农村普惠金融减贫的内在逻辑、存在问题与建议

1、农村普惠金融减贫的内在逻辑、存在问题与建议摘 要：农村普惠金融可从直接和间接两方面促进贫困减缓，既能够直接提升贫困群体的金融服务可获得性，又 能够促进农村经济增长，增加非农就业机会，间接提高贫困 农户收入水平。本文结合农村普惠金融减贫过程中存在的问 题，提出要坚持政府扶持与市场运作相结合，完善普惠金融 扶贫主体与风险保障机制，创新农村普惠金融扶贫方式和产 品，积极引导正规与非正规金融有效联结，加强贫困农村教 育信贷支持力度，健全农村普惠金融基础设施等措施，推动 农村普惠金融减贫。关键词：农村普惠金融；减贫；作用机制；存在问题DOI ：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.

2、03.11中图分类号： F830.34 文献标识码： A 文章编号：1003-9031（2018）03-0078-06、引言世界各国至今仍然面临着不同程度的贫困问题，减缓贫困的方法成为各国研究的重点。新时期我国贫困问题呈现出 了诸多新趋势、新特征，传统的减贫方式渐显乏力。我国贫 困人群绝大部分集中于农村，减贫事业的重点也就必然聚焦 在农村。普惠金融作为农村经济发展的内生新动力，正逐渐取代传统的以财政为主的扶贫方式，成为当前农村减贫的主要手段。十八届中全会提出了全面构建普惠金融体系的决议，强调能有效、全方位、以可负担的成本为欠发达地区、 贫困群体提供平等的金融服务，主张增强金融资源的可获得 性，

3、并注重实现金融机构的商业可持续性。本文将着重探讨 农村普惠金融减贫的内在逻辑、作用机制和存在问题，并提 出一些推进我国农村贫困减缓的政策建议。、农村普惠金融减贫的内在逻辑 一）农村普惠金融减贫的哲学理念1. 平等金融权利观关于导致贫困原因的认识，大体经历了由物质资本贫乏到发展权利缺失的逐步反思过程，反贫困理念也由初期的物 质给予渐变为赋予平等发展权利。普惠金融的减贫理念可以 归结为“金融权利即一种人权”的思想。普惠金融减贫主张 要赋予贫困者及弱势群体以平等的金融权利，让其有平等机 会参与资源获取和使用，分享应有的经济成果，最终提高自 身发展能力。所谓金融精准扶贫脱贫就要瞄准贫困主体，赋 予其平

4、等的金融发展权利和机会，通过利用现代金融科技手 段，缓解信息不对称，适当放宽或降低现有金融门槛，拓宽 金融服务边界，让穷人和弱势群体也能够获得金融资源，进 而促进他们的自我发展能力提升，实现金融与人的发展的良 性循环。只有精准到贫困者，才能从根本上找到致贫原因，进而制定扶贫脱贫之策。2. 公平与效率协调观当前我国贫困问题的显著特征表现为贫富差距较大、相对贫困问题严重，从经济学角度来讲，这涉及到公平与效率 问题，某种程度上贫困的产生可以归结为过于追求效率而忽 视公平的结果。普惠金融理念认为公平与效率是辩证统 的，要在效率提升基础上更加注重公平。公平本质上是权利 的平等分配问题，但权利分配公平并不

5、代表平均主义，它承 认个人的自然禀赋差异，着重强调个人公平的发展权利和机 会，普惠金融理念将金融权利视为公平发展的目标之一。普 惠金融重视消除贫困和实现社会公平，但绝不是慈善和公益 活动，也不是对“不患寡而患不均”传统思想的继承，而是 尊重市场规律，倡导商业可持续性原则，通过市场和政策扶 持相结合，帮助贫困群体提升自身造血功能，并最终摆脱贫 困陷阱。普惠金融并不否定市场化原则，在支持精准扶贫脱 贫过程中，既要满足贫困群体需求，也要让金融服务提供者 获取合理收益。3. 包容性发展观包容性发展强调经济社会成果要惠及全部人群，普惠金融从字面来讲也可称为包容性金融，包容性是普惠金融的本性。是普惠金融的

6、服务目标的包容性，以被传统正规金融所排斥的小微企业、农户、低收入者和弱势群体等为服务对象，支持这些被排斥群体摆脱贫困陷阱。二是普 供给主体的包容性。普惠金融体系是一个容纳性很大的系 统，满足监管要求、合法合规、风险可控、能够为贫困群体 提供金融服务的供给者，都可以被纳入普惠金融体系当中， 而且各供给主体之间没有主次之分，都应该享受平等的市场 地位和政策扶持。三是普惠金服务方式的包容性。普惠金融 是一个谱系概念，虽然贫困群体的金融需求首先是获得信贷 支持，但也离不开支付、 理财、 保险等方面的基本金融服务， 提供全方位、多层次的普惠金融服务是金融精准扶贫脱贫的 应有之意。二）农村普惠金融减贫的作

7、用机制农村普惠金融通过向贫困群体提供小额信贷、微型金融等普惠服务，增强其金融服务的可获得性，提高直接参与金 融活动的机会；能够为贫苦地区经济发展提供资金支持，促 进贫困者收入增加，具有较好地减贫作用。总体来讲，农村 普惠金融可以通过直接和间接两个途径实现贫困减缓。1.农村普惠金融减贫的直接作用机制农村普惠金融强调利用数字技术，以此降低金融服务门槛和交易成本，将更多弱势群体纳入金融服务范围，直接为 贫困群体提供储蓄、信贷、理财、保险、支付等金融服务。针对农户或贫穷者设计并提供恰当的金融产品，通过平滑消 费、促进投资、积累资产、降低交易费用等方式，提高贫困农户的收入及自我发展能力，进而促使贫困减缓

8、。储蓄和信 贷两类普惠金融服务最为关键，储蓄可以保障贫困者的财 产，增强其抵抗未来不确定性的能力，也可以使贫困者获得 利息收入，提高其资产积累能力；提供普惠信贷服务，可以 有效缓解贫困者面临的信贷排斥，提升获取信贷资源的机 会，利用贷款资金可以购置新的生产要素，提高劳动生产效 率，进而提升增收能力。2.?r 村普惠金融减贫的间接作用机制 农村普惠金融通过促进农村经济增长和增强农户自身发展能力，间接作用于贫困减缓。一方面，普惠金融通过技 术、制度创新，支持农村经济增长，为农村经济发展提供资 本要素， 改善农村企业资金短缺的窘境， 促进实体经济发展， 进而为农村提供更多的就业机遇，提高农村劳动力的

9、非农化 就业率， 增加贫困农户的可持续性收入， 最终实现贫困减缓。另一方面，普惠金融主张提升贫困者的自我发展能力。通过 加大贫困地区医疗、卫生、教育、技能培训等基础设施的资 金支持，增强贫困群体的身体素质、文化素养、金融意识、 信用观念，提高贫困者的人力资本和社会资本，增强其在劳动力市场的竞争力，提高获取高薪岗位的机会，从而促进贫困减缓。、农村普惠金融减贫存在问题金融具有较强的商业属性，金融扶贫本身就是在践行普惠价值理念。农村金融精准扶贫在普惠性原则指导下，不再是传统扶贫模式的“大水漫灌” ，而是强调扶贫对象的“瞄 准滴灌”。农村普惠金融减贫以尊重市场化运行为前提，兼 顾社会公平与商业可持续性

10、，支持金融机构在农村扶贫过程 中获取适当利益，注重防范金融风险产生。然而，在农村普 惠金融减贫取得良好成效之时，也不可避免地存在着一些制 约因素和问题。一）金融扶贫产品和服务工具欠丰富贫困地区经济不发达，农业多以种养殖业为主，面临着较大的自然风险和市场风险。除了存取款、支付等基本金融 服务外，各金融机构主要以提供小额贷款为主，贫困农户的 信贷额度一般在 5 万元以内，期限多在 1 年，金融扶贫产品 单一，扶贫项目同质化，信贷投放过于集中，存在较高的隐 性金融风险。随着农村减贫事业的不断发展，贫困农户出现 了新特征，与农村经济新阶段、农业产业规模化相适应，资 金需求呈现个性化、差异性趋势，原有的

11、扶贫信贷额度、期 限已不能适应新需求。金融扶贫机构偏好硬性资产抵押，但 贫困农户恰恰缺乏财产抵押、担保品，而其软性信息又不易 收集，造成农村金融扶贫的低收益、高风险，金融机构扶贫 贷款投入动力不足、额度不高。另外，当前农村金融扶贫主 要以银行类金融机构的间接融资为主，股票、债券等直接融 资方式缺乏。二）农村金融扶贫制度性安排不完善当前金融扶贫是所有的金融机构都可参与，金融机构扶贫责任不明确，缺乏金融扶贫主体的制度性设计。金融机构 参与扶贫并不是市场自发行为，而是迫于政治压力考虑，表 面上所有金融机构均参与了农村扶贫，但真正深入乡村基 层、贫困农户的并不多见，长期可持续的良性市场扶贫机制 尚未形

12、成。普惠金融扶贫尊重农村金融机构的获利性需求， 重视金融信用风险管理，但当前农村普遍缺少有效的抵押担 保、风险补偿和农业保险机制，如金融扶贫风险补偿基金的 使用范围有限，对贫困农户因疾病、残疾和死亡等导致的无 法还贷情况，不给予放贷银行相应的损失补偿，影响了金融 机构扶贫积极性。各金融机构在扶贫项目和对象选择上存在 较强趋同性，都不愿支持效益较低的农林牧渔项目，多倾向 于支持政府增信的建档立卡户，对其他农户发放小额贷款的 积极性不高，贫困地区的农户融资难、 融资贵问题依然突出。在政府强制的硬性扶贫任务要求下，短期内金融机构能够参 与农村扶贫，但在缺乏长期性的激励机制设计和绩效考核金融机构对信贷

13、扶贫仍然保持谨慎态度，金融扶贫效果恐将难以持续。（三）金融支持贫困农村基础设施建设力度不够我国城乡差距不仅体现在经济水平，也表现在基础设施建设与公共服务供给上，这两面农村普遍落后于城市。想富，先修路”，交通、供水、供电、电信、垃圾处理等农村基础设施，是制约农村经济社会发展的物质基础，影响着 新农村建设和农户脱贫致富。 农村地区居民分布广、居住散 基础设施建设线长、面广、投入多、收益少，投融资难度较 大，面临着资金投入不足的困境，特别是边远地区的道路交 通、居民住房、人畜饮水、网络通讯等需求旺盛与供给不足 矛盾更为突出，这些不仅是农村扶贫的重点，也是贫困地区 农户脱贫致富的紧迫要求。农村基础设施

14、建设属于典型的公 益性、非竞争性项目，在农村普惠金融系统中，商业性金融 机构一般参与积极性不高,要通过政策性金融机构来提供资 金支持，但政策性金融机构在贫困地区的分支机构较少，无 法直接下沉到基层，扶贫公益性项目必须当地县级财政提供 担保和利息补贴，但县域财政资金有限，无法有效撬动规模 化信贷资源。（四）金融扶贫的配套保障措施尚未完善农村普惠金融扶贫关键是要保障金融扶贫机构的商业可持续性，防范金融违约风险发生，对其提供的基础性金融 服务能够从其他渠道获得补偿收益。农村金融生态环境普遍 较差，农村征信系统应用推广缓慢，农户信用信息档案不完 善，部分农户信用意识淡薄，金融扶贫债权维护难度大，骗 贷

15、、逃贷行为屡见不鲜，严重影响了金融机构放贷信心。农 村产权制度不完善，“两权”抵押交易流转体系建设滞后, 缺少规范化的价值评估、登记和变更制度，造成抵押物处置 困难，难以有效发挥担保清偿作用。农村信用中介体系不健 全，涉农贷款担保和风险补偿机制不完善，政府财政的担保 能力有限，商业性担保机构严重缺失。金融扶贫离不开财政 支持， 但农村财政扶 ?资金政出多门， 尚未完全整合， 导致财 政对金融资金的撬动作用不强。金融精准扶贫的税收优惠体 系尚未建立，财税优惠政策措施较少，许多金融支持的产业 项目得不到政策保障， “营改增”后的地方主体税种缺少， 贫困地区财政收支不均衡，导致金融扶贫风险补偿基金不

16、能 有效增加，影响了金融扶贫持续推进。五）扶贫小额贷款功能发挥存在限制扶贫小额贷款主要是帮助贫困户提升自身发展能力，但农村普遍缺少有效的脱贫产业，当地专业合作社、涉农龙头 企业少，导致有脱贫意愿的农户无项目可做，想合作、入股 而又“投资无门” 。农村扶贫小额贷款政策宣传不到位， 些贫困户对相关政策不了解，甚至根本不知晓。多数贫苦农 户思想观念保守， 倾向于不负债， 缺少脱贫致富的内在动力， 即使获得贷款，也不知道如何把扶贫贷款与自身条件有效结 合，将其转化为创业脱贫资金。部分贫困农户对扶贫小额贷 款认识不足，将普惠信贷资金视同救济资金，没有认识到扶 贫小额贷款的核心目标既是惠农更是助农脱贫，需

17、要到期还 本付息。四、推进农村普惠金融减贫的政策建议一） 创新农村普惠金融扶贫方式和产品 是实现普惠金融与产业扶贫精准对接。农村普惠金融与农业产业是互惠互利的共生体，农村普惠金融减贫绝不是 单纯的资金支持，而是把金融与农业产业结合起来，促进农 村经济增长和增强农户增收能力，这样才能使金融减贫的效 果具有可持续性。因此，要发挥专业大户、家庭农场、农民 合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的带头作 用，把贫困农户与获取金融支持结合起来，根据各地实际资 源禀赋和产业特色，创新扶贫信贷产品，推广“龙头企业 贫困户+信贷”、“龙头企业 +合作社+贫困户 +信贷”等农业产业链融资模式。二是创新扶贫

18、信贷产品。农户贫困原因具有 多维性，要根据精准扶贫要求，瞄准贫困农户金融需求，有 针对性地推出扶贫信贷产品，对有劳动能力、创业意愿，但无抵押、无担保的农户发放“信贷+财政”模式的财政担保和贴息的扶贫小额贷款，对带动农户脱贫的新型农业经营主 体纳入财政扶贫资金支持范围，并提高其信贷额度。三是研 发扶贫保险产品。通过财政以奖代补方式，支持发展针对贫 困农村的特色农业保险、小额人身保险，研发扶贫小额贷款 保证保险，对贫困农户投保给予保费补贴。四是创新金融扶 贫直接融资工具，发展支持金融扶贫的债券、票据、期货等 业务。五是积极推行“金融 +农村电商”扶贫。农村普惠金融扶贫机构要加强与当地电商企业的联系

19、合作，推出扶贫电商信贷，优化农村电商支付结算服务，加大农村物流配送体 系建设的信贷支持，以打通农产品进城渠道。完善普惠金融扶贫主体与风险保障机制金融精准扶贫不仅要瞄准扶贫对象，也要明确专门的金融扶贫主体，当前我国着力建设多元化、多层次的普惠金融 体系，但并未明确农村普惠金融扶贫主体机构。从现有金融 机构与农村紧密程度来看，农信社、农业银行和邮储银行在 农村的网点较多，国家可明确将其作为农村普惠金融扶贫的 主要商业银行，并给予更多地监管扶持、财政贴息、风险补 偿和税收减免。对异地搬迁扶贫、生态保护扶贫、农村公共 基础设施建设等资金需求，则由农业发展银行和国家开发银 行负责完成。建立国家层面的政策

20、性农业保险机构，以应对 农业自然灾害风险和提供农户保证保险，同时指定几家国有 保险公司履行农村扶贫保险责任，并由国家财政给予资金支 持。可在财政部设立扶贫担保公司和风险补偿机构，由省市 县各级财政部门履行相关职能，并与各级扶贫部门做好金融 扶贫信息对接事宜，金融监管部门也要提高扶贫贷款不良率 的容忍度。积极引导正规与非正规金融联结合作长期以来，我国农村普遍具有非正规金融与正规金融并存的现象，多年的扶贫经验证明，单靠正规金融不可能完全 实现农村脱贫，应把非正规金融与正规金融有效联结起来，共同推进农村贫困减缓。政府要加强顶层设计与制度安排， 鼓励民间资本参股或控股微型金融机构，促进农村非正规金 融

21、规范化、阳光化，为非正规金融向正规金融转化提供法律 援助。充分发挥非政府组织作用，鼓励能够促进正规与非正 规金融联结的 NGO 金融中介发展，建立正规与非正规金融 机构之间的信贷资金批发机制，积极探索“正规金融一非正 规金融一农户”的金融联结模式。在审慎监管前提下，在贫 困农村推广农民专业合作社内部信用互助业务。积极推进农 村金融法制化建设，打破原有的“打、压、堵”管制误区， 采取“疏、引、鼓”的管理态度，为农户参与非正规金融组 织提供良好的法制环境，保护农户合法金融权益。四）加强贫困农村教育信贷支持力度对贫困农户来说，提升其受教育水平和增强劳动技能培训，是减缓贫困的有效途径。加大对贫困家庭的

22、教育投入， 提升他们获取收入的能力，是减缓农户贫困程度、阻断贫困 代际传递的可行性方案。由于致贫原因具有多维性，农户教 育水平可以作为普惠金融精准扶贫的瞄准工具，应专门为农 村贫困家庭提供财政贴息的教育信贷，减轻其教育费用压 力，保证贫困农户的适龄子女不会因贫辍学。另外，因病致 贫、因病返贫是农村贫困发生的常见现象，加大农村医疗卫 生基础设施建设的信贷支持力度，建立专项扶贫保险，提升 农村医疗条件和环境，增强贫困农户身体素质，也是稳定农 村扶贫脱贫效果的重要手段。五）健全农村普惠金融基础设施是加大农村基础设施建设，着力改善贫困农村生产生活条件。普惠金融扶贫的可持续性离不开农村经济的发展， 但贫困的农村地区交通、电