要做好灵活就业群体的社会保障工作

1、灵活就业群体社会保险研究报告在我国劳动和社会保障领域正面临两大难题，一是就业和再就业难，一是社会保障基金收支缺口越来越大，靠中央财政长期支持难。我国的劳动保障系统是以国有、集体企业为基础建立和发展起来的。长期以来，就业岗位的创造、社会保障保护的对象以及基金的筹集支付也基本圈定在这个范围内。而近几年，随着经济全球化、市场化进程的加速，我国就业形式和结构都发生了翻天覆地的变化。在城镇2.4亿从业人员中，国有、集体等正规单位就业人数逐年减少，由1996年的57.4%降到51.1%，个体、自营劳动者等灵活就业人员达到1亿人以上，但这个庞大的群体却没有基本的社会保障。另一方面，国有企业下岗职工再就业大多

2、是灵活就业，中断参保和社会保险关系接续难的问题比较突出，续保问题已成为影响下岗职工从事灵活就业意愿、妨碍其再就业的不利因素。研究分析和解决包括下岗职工在内的灵活就业人员的社会保障问题不仅是扫清国有企业下岗职工再就业后社会保险关系接续的体制障碍的关键问题，也是保护劳动者权益、解决“边缘群体”社会归属感，从而缓解我国面临的长期就业压力的当务之急。从社会保障必须适时地转向服从和服务于就业的角度出发，继续在现行的社会保障制度和管理框架内运作恐怕难以奏效，需要在思路、制度及管理上做出重大调整。同时，这种调整不仅有利于促进就业，也有利于缓解我国社会保险基金面临的危机，还会使我国社会保障体系在覆盖范围、制度

3、设计和管理服务方面日趋普遍和完善。目前，全国许多省、市已在不同程度上出台了有关灵活就业群体的参保政策，但全国对此尚没有一个基本的指导意见。本研究报告是受部培训就业司的委托，在沈阳、长春、上海、杭州等地深入调查研究的基础上，为全国就业工作会议提供的一份研究报告，旨在为制定全国性的灵活就业人员社会保险政策提供决策参考。根据中国国情，本研究报告使用灵活就业这一概念。实际上，灵活就业=非正规就业。由于时间紧迫，本研究报告的研究内容将限于个体劳动者及其帮工、自由职业者、特别是下岗职工等各种灵活就业群体的社会保险问题，研究如何使社会保险相关政策更好地适应灵活就业群体社会保险关系的建立、管理、接续等问题。一

4、、灵活就业的基本评估（一）概念界定灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。从人员构成看，我国灵活就业的主要人群是国有、集体企业离岗下岗失业人员、个体从业人员和自由职业者、农民工等，部分知识阶层和新就业群体（如大学生及城镇新就业的青年）也越来越多地采用这种就业形式。（二）基本特征我国现阶段的灵活就业主要有以下几个特征：一是劳动关系非正规化。灵活就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散，如正规单位使用的临时工、季节工、小时工多数都没有签订正规的劳动合同，处于随时可能被中止的状态。有些灵活

5、就业者存在多重劳动关系（如同时为几个单位工作的临时工、小时工）；而自雇类灵活就业人员（如个体户、自由职业者），根本没有劳动关系权利义务相对人，因而形不成劳动关系。因此，灵活就业对现行劳动关系制度和观念提出了挑战。二是劳动报酬低。灵活就业基本报酬形式一般采取计时工资（如按天、按小时等），少数情况下采取计件工资（如零星劳务承包、产品推销等），劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。薪酬决定基本由劳动关系双方在不低于当地最低工资标准的情况下协商确定，一般不遵循正规就业单位的薪酬确定机制。三是与社会保险几乎没有制度性联系。我国现行养老、医疗等社会保险制度是为在正规部门就业的职工设计的，对灵活就业群体

6、没有制度支持，因此该群体大都被排斥在现行社会保障体系之外。越来越大的灵活就业规模和逐步萎缩的正规就业，对我国社会保障体系提出了新的挑战。四是灵活就业的门槛低、机制活。对从业人员的性别、年龄、文化、技能、体力的要求有高有低，包容性大，比较适合下岗人员。（三）现状与规模灵活就业比重不断上升是各国普遍趋势，在发展中国家，这一趋势更为明显。据国际劳工组织提供的数据，从1990-1994年间，拉丁美洲80%、非洲93%的新增工作岗位是由非正规部门创造的。目前，灵活就业人员占全部就业人员的百分比，非洲达57.2%，亚太地区也占32.8%。在经济最为发达的美国，各种非正规形式的灵活就业约占就业总量的30%，

7、日本的非全日制灵活就业形式也占所有工作的25%。灵活就业之所以呈逐步上升趋势，主要有以下几方面的原因。一是随着全球经济一体化和企业竞争的加剧，形成强资本弱劳动的权益不对称态势，为适应多变的市场、降低成本、增强国际竞争力，企业采用灵活的劳动组织形式，增加灵活就业形式的用工，以有效分散资本风险。二是产业结构变化，第二产业（即制造业）在逐步缩小，而第三产业不断扩张。固定的全日制正规就业形式是以制造业为主体的时代产物，而第三产业的生产经营方式乃至产品、客户都与第二产业大相径庭，要求适应客户灵活多样的服务需求，因此必然要求提供服务的从业人员工作方式要灵活多样、有弹性。三是各国政府迫于失业压力和正规就业容

8、量的不足，容忍并推动了灵活就业的发展。我国的灵活就业是市场化改革、经济结构调整和就业压力共同作用下的必然结果。特别是近年来，大量下岗工人在国有、集体企业等正规部门就业容量减少、在就业竞争中处于弱势地位的情况下，不得不选择了各种形式的灵活就业。我国灵活就业的用工形式多种多样，涉及的行业和领域十分广泛，几乎涵盖了国民经济和社会生活的各个领域和角落。主要有两大类：一是非正规部门就业，主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位就业的人员。包括下列实体的从业人员：由个人、家庭或合伙自办的为社会提供商品和服务的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业

9、户、雇工在7人以下的个人独资企业等；以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；其他自负盈亏的独立劳动者。二是广泛存在于正规部门中、有别于传统正规形式的就业，如短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业、承包劳动或服务项目的外部工人等（见下图）。自由职业者灵活就业非正规部门就业正规部门的非正规就业政府雇用大中型企业雇用临时工季节工承包工劳务工派遣工小时工市政部门雇用（补贴）社区（街道）雇用机关事业单位雇用自雇型就业独立服务型就业小型微型企业的受雇者个体户合伙经营家庭小时工街头临时工摊贩其他零星就业关于目前我国灵活就业人员的数量规模，很难有一个准

10、确的统计数据。为便于估计，我们将灵活就业群体划分为城镇国有集体单位的离岗和下岗人员、城镇失业人员、个体户及其雇工和自由职业者、农民工等若干群体。城镇国有集体企业离岗、下岗人员。据劳动保障部统计公报，从1992年到2000年，城镇国有、集体单位职工总数净减少5185万人，扣除在此期间离退休、退职人员1279万人，尚有3906万人，估计其中大部分都进入了灵活就业群体。即使按60%计算，也约有2400万人从事灵活就业。城镇失业人员。2000年，我国城镇登记失业人数595万人，这部分人即使再就业也多从事灵活就业。个体工商户和自由职业者。近年来，从事个体和自由职业的人员有较大的增加，数量规模庞大。据统计

11、，截止2000年底，我国城镇个体从业人员已多达2136.1万人。由于劳动关系的特殊性，自由职业者准确的数量规模很难掌握。进城务工的农民工。据调查，2001年农村劳动力往各类城镇转移的人数为8000万人，这部分人基本都在城镇从事灵活就业形式的工作。因此，比较保守地估计，我国城镇灵活就业人员应有5000万人左右，如果加上农民工和城镇退而不休的人员，其数量规模很可能超过1.3亿人。（四）灵活就业挑战现行社会保险制度1.制度缺位对灵活就业人员参加社会保险问题，国家目前还没有出台有针对性的法律法规和政策规定。据我们对上海、浙江、辽宁、吉林4省市的调查，这些省市都出台了一些规定（参见“调查分析”部分），但

12、只涵盖灵活就业群体中的某一部分人员，有些政策缺乏适用性、系统性和可靠性，而且政策不统一、层次低、效力弱。2.基本未覆盖我国灵活就业人员参加社会保险的比例低，大多未纳入法定社会保险。根据中国统计公告，2001年城镇就业者为23940万人，而年末养老保险参保人数只有10630万人，仅占城镇就业者的44.4%，由于正规就业参保率高，由此说明在非正规的灵活就业群体中大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少。灵活就业群体社会保险低覆盖的主要原因是制度缺陷。我国现行的社会保险制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，存在“三高”(基数高、费率高、待遇高)的特征，难以支持灵活就业人员参保。灵活

13、就业者的收入不确定、不稳定，且经济承受能力较低，需要低费率、低待遇且具有可灵活操作、方便简易的参保办法。3. 挑战现行制度灵活就业人员规模庞大,且人数在继续增长（如自雇人员每年以15%的速度增加），对现行社会保障制度的冲击和挑战是显而易见的。一是对消除城镇贫困和就业保障的挑战。庞大的灵活就业群体游离于社会保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于政府利用灵活就业缓解就业压力。二是对社会保险基金的挑战。大量下岗职工出中心后从事灵活就业，面临着社会保险关系接续问题，并引起参保后又断保、缴费人数下降的突出问题(目前断保者已占参保人数的12.5%)，加剧了现行养老制度的收支缺口。

14、另外，社会上大量新进入就业年龄的青年在就业压力下会有相当部分进入灵活就业，如果不适时将其纳入社会保险制度，势必造成赡养率的急剧提高，使制度陷入危机。三是对社会保险管理方式的挑战。现行社会保险管理在费用征缴、待遇支付等方面都是基于正规单位，明显不适合灵活就业者，如面向用人单位从登记、逐月申报到缴费的征缴制度无法适用个人缴费的灵活就业人员。二、调查分析为深入了解灵活就业人员的社会保险现实状况，本课题组于4月8日至14日分别赴辽宁沈阳（在沈阳还通过省劳动保障厅了解到大连的相关信息）、吉林长春、上海、浙江杭州市开展调查研究。在每个调研城市，调研组分别召开了劳动保障行政部门和社会保险经办机构的座谈会，为

15、灵活就业人员代理社会保险事务的中介机构的座谈会；在沈阳、长春，调研组还专门召开了部分下岗职工座谈会并对一些下岗职工进行一对一的深入访谈。依据调研获取的信息，我们对灵活就业人员的社会保险情况做出以下分析和评价。（一）灵活就业人员的社会保险状况1.灵活就业人员参保情况我们可以通过正常的统计渠道来获得正规就业的人员总量，但是，对灵活就业来说，由于就业状态不稳定、就业类型和就业方式多种多样以及人们对灵活就业的范围认识不一，其就业人员规模往往无法准确统计。我们所调研的城市均不能提供有关灵活就业人员的总体信息。在这里，我们只能通过部分调研城市个体从业人员的有关数据及中断参保情况来反映和说明灵活就业人员参保

16、的大致情况。2001年底，辽宁省的个体从业人员有280万人，其中，参加养老保险的有60万人，占个体从业人员总数的21.4%；全省60万个体参保者中，近2/3在大连和沈阳（大连30万，沈阳9.5万）。据郑州市劳动保障局调查分析，全市机关事业单位使用的临时用工数量相当可观，如郑州大学使用500人以上，郑州武警医院使用300人以上。据此估算，全市机关、事业单位的临时用工至少在10万人以上，但某些单位仅为其骨干办理参保，参保面不足1/30。另据辽宁省社会保险局的统计，2001年，辽宁有参保（养老保险）职工680万人，而实际缴费的人数只有490万人，中断缴费的有190万人之多；同年，下岗职工有51.5万

17、人实行并轨，其中只有23万人接续了养老保险关系，一多半的并轨人员中断参保。从辽宁的情况看，灵活就业人员参保率很低，下岗职工中断参保的情况比较严重。2.下岗职工的就业状况和参保意愿在沈阳，我们分别对下岗职工进行了座谈和个别访谈。根据座谈和访谈者的情况可以分析年龄、就业和收入状况对他们参保的影响。（1）年龄轻，就业能力强，参保意识差；反之，年龄越大，就业能力较弱，就业观念陈旧，参（续）保意识则较强。参加座谈的下岗职工年轻的只有20多岁，年长的近50岁。对年轻人来说，下岗对他们的影响相对较小，找份新工作比较容易。我们访谈的一位下岗职工，姓童，23岁，今年3月因嫌单位挣的钱少（200-300元/月）、

18、工种（高压开关厂的冲压工）的危险性大，正好现在并轨，就主动下岗，还领到了好几千元的补偿金，现在家学电脑。对将来的工作，他并不担心，“实在不行，干个保安总可以，那也比在厂里挣的多”。年轻人大多认为退休还很遥远，现在身体也较好，因此对社会保险没有什么意识。相对来说，年龄偏大的下岗职工一般技能单一，适应新岗位的能力比较差，而且一部分人就业观念比较陈旧，有的对原单位感情较深，还很留恋。如参加座谈的下岗职工潘佑质说，过去在正规单位上班，“现在要到街上摆摊，一下子还真抹不开面子”，希望原来的单位能够好起来，自己再回去。一位48岁的女性下岗职工更是把单位比作爹妈，“爹妈就是成了植物人，也是俺爹妈呀。”年龄大

19、的下岗职工对即将到来的退休有着清醒的认识，特别是实行 “确保养老金发放”政策后，他们对养老保险的认识大大加强了，继续参保的积极性很高。沈阳轴承厂的下岗职工王友堂，今年41岁，自称现在没有工作（实际可能从事收入不低的非正规工作），座谈当天主动到社会保险经办机构以个人身份缴纳养老保险费，而且一次就缴纳了1年半的费用，共1890元。由于身体状况大不如以前，年龄大的下岗职工对医疗保险有较普遍的需求。在座谈时，好几个年岁大一些的下岗职工就反复问沈阳市个人何时可以参加医疗保险，“希望能够尽快让我们也能参加医疗保险”。（2）原单位状况对下岗职工的参保意愿影响很大。职工下岗前的单位既有国有企业，也有国有企业下

20、属的大集体，还有不少是街道小集体。原单位的经营状况各不相同。有的还在正常运转，有的已经改制为私营或合资企业，有的已基本停产，还有的甚至连地皮都卖了、实际已不存在。规模较大、经营状况尚可的国有企业，一般能够按照国家有关规定给职工正常上保险。这类企业的下岗职工对继续参保有强烈愿望。集体企业，特别是街道小企业，往往没有参加过社会保险，职工下岗后，享受不到国家有关政策的保护（如进再就业服务中心、发基本生活费、给经济补偿金等），补缴社会保险更不可能。这些职工不仅过去收入低、没有保险，而且再就业困难，不少人成为低保对象。他们即使愿意参加社会保险，也无缴费能力。3.就业不稳定、收入低群体参保难通过访谈，我们

21、发现，多数下岗职工曾有过多次再就业的经历，一般从事的是收入低的工作，工作不稳定是普遍的。一些下岗职工反映，他们在街头摆摊、做小买卖，每月各种收费好几百元，根本得不到有关免税优惠政策的保护，扣除这些收费就几乎不挣钱，致使他们不得不放弃就业念头。有的下岗职工反映，招聘下岗职工并享受有关优惠政策的企业，往往在获得政策优惠后很快将下岗职工辞退。下岗职工被招聘到企业就业，一般都是临时性的，大多没有建立正式的劳动关系。工作不稳定、收入低、没有正式劳动关系是灵活就业人员的基本特征，这也成为他们参加社会保险的障碍。社会保险机构是依托正规单位强制推行的，而对于非正规就业人员，由于没有单位依托，很难强制，推行社会

22、保险比较难。社会保险经办机构的工作人员说，“我们都不知道他们在哪里、有无工作、收入多少，又怎么能强制他们参保？”从这些人员自身的角度看，低收入使得他们对社会保险或是毫无概念，或是望而却步。我们访谈的一位赵姓的下岗女工，今年48岁，原来在副食公司下属的一家商店（集体单位）工作，单位就一直没有参保，下岗后为一家私营的家具厂干销售，丈夫和儿子也都下岗了。当我们问她对社会保险怎么看时，她说，“没想过” 。当我们提醒她快到退休年龄时，她叹口气，说，“想也没有用，活到哪算哪呗”；问到生病，她则说，“从不上医院，挺着呗，实在挺不过，就到药店买点药，要是生了大病，只能等死。”另一位下岗女工赵×

23、15;，46岁，已离婚，有一个儿子正在上大专，并轨时内退，但单位不给缴保险，要求她自己补缴至退休，现在是社区聘用的社区干事，月收入在300元左右。关于保险，她说“养老保险希望能够免缴单位缴费的部分有医疗保险当然好，但没钱缴费，连孩子上学都供不起。”实际上，对于低收入的下岗职工来说，解决眼下吃饭和孩子上学问题是他们最关心的，社会保险则是“奢侈品”，“想都没想过”。总的来说，原单位已参加社会保险且年龄偏大的下岗职工普遍具有较强烈的续保意愿，但收入低又往往成为他们参保的最大障碍。而对于原来就没有社会保险的下岗职工（一般在集体企业、街道小企业工作过），参保意愿相对淡一些，但关键还是无力参保。因此，需要

24、政府给予一定的优惠扶持政策帮助参保。（二）针对灵活就业人员的地方社会保险政策调研城市均出台了针对部分灵活就业人员的社会保险政策。上海早在1995年就出台了个体工商户及其帮工的养老保险办法，其他城市则是在最近两三年内陆续出台灵活就业人员的社会保险政策（主要政策见下表）。概括来看，调研城市灵活就业人员的社会保险政策有以下一些特点：1.普遍出台了养老保险政策。五个城市均已建立灵活就业人员养老保险制度；上海、大连还为他们建立了医疗保险制度。在上海，针对小时工的社会保险还包括失业保险。2.覆盖对象以个体工商户及其帮工、自由职业者为主。从已经出台的政策看，五个城市均将个体工商户及帮工、自由职业者纳入社会保

25、险。长春还明确将下岗职工和失业人员纳入进来，并规定：因解除劳动合同、辞职、辞退、开除等原因与原单位中止、解除劳动关系的人员，失业后有劳动收入的人员，因停产、关闭等原因单位无能力缴费、中断社保关系、企业放长假期间又找到就业岗位和有经济收入的职工，以及没有中断社会保险关系的停薪留职等职工均可以个人身份参加养老保险。大连市也规定，与用人单位解除劳动关系的失业人员（含国有企业下岗自谋职业人员）可以个体劳动者的身份参加养老和医疗保险。上海则专门出台了针对小时工的社会保险政策。3.给予一定的优惠政策。优惠政策包括低费率、政府补贴等。各城市出台的政策均规定，灵活就业人员参保实行较低的费率。上海、沈阳、大连的

26、养老保险费率均为18%，杭州是17%，长春为20%，大致比当地正规企业的费率（企业加个人）低10个百分点左右。另外，在大连，为了解决接近退休年龄下岗职工的缴费困难,政府推出以“政府养老保险费补贴”为主要内容的援助计划（专栏一）。不过，在长春，未与原单位中止、解除劳动关系的人员仍然要按原单位的正常缴费比例（30%）缴费。出台医疗保险政策的城市都为灵活就业人员建立住院保险（统筹基金），不建个人账户，费率自然要低一些。如上海正常的基本医疗保险费率是14%，个体工商户则只有7.5%。需要说明的是，杭州的优惠政策是过渡性的。根据杭州市政府的计划，个体劳动者的缴费比例将由目前的17%逐步提高到20%，以后

27、要过渡到正规企业的缴费水平，发展的目标是统一各类人员参保政策。专栏一：大连对困难下岗职工实行养老保险费补贴大连市针对2万多名下岗职工遇到的就业、生活和养老等困难,推出以“政府养老保险费补贴”为主要内容的新的援助计划。在大连2万多困难下岗职工中，大约有近万名左右接近退休年龄。他们一方面再就业困难，另一方面因为下岗，养老保险缴费遇到困难，将来难以领取养老金。为此，大连市政府新的援助计划规定：对于这近万名年龄大的下岗困难职工，政府实行养老保险费补贴。至2001年末以前，凡是距离法定退休年龄不足5年(含5年)的，以上年度全市社会平均工资的60为缴费基数缴纳养老保险费。其中，个人缴纳8%，政府为其补贴缴

28、费10%(合计为18%)，一直补贴到法定退休年龄、开始领取养老金时截止。大连市政府从现在起，每年从财政拿出600多万元，给这些困难职工补缴养老保险费，从根本上保障了经济转型时期这一特殊下岗人群的基本利益，在大连市受到下岗职工的普遍欢迎。不仅如此，政府拿出养老保险费补贴以后，每年还吸引个人多缴400多万元养老保险费，相当于全市每年新增加1000万元养老基金。4.缴费基数可以选择。一般为社会平均工资的60%-300%，参保人可根据自己的能力自愿选择。5.缴费方式灵活多样。参保人可以根据收入状况选择按月、季、半年或按年缴费，甚至可以按小时缴费，缴费年限累计满1个月算1个月，满12个月算一年。6.允许

29、补缴。各市规定，领取基础养老金必须满足缴费满15年的条件。对于达到退休年龄时缴费不够15年的，一些城市允许参保人员补缴。杭州市规定，参保人员达到退休年龄时缴费不满15年的，可继续补缴，个体劳动者如补缴年限超过8年的，也可选择2002年前缴足8年，之后继续缴费（最长延长5年）至15年后再享受基本养老保险待遇（所谓“补8延5”）。长春市规定，个体经营业主及其帮工、自由职业者距法定退休年龄不足15年的，可从1995年起补缴保险费及利息。沈阳市则规定，达到退休年龄时缴费未满15年的，可延长或补缴1-5年的缴费。调研地区灵活就业人员的社会保险政策地区上海杭州沈阳长春大连覆盖人群范围个体工商户及帮工、自由

30、职业者、小时工个体工商户及帮工、自由职业者、个体工商户及帮工自由职业者，个体经营业主及其帮工，与原单位中止、解除劳动关系的人员，失业人员，与单位未解除劳动关系的人员个体工商户及帮工、自由职业者、下岗后自谋职业人员缴费费率养老：18%医疗：7.5%（住院保险）小时工的社会保险：2元/小时养老：17%养老：18%养老：20%（前4类），30%（第5类。与在职职工相同）养老：18%医疗：6%（住院保险）缴费基数个体工商户及帮工、自由职业者：缴费基数参照税务部门上一年度规定的个体工商户计税工资标准或上一年全市职工月平均工资确定小时工：实际工资以全省社会月平均工资的100%（后改为60%）至300%作为

31、缴费工资基数，可分档选择社会平均工资的60%-300%，可分档选择分7档：社平工资的60%、80%、100%、150%、200%、250%、300%，可分档选择社会平均工资的60%-300%，可分档选择缴费方式可按月、季、半年或一年可按月、季、半年或一年可按月、季、半年或一年待遇计发条件：缴费满15年，待遇计发办法与企业退休人员相同条件：缴费满15年，计发办法与企业退休人员相同条件：缴费满15年，计发办法与企业退休人员相同条件：缴费满15年，计发办法与企业退休人员相同管理在街道劳动服务所办参保手续，在社保中心缴费社保机构个体科办登记，银行直接缴费社保公司有个体缴费窗口社保局成立社会保险关系管理

32、中心，为个人缴费人员建立、接续社会保险关系、档案。工商部门代为收缴7待遇计发办法基本统一。尽管养老保险缴费率低于正规企业，但待遇计发办法与企业退休人员是一致的，即20%社平工资的基础养老金和1/120个人账户积累额。过渡性养老金则根据本人参保记录计算，标准有高有低或者没有。8.在管理上提供便利。各市社会保险经办机构在管理方面（办理社会保险关系、缴费）为灵活就业人员提供了一定的便利。社会保险经办机构设立专门的个人窗口，专门为他们办理有关参保手续，还为个体参保者开设专门的缴费窗口，方便其缴费；大连和杭州还在银行为参保者建立账户，个人可直接到银行缴费（专栏二）；上海的社保经办机构则在指定银行为小时工

33、设立个人社会保险缴费账户，用人单位按月将单位和个人（从工资中扣缴）应缴纳的社会保险费注入其缴费账户。长春还成立专门的社保关系管理中心为他们提供全方位参保服务（从建立、接续社会保险关系，个人缴费的审核，管理社会保险关系档案并代管人事档案，一直到为他们办理退休手续）（专栏三）。沈阳市的一些中介机构，如家政服务组织（专栏四）、劳动事务代办所，也有为家政从业人员、托管人员代办社会保险的职能（但收取一定的管理费）。专栏二：大连市为个人劳动者缴费提供方便大连市个体劳动者和自由职业者的缴费方式由定期到市社会保险公司缴费改为到就近的商业银行网点一次性缴纳多月的养老保险费。大连市内四区养老保险个体参保人员目前已

34、达14万人，他们每月或每季要到社会保险经办机构缴费。由于个体缴费人数较多，经常排着长队缴费，既不方便,又浪费时间。为解决这一实际困难,从2001年5月开始,市社会保险公司委托市商业银行通过储蓄代扣方式,为其受理缴费业务。其具体办法是:参保者先办理储蓄缴费帐户,领取储蓄凭卡或存折，开户时存款应不少于3个月的缴费额,以后最低余额不低于每月缴费额,每月8日由银行从存款中代扣当月保费。如存款不足缴费时，商业银行负责电话催缴，3个月内仍不存款缴费的，视同缴费关系中断。以后想继续缴费时，必须到市劳动保险公司办理补缴手续，并按规定缴纳中断期间的滞纳金。参保者每年3月底要到市社会保险公司申报缴费基数，如不申报

35、，就按新年度社平工资执行。市社会保险公司还将根据商业银行代扣缴费的划款名单，打印个人帐户凭单。现在，市商业银行已在市社会保险公司设立5个窗口，为个体参保者办理储蓄卡或存折。专栏三：长春市社会保险局成立社会保险关系管理中心 2001年1月1日，长春社会保险局正式开办社会保险个人缴费窗口。可以在个人缴费窗口缴费的人员包括：城市自由职业者、个体经营业主及其帮工；因解除劳动合同、辞职、辞退、开除等原因与原单位终止、解除劳动关系的人员（不含距法定退休年龄不足5年的集体企业职工）；失业后有就业岗位和经济收入的人员；因停产、关闭等原因、单位无力组织整体缴费、本人要求缴费的职工；因放长假等原因中断保险关系、现

36、有就业岗位和经济收入的人员。为方便个人参保并进行有效管理，长春市社会保险局成立了社会保险关系管理中心，主要为以个人身份缴费的人员提供全方位的管理服务。社会保险关系管理中心的主要职责是：（1）具体办理参保人员的社会保险关系转移手续；（2）对个人缴费窗口的缴费进行审核；（3）为个人缴费窗口的缴费人员建立、接续社会保险关系，管理社会保险关系档案（另外，还可代管这些人员的人事档案），并收取一定的管理费，；（4）为在个人缴费窗口的缴费人员达到法定退休年龄时办理退休手续。专栏四：沈阳发展家政服务业，并依托家政服务组织为家政服务人员办理参加社会保险为促进下岗职工再就业，沈阳市大力发展第三产业，特别是家政服务

37、业。为做大家政服务业，沈阳市组织税务、工商、工会、妇联、城管、劳动等部门一起实施发展家政服务业的“绿灯工程”，从市政府到社区自上而下建立了组织保证体系。目前，沈阳市已建立各级家政服务组织多个。沈阳市以家庭用工需要为重点，建立了家庭保姆、护理、计时工队伍，并对愿意从事社区家政服务的失业下岗人员分门别类地进行登记，实施专业培训。到目前，全市已有.万名家政服务员参加了培训。各级社区家政服务组织依据居民生活需求开设家政服务项目，先后组建了家庭快餐、鲜奶配送等专业服务队伍。此外，沈阳市还广泛开展托老服务、旧物回收、洗衣熨烫等家政服务，在方便居民生活的同时，吸纳了大批失业下岗人员就业。沈阳市家政服务业的发

38、展，已累计安置失业下岗人员.万人次，占全市失业下岗人员的近。沈阳市的家政服务组织不仅为愿意从事家政服务的人员建立档案、提供培训和家政服务岗位，还负责为从事家政服务的人员代办缴纳社会保险费。家政服务人员按照个体从业人员的养老保险办法参保。家政服务人员的养老保险缴费由家政服务组织从家政服务人员的工资中代为扣缴。（三）灵活就业人员社会保险面临的问题由于灵活就业的特殊性，调研城市针对这一群体参加社会保险采取了一些有别于正规就业人员的特殊优惠政策，对吸引灵活就业人员参保发挥了积极作用，也对促进就业和下岗向失业并轨起到了推动作用，应予肯定。但目前在灵活就业人员参保政策和管理服务方面也还存在不少问题，需要进

39、一步研究分析和改进。1.缺乏全国统一政策。目前灵活就业人员的社会保险政策都是各地地方政府为解决本地的实际问题而出台的，中央政府还没有制定全国性的相关政策。适时出台全国性的政策对推动各地的灵活就业人员参保和规范这项制度是非常必要的。2.覆盖范围有限。从调研城市的情况看，现有的政策没有将在正规单位从事非正规就业的人员纳入（上海虽然有小时工的政策，但还没有真正落实，费率偏高，参保的人员非常少）。在沈阳，社会保险部门曾经考虑将未与单位解除劳动关系的下岗职工纳入，但最终没有实现；长春虽然允许未与单位解除劳动关系的下岗职工参加养老保险，但却要求他们按原单位的高缴费率来缴费，而不是视同个体缴费者。从全国情况

40、看，养老保险参保后中断缴费的有1200万职工，其中大部分人有由个人继续缴费接续社会保险关系的意愿。因此，现行政策需要做调整，应将正规就业之外的所有其他从业人员纳入，以保障全体劳动者的合法权益。3.优惠政策还不到位。大多数灵活就业人员就业不稳定、收入低，针对他们的社会保险政策必须考虑其经济承受能力。过高的缴费（按目前正规单位的缴费率）无疑只会将他们排除在社会保险之外。这些人有了社会保障，不仅对社会稳定有积极作用，同时也能促进其就业。特别是对下岗职工，能够接续社会保险显然会促进他们安心从事非正规就业。从调研的情况看，虽然都有降低缴费费率的优惠政策，但一些地方这项优惠政策还不彻底，上海的小时工参保费

41、率偏高（与正规企业的职工相同）；而长春未解除劳动关系的下岗职工也享受不到费率优惠政策。这样做不仅会将他们中的大多数人挡在社会保险之外，而且也不利于促进就业（高费率会减少单位使用这些非正规就业人员）。对真正低收入的困难群体，应该提倡大连的做法，采取减免一部分缴费的政策，由政府提供缴费补贴帮助他们参加社会保险，以解除其未来之忧，促进再就业。4. 15年缴费年限偏低。有相当一部分人员参保后又中断缴费、不愿接续社会保险关系，正是这条政策规定产生的负面影响。缴费满15年后就可以按月领取基础养老金，在待遇计算上没有吸引和鼓励参保人延长缴费年限的动力。5.缴费基数与待遇脱节，导致选低不选高。虽然大多数地区的

42、灵活就业人员缴费基数可按社平工资60-300%分档选择，但由于高基数与低基数缴费对领取基础养老金并无影响，其后果必然导致选低不选高，这是制度设计上的缺陷。6.参加医疗保险还有障碍。由于各地基本医疗保险扩面还在进行，多数地区在政策和管理上还无力顾及灵活就业人员，因此尽管该群体对参加医疗保险的意愿要强于参加养老保险，但也不得不耐心等待。7.管理能力需要提升。在灵活就业人员社会保险管理方面，长春成立社会保险关系管理中心是比较有效的措施，值得其他地方借鉴。虽然各地均开辟了专门的个人缴费窗口，但窗口还是偏少，排队等候时间过长，个人缴费窗口应该再增加一些。大连、杭州为个人在银行设立账户、个人可到银行直接缴

43、费的做法也值得其他地方借鉴。三、基本思路与政策措施建议推进灵活就业群体参加社会保险是一个十分现实而又不容回避的问题，必须从观念、相关关系的处理和实施政策等方面进行必要的改进。（一）基本思路1.灵活就业群体应成为社会保障的主要对象，要改变以正规就业人群为社会保险主要实施对象的观念。应当清醒地认识到，灵活就业作为一种全球发展趋势，不仅是我国在经济结构调整和向市场经济转型时期劳动者就业的突出特点，也将是一种长远发展趋势。有效解决这部分人员的社会保险问题不仅可以体现社会保险的公平性，而且有利于促进其就业。因此，必须将灵活就业群体参保作为社会保险长期发展战略和正常业务管理内容，并据此思考和设计相应的社会

44、保险政策及管理方式、方法，而不能仅仅当作一项临时性、阶段性的工作。2.管理服务直接面向劳动者，改变传统的社会保险必须依托用人单位的观念。由于灵活就业者、下岗职工的劳动关系处于不稳定或无雇佣单位状态，其社会保险登记、管理、接续、转移都与传统的社会保险管理内容有很大不同，必须改变政策和管理方式，把管理服务对象由主要面向用人单位转为既面向用人单位，也同时面对单个劳动者。3.扩面不甩包袱，改变社会保险历史债务由现在的参保单位和个人承担的观念。现行社会保险制度的高费率是由于参保单位和个人承担了过去的历史债务所造成的。应当明确历史债务由国家承担，灵活就业者参保不背国有单位的历史债务，应按照无历史负担条件下

45、的收支平衡来重新设计社会保险制度。如果接受这一观念，那么，目前灵活就业人员的低费率就不是什么优惠政策，而是将来的社会保险目标模式，正规就业者目前的高费率也要逐步降低，向这一目标模式靠拢，最终形成统一的制度。4.生活保障与就业保障并重，改变重生活保障、轻就业扶持的观念。在过去的几年里，为了支持国有企业改革,对分流人员基本上采取由社会保障接过来和养起来的方式,对下岗职工的政策侧重于生活保障，而对通过政府补贴（特别是社会保险缴费补贴）来扶持和促进他们再就业的政策措施不到位。从政策效率看，政府通过补贴下岗职工的社会保险缴费来促进其就业通常比单纯发放基本生活费更有效率。一方面，政府补贴缴费的支出通常低于

46、基本生活费的支出，另一方面政府补贴缴费促进了下岗职工从事灵活就业，增加了他们收入，也增强了其社会归属感和工作成就感，有利于社会稳定。（二）处理好几个关系1.劳动关系与社会保险关系对传统的正规就业而言，劳动关系与社会保险关系是统一的。在世界就业形式多样化，灵活就业形式成为一种重要趋势并日益增加的情况下，传统的社会保险关系与劳动关系相对固定、统一的状态已经改变。因此必须研究劳动关系的柔性化、多元化和不确定性与社会保险关系的确定性、唯一性如何对接的问题。第一，在我国经济转型时期，劳动关系的不稳定性、多重性是就业的一个重要趋势和特征。包括灵活就业劳动者在内的所有劳动者，其劳动关系不断变化和劳动关系多元

47、化将成为一种规律。应从这个基点出发来思考社会保险的推进策略。第二，社会保险关系要坚持相对固定性和唯一性。包括灵活就业人员在内的所有劳动者，一生只能建立唯一的社会保险关系，该关系随就业状态的变化而转移、接续，并以此为依据享受社会保险相关待遇。社会保险制度的政策设计、管理必须考虑这一规律，为就业创造条件。第三，劳动者个人到社会保险经办机构办理参保登记、缴费，应当作为建立正常社会保险关系的一种方式。以缴费而不以有无劳动关系确定是否参加社会保险并建立社会保险关系，以便为灵活就业者和下岗、失业、暂时无工作人员建立、接续社会保险关系创造条件。2.强制与自愿我国的基本养老保险、基本医疗保险属基本社会保险。不

48、论是国有、集体企业职工，还是灵活就业人员，基本社会保险应当强制参加。由于多种原因，对于中断就业、工作变动频繁及个体户、自由职业者等灵活就业人员而言，强制实施事倍功半，收获不大，如采取自愿和吸引的方式可能更有效。从国际社会保障发展规律看，以个体劳动者参保为例，在许多发达国家，个体劳动者参保都曾经历了从 “排除”、“自愿”到“强制”参保的不同阶段。在自愿参保阶段，为促进这一群体的进入，许多发达国家所采取的措施主要是简化程序、优化服务等“吸引”措施，而对自愿性参保的“逆向选择”现象也十分注意，以避免不良后果。由于精明的劳动者会充分研究、利用现行制度的漏洞为自己设定出一套缴费少、待遇高的参保方案，这种

49、逆向选择的后果往往导致参保者中的“高风险人群”，如年老、健康状况较差、收入较低的人群十分愿意参保，而“低风险人群”如年轻、健康状况良好、收入较高的个体参保人员则千方百计拖延参保。为防止这种“逆向选择”对社会保险基金产生的冲击和风险，在制度设计和管理措施上应尽可能堵塞漏洞，如强化参保的连续性，延长享受待遇的参保年限等。3.缴费年限与待遇按照国发199726号文件规定，凡缴费和视同缴费年限累计超过15年者，其基础养老金均按当地上一年社平工资的20%计发。这意味着基础养老金的高低与超过最低缴费年限后的缴费时间长短无关。这种设计会使劳动者想方设法只缴费15年取得资格，而没有刺激多缴费的机制。如果法律规

50、定不许无故中断缴费，精明之士还会选择在临近退休前15年左右才去参保。显然，产生这种趋向的原因是缴费年限的长短与基础养老金的高低之间缺乏必要的联系，因而缺少鼓励自愿参保者尽量延长缴费期限的激励机制。2001年国务院批准的辽宁试点方案对此做了改进，但激励作用仍然有限。由此可见，在我国现阶段，扩大社会保险覆盖面，吸引更多的灵活就业者参保，采用自愿原则时在制度设计和政策制定中必须研究相关的制约措施，设计有效的激励机制，以防范“逆向选择”问题，尤其是注意防止过多的“逆向选择”对中长期养老基金收支平衡造成的过重负担。4.关于低标准准入问题目前有些省市在吸引灵活就业者参保时一般都对这些人员参保设计了较优惠的

51、费率，从总体上看，比国有企业职工参保的费率平均要低10%左右。对此，有两种截然相反的评价。赞成者认为，国有企业参保的“三高”政策本来就包含了历史负担，不能再把负担转嫁给灵活就业者。灵活就业者按照10+8%的费率缴费和计发待遇，可以自求平衡。反对者认为，双重标准不仅在管理上有漏洞，而且对基金会产生不利影响。我们认为，从促进就业的角度看，低费率的做法应该更合理、更有效；从长远看，目前灵活就业人员的较低费率恰恰是将来制度统一的目标费率（解决历史债务之后）。目前，大多数地区将对个体户的缴费政策移植到各类灵活就业者的做法应予肯定。（三）政策措施建议为灵活就业群体解决以养老和医疗保险为主要内容的社会保障问

52、题，无论是对社会保障、促进就业，还是对劳动者本人都是件利好的事情。因此，应从多方面采取措施，积极推进。1.完善政府优惠扶持政策对下岗职工和其他生活困难的灵活就业人员,采取政府补贴部分社会保险缴费的办法推动他们参保、续保，促进其就业。为鼓励各类企业吸纳下岗人员，可以将政府对下岗、失业人员的生活补贴转为对他们就业后的社会保险缴费补贴。对临近退休年龄的下岗职工的社会保险关系接续采取政府补贴部分社会保险缴费的优惠措施。如推广大连办法，养老保险缴费费率为18%，本人缴费8%，其余10%由政府补贴，补贴最长期限为5年。2.改进服务的技术手段，提高管理能力第一，加快研制和设置社会保险关系信息库在灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，只有尽快研制和建立专门的信息库及相应的管理制度，才能适应这种发展趋势。要以建立地市一级社会保险关系信息库为基础，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，使这一系统能为频繁变动就业单位的灵活就业者建立、接续社会保险关系提供快捷、准确的服务。最终，实现全国社会保险关系信息互联互换。第二，通过设置“社会保险个人