新一轮产业结构调整中浦东新区土地集约利用研究

1、新一轮产业结构调整中浦东新区土地集约利用研究张学文(上海财经大学 上海200433摘要:目前我国大中城市纷纷出现可开发土地明显不足的问题,土地稀缺成为制约城市经济发展与产业结构调整的瓶颈。本文考察了浦东新区土地利用情况,采用主成分分析法对其土地集约利用程度进行评价,并对新一轮产业结构调整中进一步提高土地综合效力提出建议。浦东新区土地集约管理的举措将对其他城市起到一定的先行示范作用。关键词:产业调整、土地集约、建议如今,浦东新区正面临着新一轮产业结构调整的要求,加快先进制造业、自主知识产权产业、现代服务业的发展更是重中之重。产业结构的调整必须经过土地利用得以落实,但是严峻的现实是浦东新区后备土地

2、资源非常有限,除城区外13个镇管辖的可开发的未利用土地(含荒地、空隙地仅占未利用土地总面积的30%。在对生态环境日益关注的今天,土地集约利用已不仅仅局限于经济层面上的最佳效益问题,而是要同时兼顾社会效益与生态效益层面。在这种背景下,本文考察了浦东新区土地集约利用程度,发现了土地利用中的问题,结合浦东新区区域发展走势对新一轮产业结构调整中土地综合潜力的进一步发挥提出建议。一、浦东新区土地分布现状(一浦东新区土地街镇分布现状 数据来源:2005年浦东统计手册浦东新区下辖11个街道、13个镇,实际行政区划土地面积为569平方公里,占上海市土地总面积的8.98%,户籍人口180.90万人,占全市的13

3、.4%。图1 浦东新区土地街镇分布102030405060708090街道川沙镇高桥镇蔡镇机场镇合庆镇唐镇曹镇桥镇高镇高东镇张江镇花木镇三镇20406080100120(二浦东新区土地地类分布现状根据浦东新区有关部门提供的2004年2月普查数据,如不包括黄浦江及长江口沿岸滩涂,则土地面积为550平方公里,其中街坊土地面积493平方公里,城市道路及河流用地57平方公里。表1 浦东新区城市土地结构及比较生活用地工业用地交通用地绿地其他 浦东新区 27.49%16.73% 3.04% 9.20%43.54% 上海 46.18% 23.99% 16.75% 3.51%9.67% 纽约 23.30% 5

4、.89% 34.71% 17.28%18.82% 伦敦 36.52% 6.45% 20.12% 18.21%18.70% 巴黎30.10% 7.96% 27.50% 12.10%22.34%数据来源:根据2004年中国土地普查,世界银行资料整理浦东新区的交通用地所占比重与其他国际大都市相去甚远,甚至于只有上海市平均水平的五分之一;绿地所占的比重虽然高于上海的平均水平,但是与纽约、伦敦、巴黎相比仍然存在非常大的距离。浦东新区土地结构不尽合理,有待进一步优化。二、浦东新区土地利用现状(一居住用地浦东新区居住用地面积为10363公顷,占浦东新区土地总面积的18.84%,其中低、多、高层住宅用地(R1

5、、R2、R3面积3866公顷,占新区土地总面积的7.03%,旧里、棚户、村庄等用地(R4面积6497公顷,占新区土地总面积的11.81%。图2 居住用地分布情况图 20004000600080001000012000新区合计内环以内内外环之间外环以外 资料来源:2004年2月,浦东新区土地普查1.居住用地总体拓展空间有限在浦东综合发展规划中,2020年规划居住用地为134平方公里。而目前浦东新区居住用地面积达103.6平方公里,加上开发建设中的居住用地,已经接近规划的居住土地面积。2.四类居住用地存量占比较高表2 2004年浦东新区城市化水平比较浦东新区上海全国水平美国加拿大日本城市人口占总人

6、口比例 88% 81% 36% 77% 77% 79% 农业人口占总人口比例12% 19% 64% 23% 23% 21%数据来源:根据2005年浦东统计手册,世界银行有关资料整理从表2可以看出,目前浦东新区人口高度集中于城区街道,从城市人口比重看浦东新区城市化进程已处于较高水平,远高于全国,甚至高于部分发达国家水平。但是,在浦东新区存量居住用地中,四类居住用地占了63%,主要集中在内外环之间和外环以外的地区。特别是外环以外的地区,四类居住用地占居住用地的88%。这与浦东新区人口高度城市化是不匹配的。(二工业仓储用地浦东新区工业仓储用地面积为8257公顷,占浦东新区土地总面积的15.01%,其

7、中工业用地面积为7503公顷,占新区土地总面积的13.64%。图3 工业仓储用地分布情况图 100020003000400050006000700080009000合计内环以内内外环之间外环以外 资料来源:2004年2月,浦东新区土地普查1.存量工业仓储用地亟待控制在浦东综合发展规划中,2020年规划工业、仓储用地面积分别为60平方公里和10平方公里,而存量工业、仓储用地面积分别为75平方公里和7.53平方公里,工业仓储用地面积已经超过规划中的用地指标。2.工业仓储用地城区占比偏高外环以内的城区工业仓储用地面积占新区工业仓储用地的58%,尤其是仓储用地,占比为71%。这其中除了外高桥、金桥、张

8、江三个国家级开发区及新规划的镇工业小区较为集中外,还存在着一些沿黄浦江的老工业基地和散落的村办企业,不利于城区的和谐发展。(三公共设施用地浦东新区公共设施用地面积为1854公顷,占浦东新区土地总面积的3.37%。 1. 公共设施用地建设总体滞后 资料来源:2004年2月,浦东新区土地普查在浦东综合发展规划中: 2020年规划公共设施用地的面积约为38平方公里,而目前已建成仅18.54平方公里,离规划的要求还有相当大的距离。2.城区公共设施建设有待加强尽管内环以内公共设施建设已达较高水平,但城区(外环以内公共设施用地仅占本区域街坊土地面积的5%,整体配套服务水平较低,不利于二、三产业,尤其是第三

9、产业的进一步发展。三、浦东新区土地集约利用程度评价(一土地集约利用的绝对评价 1.方法选择这里采用主成分分析法作为浦东新区土地集约利用动态评价的方法。主成分分析也叫层次分析,该方法可以把原来多个指标化为少数几个综合指标,并能将具有许多变量的高维空间通过数学方法变换成较低维的空间,并尽量减少信息的损失,使实证结果更好地保持原有高维空间中的重要性。2.评价指标图4 公共设施用地分布情况图0.00%10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%内环以内内外环之间外环以外0.00%5.00%10.00%15.00%根据对城市土地集约利用的理论和内涵的研究,将浦东新区土地集约利用动态评价指

10、标选择见表3。表3 土地集约利用动态评价主要指标评价内容 序号 主要指标1 单位面积固定资产投资经济投入2 单位面积从业人员3 每万人用地面积4 单位面积GDP5 单位面积财政收入6 单位面积直接利用外资额经济产出7 单位面积工业产值8 单位面积第三产业产值9 单位面积社会消费品销售额10 第三产业占GDP比重11 全社会劳动生产率经济发展12 百元固定资产实现增加值13 投资收益增长率14 建成区绿化覆盖率15 人均居住面积社会环境16 人均道路面积17 每万人拥有病床数18 工业废水排放达标率3.结果与结论遵循上述的评价体系,通过对浦东新区1995-2004年的有关年鉴数据的整理和分析计算

11、,得到各因子的特征值、贡献率和累积贡献率,见表4:表4 主因子的特征值及贡献率主因子序号 特征值贡献率(%累积贡献率(%1 12.74051 70.78 70.782 2.38645 13.26 84.043 1.29875 7.22 91.25根据计算结果,可以得到第一个主因子与第4、5、6、8、9、11、12、13项指标相关,这些指标都是经济效益指标,因此第一因子可以定义为经济产出因子。第二个主因子与第14、16、18项指标相关,这些指标都与环境保护有关,因此可以定义为社会环境因子。第三个主因子与第1、2项指标有关,即土地的固定资产投入和人力投入,因此可以定义为经济投入因子。根据各主因子的

12、特征值,利用加权求和的方法可以确定各因子的权重值。表5 各主因子的权重值经济产出因子 社会环境因子 经济投入因子权重 0.7758 0.1452 0.0790表6 各年份主因子的评价值1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 经济产出因子 0.769 0.979 1.226 1.409 1.521 1.571 1.729 1.946 2.212 2.595 社会环境因子 0.024 0.030 0.036 0.041 0.043 0.044 0.049 0.055 0.063 0.075 经济投入因子 0.006 0.007 0.008

13、 0.010 0.011 0.012 0.013 0.015 0.018 0.022 表7 各年份主因子环比增长速度(以1995年为基期1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 经济产出因子 - 28%26%15%9%4%10%13%14%18%社会环境因子 - 25%20%14%5%3%12%13%15%19%经济投入因子 - 15%15%25%10%9%9%16%20%23%通过表5、表6可以计算出浦东新区近十年的土地集约利用水平的综合值。图5 浦东新区土地集约水平综合得分走势图 1995年1997年1999年2001年2003年通

14、过对浦东新区18个指标运用主成份分析法,进行汇总后可以得出如下结论:影响土地集约利用的主要因子有经济产出因子、社会环境因子、经济投入因子;从时间序列上看,浦东新区近十年的土地集约利用水平在逐年提高。 根据表7可以得到近年来主因子增长速率走势图,如图7所示。可以发现:第一,从1998年起三大主因子中每年经济投入因子增长速度最快,经济产出因子增长速度总是最低,这说明浦东经济是投资拉动型经济,并且单位土地面积上每年的投资增长速度高于经济产出速度;第二,三大因子的增长速度均呈现了U形走势,表明土地的经济投入、经济产出、社会环境优化三大方面指标从1998年到2000年增长速度是逐渐下降的,2000年起增

15、长速度又逐渐走高,并且自2001年起土地投入、产出、环境因素指标的增长速度在逐年加速。(二浦东新区土地集约利用的相对评价1、土地产出效率从上述浦东新区土地集约利用综合评价模型中,可以得到经济产出因子在评价中的权重为77.6%,因此土地产出效率的高低可以直观反映土地集约利用的水平。表8 浦东新区土地产出效率与比较土地面积 建成区 建设比率 GDP 地均GDP(KM2 (KM2 (% (亿美元 (万美元/ KM2浦东 556 10619.06 216.220396.2 上海 6340 150023.66 899.0 5993.3 北京 16807 1150 6.84 517.84502.6 香港

16、1103 18416.68 1640.0 89130.4 东京 2155 61528.54 7848.0 127609.8 纽约 831 65078.22 4070.0 62615.4 数据来源:根据中国统计年鉴及世界银行资料整理从表8中看,与其他国际化发达国家城市的产出比较可以看出:虽然浦东的单位土地产出在国内处于领先,但较香港、东京、纽约城市的平均产出水平要低0.3-5倍,差距还是非常明显的。由于数据搜集的困难,在此只能将浦东新区的土地产出水平与这几个城市的平均水平相比,如果与某个城市的中心城区相比差距可能更大。2、容积率容积率也是评价土地利用效率的重要指标。浦东新区2004年的土地普查数

17、据显示,新区街坊平均容积率只有0.22,这个比率非常低。2004年底,浦东新区中心城区容积率只有0.39远低于上海全市中心城区容积率0.75水平,更是远远低于邻近的国际化大都市。与之可比的是,台湾省的台北市中心城区容积率达12左右,香港中心城市容积率则在10左右,纽约、伦敦的中心城区个别街区容积率甚至高达15。四、浦东新区区域经济发展与土地集约利用建议一切产业布局与产业发展战略最终都将落实到土地这一真实载体之上,因此浦东新区未来的经济发展将是以科学用地、集约用地为前提的。提高土地的投入产出,集约用地的过程也是浦东区域经济由粗放转向集约的过程。基于以上分析,本文对浦东新区发展区域经济,科学用地走

18、集约经济之路提出如下建议:(一实施节约用地,提高用地容积率一是,居住用地中R4用地占了近63%,导致居住用地容积率非常低,且有数据显示浦东农村宅基地面积有不断扩大势头,“城中村”越来越多,未来改造的难度将会非常大。因此,加快R4用地的改造,提高居住用地的容积率,是提高人民居住水平,改善浦东二、三产业生活配套的必经之路。二是,目前对工业用地容积率1.01.2的规定过低过于“一刀切”。尤其是目前金桥开发区、张江开发区出现某些制造企业制造环节外移,研发中心或管理中心留置。以往对工业用地过低的容积率要求就不再合适,需要适度调整。(二加强闲置土地梳理,建立土地信息跟踪系统首先,要加强对闲置土地的梳理,尤

19、其是加大长期闲置未开发土地的收回力度,将闲置土地重新纳入规划范围,发展土地经济社会综合潜力。其次,建议浦东新区政府在现状普查的基础上建立动态的土地跟踪信息系统,这样将有助于土地资源管理部门与规划部门掌握城市地价总量及其在空间和时段上的变动情况,进而有利于结合城市土地利用规划与城市经济发展状况,可以提高批租与土地置换的准确性,从而更好地实现政府土地收益,调控土地市场。(三运用经济思维科学规划,落实集约用地理念现有的城市规划缺乏区域经济视角下的整体思维,具有一定的随意性,这导致了现有规划模式下土地资源的规模效应、集约效应未能充分发挥。要实现动态规划、弹性规划必须做到以下两点:一是,充分调查、了解现

20、实城市发展状况与未来发展相关的各项因素,尤其是企业等城市经济组织与城市建设投资有关的因素;二是,在目前采用的座谈会、论证会、听证会等形式的基础上,进一步加强公众的参与度,在编制城市规划时,引入部分公众组织和职业规划师,确保其更为合理。(四以产业政策为导向,推进城市工业用地置换为了提高浦东新区工业仓储用地的集约效率,今后要对产业布局进行科学规划、严格控制,对一些零散的小型落后工业(尤其是大量的沿黄浦江的老工业基地和散落的村办企业要进行置换,沿江工业要结合两岸改造予以置换,对集镇工业要进行归并、集聚,运用市场经济方式重新调整工业用地结构,优先发展先进制造业与现代服务业,提高土地产出效率。可以预见,

21、短期阵痛会带来长远的动态效率。同时,目前城市规划对土地经济尚未给予足够重视,未将土地置换纳入城市规划。建议根据土地价格变动趋势及城市经济状况,综合考虑社会稳定、环境治理等目标,制定土地置换迁建规划。规划的目标是使市区用地置换规模应限制在土地市场可承受的范围内,规划应包括中长期(5-10年规划与年度置换计划,规划应允许根据市场变动作相应调整。(五优化土地结构,实施立体综合开发如今保护耕地的基本国策迫切要求浦东新区土地开发利用方式由粗放型外延扩张转向集约型立体开发,利用土地的多维性提高土地的经济效益与生态效益,在促进产业结构调整的同时,提高社区的生活服务水平,尤其是可以有效地扩大“小陆家嘴”这些黄

22、金地段的利用面积,创造更大的经济效益。一是,要开发利用地下空间促进社会经济发展和生态环境的改善。尤其是“小陆家嘴”地面工程都已基本成形,局部地区地面建筑密度过高,可以向“建筑综合体”的方向发展,尤其是可以更多地开展地下开发。如:地下停车场、地下高速公路系统、地下通道网络、地下民防工程、立体化双层城市等。二是,工业用地要实现立体化。传统的平面式的工业用地方式占地广,调整难。工业用地的立体化就是要将平面方向布置的厂房,在垂直方向重叠,形成工业大厦或工业综合体,在一幢多层建筑里安置几个或几十个工厂或车间。对于那些高附加值、高科技含量的工业企业立体化的工业厂房将更加合适。三是,实施城市公共基础设施的立

23、体化开发。可以在繁华地段或枢纽地段兴建高架道路、高架人行通道解决用地紧张、交通拥护的问题。可以将公共电话亭、公厕等公共设施修成多层建筑或是融多种功能于一体的建筑,以节约城市土地。(六优化功能分工,增强公共基础与生活设施共享目前浦东新区已经出现了一些专门化功能分区用地,包括陆家嘴金融贸易区、金桥现代工业园区、外高桥保税区、张江高科技工业园区、华夏文化旅游区、孙桥现代农业区、六里现代生活区。用地专门化发展存在的最大弊端在于功能过于单一与分区之间缺乏良好的集聚与共享。而土地集约利用要求城市发展考虑社会效益,考虑规模效应,建议浦东新区的功能分区后,要尽量增强公共基础设施与生活设施的共享度。借助组合效应使浦东新区各要素在组合的方位、数量上处于最佳态势,发展“共振