渡到金融大部。（一）法规先行三方联席会议制度是以备忘录的形式确定下来的，而备忘录并非法律法规，不具备约束能力。中国金融监管领域存在选择性执法的难题，对于毫无法律效力的备忘录，其同样有可能受到选择性执行甚至虚置。因此，以行政法规的形式对备忘录进行确认是必要的。（二）完善制度1.组建有明确法律权限、有实体组织的协调机构。在对金融集团的监管上，备忘录规定对于金融控股公司的监管，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务监管，按照业务性质实施分业监管。但这样划分并不合理，金融

9、控股公司本身可能仅对集团子公司进行行政管理，并不经营具体业务；且主次经营业务划分按何标准，又是哪个机构对主次业务进行划分，主次业务一旦发生变化又如何处理等都是问题。一直以来，央行仅以观察员身份参加联席会议，既无提案权，也无表决权和否决权。“维持金融稳定”的央行却被排除在联席会议之外，这无异于割裂了金融调控和金融监管的联系，没有央行实际介入，联席会议必定无法起到有效作用。联席会议应设立常设机构，其意义最重要在于赋予常设机构所在的监管机构“主协调人”的身份，明晰 “主协调人”有利于联席会议的举行和相关共识的落实，不仅如此，设立常设机构有利于信息平台的建立，统一信息收集标准，防止信息多重收集，畅通“

10、三会”之间的信息交流，而且备忘录规定“联席会议纪要需报国务院审批后执行”、“可邀请中国人民银行、财政部或其他部委参加”，设立常设机构更有利于完成上述工作。2.确立功能性监管总协调人。功能性监管需要总协调人，最适宜担此重任为中国人民银行。主要理由如下：从历史看，中国人民银行曾经是中国唯一金融监管机构，“三会”的监管权力均由此剥离，央行对于金融监管全局把握更具优势；从对比看，“三会”在金融监管中，难免受部门利益影响，不具央行超然的地位；从效率看，央行负责制定货币政策，货币政策良好运行离不开金融相关信息收集的完整、及时，对于信息收集最有激励效果的是央行。在现实中，央行采取大区行制，但其分支机构仍然遍

11、布全国，比起“三会”覆盖面更广。因此，有央行负责信息平台工作最适宜；从法的层面看，维持金融稳定是人民银行法规定央行的法定职责。在2008年国务院对于央行职责的规定中，央行“负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测”。在一定程度上体现了中国对金融控股公司监管的功能监管理念。因此，应当将金融监管联席会议的常设机构设于央行，由央行选定所需人员并负责技术保障。3.明确并坚决履行常设机构的主要职能。应包括：一是负责召开金融监管联席会议的筹备，并对共识进行落实；二是负责金融集团登记备案，并负责对集团母公司的监管，对于集团公司不仅应审

12、核其独立财务报表，也应执行并表监管；三是对创新金融产品进行建档；四是经授权可执行“一行三会”的部分执法权；五是信息平台的建立和维护，信息收集、整理、归纳。联席会议制度，参加主体应扩为“一行三会”负责人，联席会议首先，应当由负责金融事务的国务院副总理牵头，方能保证决策的权威性和有效性；其次，三方联席会议的权力应当法定，并且赋予联席会议决议的强制执行力；再次，也是最为重要的是，为及时处理可能危害金融安全的紧急事件，应当赋予三方联席会议可授权常设机构集中行使“一行三会”执行金融监管的权力。最后，建立问责机制，对于金融机构和金融监管部门的违规行为进行问责。在这后危机时代，随着金融创新大潮日渐汹涌及金融业日新月异，金融监管改革迫在眉睫之际，目前，修葺、完善既有的联席会议