实现管户向管事的转变推进税收专业化管理

1、管户模式是计划经济时期我国传统税收征管的一个基 本特征。1994年实行分税制后，适应新税制和市场经济的 发展，各地纷纷推行税收征管体制改革，取消专管员固定 管户。2005年，针对新模式暴露出来的“责任淡化、疏于 管理”的问题，国家税务总局推行了税收管理员制度。尽 管税收管理员制度对专管员固定管户作了改进，但仍然保 留有专管员固定管户的烙印，难以适应当前税源管理的新 要求，必须加以改革。一、现行税收管理员制度的不适应性 现行税收管理员制度，是遵循属地管理原则，在对纳 税户按区域划片的基础上，实行人户“一对一”的管理。 这一管理制度能使税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动 态信息，全面掌握纳税人履行

2、纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，实现对税源的直接监控。这种直接管户 的模式较为贴近经济转轨时期税收管理的基本特点，对强化税源管理、加强纳税服务、明确税务人员职责起到了一 定的作用。随着社会主义市场经济体制的不断发展，纳税人数 量不断增多，税务管理对象日益多元和复杂，纳税主体个 性化差异日益明显，现行的管户模式也逐渐暴露出一些 弊端：一是税收管理员力量不足与税源管理精细化要求的 矛盾日益突出，难以实现管深、管细、管透的全方位管户 要求，使税收管理流于表面；二是税收管理员权力过于集 中,不利于廉洁办税和风险化解，企业几乎所有涉税事项 均要经过管理员办理，增加了管理员的廉政风险和税收执 法

3、风险；三是专业化分工程度不高，管理员精力浪费在大 94-20II Chiru Acadvimc Juurrl Eli：ctr<jnic Puhliihing实现管户向管事的转变 推进税收专业化管理刘瑞光量繁琐的事务性工作中，降低了征管效率；四 是税收管理员能力有限，无法精通各种税收政 策，难以适应纳税人日益多元化的要求；五是 多年税收法制建设的推进，纳税环境的改善， 广大纳税人依法自觉纳税意识普遍提高，保姆 式的管理方式已没有必要。由此可见，适应市 场经济发展和结构调整的要求，在人少事多矛盾 日益突出的情况下，改革与完善现行以管户为 主的税收管理员制度，实行有针对性的专业化 税收管理已势

4、在必行。二、专业化税收管理是市场经济发展的必 然要求市场经济是生产专业化分工程度高，按照 规范化、法治化规则运行的一种经济体制，其 最大特点是生产的高度社会化和经济运行的规 范化。在这种经济运行机制下，粗放型管理方 式需要向分工集约型管理方式转变，就是根据 税收管理的内在规律及其不同阶段、不同环节 的职能特点，把税收管理各阶段、各环节的管 理职能在不同层级、不同部门及不同岗位之间 进行分工，实施专门管理。（一）专业化税收管理是社会经济发展进入更 高阶段的需要。从我国社会经济发展的现阶段 实践看，各类经济成份的快速涌现，税收征管 的对象发生了深刻的变化。随着纳税户数量大 量增加，新的业态不断呈现

5、，税收管理难度相 应增大，这一切都对传统的税收征管模式提出 了严峻挑战，粗放型税收管理已难以适应，推 行专业化税收管理已成形势发展的必然，它能 够科学划分管理对象、有效配置管理资源、实 施更具针对性的管理，继而降低管理成本、提 高征管质效，解决管理员管户的被动性、盲从 性和无序性，适应社会经济新发展对税收管理 科学化、精细化、规范化与国际化的需要。（二）专业化税收管理是转变职能建设服务型 政府的需要。纳税人法治观念和综合素质的不 断提高带动其对政府职能部门提供公共服务的 要求也在不断提高，纳税人已不再满足税务部 门仅限于按照统一服务规范提供的普遍服务， 而是针对不同纳税人的特殊服务需求，在管理

6、蛇口地税局邀请人大代表政协委员参观办税大厅中动态地予以体现，提供个性化服务。在管户模式下，管理员把大量的精力花在日常繁琐的事务性工作中，制约了 税收征管质效和纳税服务水平的提高。而推行有针对性的 专业化税收管理可以使税务部门能够更加深入系统地掌握 企业的生产经营情况，实现集中的深层次专业化管理，并 为纳税人提供有针对性的高层次服务，使纳税人在履行义 务时方便快捷，是推进税收事业科学发展、构建和谐社会 的重要实践。（三）专业化税收管理是实现科学化和精细化税收管理 的需要。人类在社会分工过程中，认识了专业化的巨大优 势：专业化使复杂社会劳动简单化，专业化使社会劳动过 程流程化，专业化使同类社会劳动

7、批量化，专业化使资源 比较优势最大化，专业化使社会劳动方式精确化等等，专 业化是提高社会劳动生产率的重要途径。而专业化管理的 出发点是科学化，落脚点是精细化。离开科学化搞专业 化，就会丧失根基，偏离正确的方向；忽略精细化搞专业 化，就会劳而无功，不能取得管理实效。因此，推行专业 化税收管理，在科学分类管理的基础上提升规范化、标准 化、流程化管理水平，能够达到“强化税源管理、优化纳 税服务”的目的，进而把“科学化、精细化”的管理要求 落到实处。（四）信息化建设和纳税遵从度的提高为推进专业化税 收管理提供了可行条件。近年来，信息化建设的大力投入 全面加快了“科技兴税”的步伐，促进了税收管理工作的

8、实践创新，为税收管理水平的提高提供了强有力的技术支 撑。而税收管理人员素质的全面提高也为专业化税收管理 奠定了基础。同时，纳税人自行申报制度的推行，丰富了 纳税人的税收知识，增强了纳税人的自觉纳税意识，提高 了纳税人的税法遵从度。而深入开展的各项纳税服务活动 以及税法宣传力度的加大，纳税人通过了解税法，掌握办 税流程进而履行纳税义务完成制度性遵从。这些都为推进 专业化税收管理提供了有利环境和条件保障。三、专业化税收管理相比税收管理员制度的优势第一，有利于税收收入的持续增长。通过强化税源 调查分析、纳税评估、风险监控等专业化职能，将税收管 理员从大量日常事务性工作中解放出来，投入到税源分析Jd

9、ill f -a. j'b 思 * I r r I g- arwa. r I R I i fn las. I'k aJi l'lb K I al .i评估和监控岗位，增强了组织收入工作的主动 性。针对税源管理层面，按照不同行业、规模 等进行分类管理，尤其是对行业特征明显，管 理方式特殊的如建安、物流等重点行业，制定 有针对性的管理措施，实施有针对性的专业化 管理，有利于提升管理效果，促进税收收入的 持续有力增长。第二，有利于征管质效的整体提高。通过 将专业性要求高或具备共性的税收业务，如纳 税评估、涉税事项审批备案、税务检查与注销 等与一般涉税事务性工作区分开来，设立专

10、业科室或岗位，集中审批，集中评估，能最大限度 地降低征税成本，提高办税效率；管理内容相 对专一，税收管理员容易熟悉和掌握税收政策 法规，有利于发挥各类管理人才的专业特长； 工作流程和执法标准规范统一，能有效克服管 理员模式下宽紧由人、标准不一等随意性带来 的执法风险，促进征管质效的整体提高。第三，有利于人力资源的优化配置。通 过实施科学严密的岗责体系，将现有人力资源 进行优化、整合、配备，使科与科之间、岗与 岗之间分工明确，职能专一，岗位职责更加明 晰，更加具体，能够满足个人能力与岗位要 求的合理匹配，最大限度发挥个人潜能，消 除税收管理员“能岗不适”的问题，为建立干 部激励机制奠定体制基础。

11、同时，根据专业化 管理的需求，有针对性地加强行业性、专业性 税收问题的学习和研究，能提高干部的专业管 理水平，有利于建立一支综合素质高、专业技 能强、数量精干、类别齐全的税收专业人才队 伍。第四，有利于税务人员廉洁办税。通过对 涉税审批事项集中处理，将这部分权力从税收 管理员手中分离出来，通过部门内分，将权力 分解到各个环节，形成相互制约。同时强化执 法过程监控，对各类业务按环节明确标准、全 程记录、限时办结，建立随机复查和交叉互查 机制，实现了征管各环节之间的有效制约。这 种对涉税事项的分散化管理模式，有利于分解管 理员过于集中的权力，降低执法风险，促进廉 政建设。四、专业化税收管理改革试点

12、的主要内容 这次专业化管理改革的基本思路是：改变目前以管户为主的税源管理模式，普遍建立起 按税收征管的内在功能设置科室，按税收专业 化分工实施管理的新模式。这种以“事”为中 心来安排“人”和“户”的间接控管方式，可 以促使税务机关内部机制的转换，加速现代税 收征管制度的建立，推进税收管理与国际化接 轨。rights rvscrvvc. IM I p 円叭匚 cnki lIIc 1这一改革的主要目的是以“管户”为中心转变 到以“管事”为中心。在坚持专业化改革方向的基 础上，要正确处理好管户与管事的关系，做到管户 与管事的有机结合，科学地继承管户制度的一些有 效和合理的因素，并充分利用现代信息技术

13、，强化 税源精细化管理，切实提高纳税服务水平与征管质 效。专业化税收管理改革的主要内容体现在以下几 个方面：（一）完善专业化的纳税服务体系要在现行纳税服务的基础上 ，按照专业化管理的 新要求，提升纳税服务功能和水平，全方位满足纳税 人多层次的共性需求和个性需求，不断完善专业化 纳税服务体系。按照集中统一和规范的要求加强办税服务厅建 设。改变目前受理事项分散办理、纳税人来回奔波 的状况，将涉税事项受理、发票发售及税款征收职 能，集中统一于办税大厅办理。同时扩充和完善办 税大厅的功能，强化导税、咨询、办税辅导功能。 对于由纳税人主动发起的涉税事项，统一由办税服 务厅受理和反馈。不需要实地审核的审批

14、事项在服 务厅即时办理。大力精简不必要的程序，简化各种报表和受理资 料，凡是信息系统可以检索到的均无需提交，只保 留专用表格和必须存档的资料。充分利用现代信息 技术手段延伸和拓展纳税服务。鼓励纳税人通过网 上自助办理各种涉税事务。今后纳税人跑税务局要 成为特例，通过网上自行处理税收事务要成为常态。 这样既大大减少税务人员的日常工作量，腾出精力 来加强税收的精细化管理，也节省纳税人的办税时 间，降低征纳双方的办税成本。要进一步完善制度，确保各种纳税服务措施的落 实。同时在纳税服务持续改进上实现“常态化”， 定期通过电话回访、座谈会、调查问卷、第三方评 价等对纳税服务工作进行效能评估，并持续改进。

15、（二）完善专业化的税源管理体系取消税收管理员制度后，税收管理员不再具体 管户，需要在现行对各类纳税人统管（少量专业税源、个体工商户除外）的基础上，科学划分重点税源 及中小税源的构成，完善税源分类的指导性标准， 改变对所有纳税人平均使用力量的状况，通过设置 不同税源管理科室并按照不同税源监控方式，实行 有针对性的管理。对各种税源按照“属地加行业”进行划分，突 出户籍管理。与传统的一对一的管户模式不同，这 种户籍管理是按事项分岗位实现过程管理，以及时 更新维护户籍信息、清理漏征漏管、发票使用、积 极挖掘税源为重点，突出对纳税户的日常监控。集中开展审批核查、纳税评估和检（调）查工作。将专业性要求高或

16、具备共性的税收业务，如纳税评 估、涉税事项审批备案、税务检查与注销等与一般 涉税事务性工作区分开来，设立专业科室或岗位，集 中审批，集中评估，集中日常检查，以最大限度地 发挥各类管理人才的专业特长，提高管理质量。（三）按大科室模式完善现有科室设置从表面上看，目前所有的工作都有机构在管， 而实际上由于受人员编制的限制且“七科八室”分 工过细，导致力量分散、协调不均、权责不清、效 率低下，甚至出现推诿扯皮的现象。按照“大科室制”的思路，优化整合科室资 源、理顺部门职能、规范内设机构设置，将涉及相 关工作和公共职能的集中在大科室内部流转。如门 面服务方面，我们现在分散在综合服务、发票、征收 三个科室办理，纳税人来回奔波，科室推诿也时有 出现。因此，将纳税宣传辅导、税务咨询、发票领 购、涉税事项受理等集中在服务大厅统一办理，实 行一窗式服务，为纳税人提供专业、便捷的办税渠 道实属必要。又如从大征管要求出发，将计会、信息管理加以归并设立“计会信息科”，通过整合重组 为一个职能更宽、管理范围更广的大科室，统一协 调管理相关领域的事物，实现征管数据信息为计会 统计分析服务。（四）推进与专业化管理相适应的各项配套措施建 设为了贯彻专业化管理改革思路，保证新的税源 管理模