我国公共事业管理存在的问题和改革的措施

1、我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 摘 要 我国传统的事业管理体制与业已形成的新型公共事业间存在着明显的矛盾必须科学地界定公共事业管理的基本内涵并通过深化改革以构建中国特色社会主义公共事业管理体制。当前我国公共事业管理存在的问题主要有：公共事业组织行政化、体制僵化，忽视市场的作用、运行机制效率低下和资金浪费、权力过于集中且管理主体单一、法制不健全。本文通过这些问题，提出了一系列改革的措施，使公共事业管理适应我国市场经济体制的要求。比如，在公共事业管理中引入顾客导向管理方式，政事分开、打破政府垄断等等。 关键词： 公共事业管理，顾客导向，公共事业管理社会化 I 我国公共事业管理存在的问题和改

2、革的措施 Abstract There is an obviously conflict between traditionally business management systemand the public enterprise in our country. We must define the public enterprise and publicenterprise management sciencely and deepen reformation to construct Chinesecharacteristic socialism public enterprise

3、management system. Present of our countrygovernment utility manage existing problem: Government utility organize administrationrigid system ignore function operating mechanism efficiency low and fund wastingover-concentration of power of market and it is single with imperfect legal system tomanage t

4、he subject. This text has put forward a series of measures of public departmentsreform through these questions make government utility management meet the needs ofmarket economic system of our country. For example introduce customers to lead themanagement style among the public enterprise management

5、 the government affairs areseparated break government monopolyetc. Key word: Public enterprise management Customer-driven，Public enterprisemanagement acculturation II 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 目 录一 公共事业管理定义和内涵.1二 公共事业管理和企业管理的区别.2三 我国当前公共事业管理存在的问题.3 （一） 公共事业组织行政化.3 （二） 体制僵化，忽视市场的作用.3 （三） 运行机制效率低下和资金浪费.4 （四

6、） 权力过于集中且管理主体单一.4 （五） 法制不健全.5四 改革的措施.6 （一） 政事分开.6 （二）打破政府垄断引用市场竞争机制.7 （三）引入和强调“顾客导向”的管理观念.7 （四）加强监督.7 （五）公共事业管理社会化.8 （六）公共事业管理市场化.8五 结束语.10参 考 文 献.11致 谢.12 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 一、公共事业管理的定义和内涵 新的世纪，我国已进入 WTO，机遇与挑战并存，如何改革传统的事业管理体制完成从事业单位向公共事业组织的过渡，与国际标准接轨，是我国面临的一个重要而独特的课题。下面对公共事业管理的定义和内涵进行阐述: 公共事业管理的主体

7、主要是政府但也包括一定的非政府组织；其管理客体是关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容的公共产品和准公共产品并包含必须的具有社会公共性的属于经济事务的产品。这些准公共产品的生产具有盈利目的但又直接关系到社会公众利益必须在宏观上作为社会公共事业由政府进行统筹管理。公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品集中概括为提高生活质量保证共同利益这就决定了公共事业是永久存在的也是随着社会发展不断发展变化的。因此公共事业管理也必然是永存的不断发展的并且随着公共事业的内容不断扩大其对社会公众的影响也会不断增强。中国特色社会主义公共事业管理体制应是一

8、个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离的管理系统。这其中各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位同时非政府组织在公共事业管理中也有其地位并发挥着积极的作用。 -1- 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 二、公共事业管理与企业管理的区别 “公共事业管理是以提高人们的生活质量以公共利益的实现为目标具有追求多元价值的特点它至少包含着生存、安全、持续、公正、民主、责任等因此其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准。为了弥补公共事业的经费不足部分公共事业管理也可以采取收费方式但是相应的政策规定了这种收费

9、绝不是以盈利为目的。而企业管理最根本的目的便是追求最大利润，是否以盈利为目的是区别公共事业管理与企业管理的主要标志。公共事业管理的内容是社会公共事务范围遍及社会生活的各方面和全体公民从公民自己所在社区的水、电、气、治安、绿化、环境卫生、医疗等到整个社会的教育、科技、文化、卫生、社会保障事业发展再到计划生育、环境保护与可持续发展等。而在企业管理中管理目标是既定的管理的主要问题是在管理过程中如何配置资源使之更有效关注的是管理过程。在企业管理中利润额、销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等是主要的评价标准也是企业管理水平和管理人员绩效的标志。公共事业管理的绩效评估偏

10、重于社会效益企业管理的绩效评估则强调经济 效益。” 公共事业管理组织在国外称为非盈利机构，即不以盈利为目的向社会提供服务的组织。组织性、民间性、非盈利性、自治性和志愿性是公共事业管理组织的五大特征其中无利润分配机制是关键。公共事业组织所强调的宗旨不是为了盈利但它们存在的目的不是为了盈利并不等于说它们不可能盈利。事实上它们往往收入大于支出但它们赚取的利润必须服务于组织的基本使命用于扩大向社会提供的服务数量和质量而不能将利润进行分配。而企业组织主要追求的是经济效益和股东分红，企业组织的收费是以市场为基础的。 单学勇、李冬：论中国公共管理的内涵价值与体制构建，观察与思考， 2003 年第 5 期。

11、-2- 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 三、我国当前公共事业管理存在的问题 构建中国特色社会主义公共事业管理体制是社会主义市场经济体制发展的内在需求。新中国建立后在特定的计划经济管理体制下我国对非经济和非政治的社会公共事务是以事业来代表并以特殊的事业单位体制即政府事业体制进行管理的而事业的主要内容包括教育、科技、文化、卫生和体育等且被认定为“没有生 、产收入”“所需经费由国库支出”的社会工作。改革开放后随着经济的发展和经济体制改革所导致的社会结构的变化社会生活事务日趋繁杂丰富公众对社会公共服务质量要求的日益提高传统的事业范围因之明显扩大开始从政府事业向社会公共事业转型与社会主义市场经济

12、相一致的新型社会公共事业正逐步形成。应该说当前我国新型公共事业的形成与发展既是建立社会主义市场经济改革的成果又对改革提出了新的要求。但必须予以足够注意的是:与蓬勃发展的现实相比较公共事务管理的改革总体上明显滞后整个管理体制在运行中存在着诸多问题。（一） 公共事业组织行政化 我国的公共事业组织即事业单位，大多数是来源于传统的计划经济体制。我国传统的事业管理体制，其基本特征是政、企、事一体化，党政不分，政事不分，企事不分，从而造成事业单位行政化的管理模式。政府的行为方式、运作模式与规范对事业单位有着巨大的影响。“论资排辈”和“官本位”在事业单位中留下了较深的痕迹。相当多事业单位的工作方式和工作程序

13、，都是沿袭了行政机关的工作方式和工作程序，效仿政府机关行政命令式的工作方法，各事业单位之间的责权利界限划分不清，国家包办并直接控制公共事业运营的情况严重，其业务开展不是依靠市场，而是依靠政府主管部门的权威。政事职责不分、政事机构混设、政事人员混用等现象非常普遍。这些现象的存在，明显地与市场经济体制条件下公共管理和公共事业管理的内涵相违背。（二）体制僵化，忽视市场的作用 “在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。 -3- 我国公

14、共事业管理存在的问题和改革的措施凡是“事业单位”的职工都属于国家干部，这是一种身份和社会地位的标志。“事业”属于上层建筑领域，属于非生产活动，不创造价值。事业单位所提供的各种产品和服务，都属于社会公益性或福利性的，不能实现商品化与市场化等等。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。由此形成我国公共事业与经济活动之间缺乏内在的联系，既不能促进公共事业部门商品化经营的发展，影响了“公共事业”经济的成长和事业本身的发展，同时也影响了“非事业”的其他相关产业经济增长的速度。再加上我国长期以来公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业部门和单位之间不通有元，相互分割，相互

15、封闭，互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了阻碍市场经济体制下我国公共事业管理体制改革的重要因素，必须进行彻底的转变。 ”（三）运行机制效率低下和资金浪费 由于我国公共事业管理体制的僵化和公共事业组织管理的行政化，导致公共事业单位内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制，公共事业单位在一定程度上仍然存在人浮于事的现象，整个公共事业管理中资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题普遍存在，公共事业运行水平不高，效率低下。财务管理不严格，导致资金的浪费。目前，我国的国有公共事业组织仍然在很大程度上享受政府财政的拨款，但由于对公共事业单位财政资

16、金使用效益缺乏科学有效的评价指标和体系，导致其在日常的管理中存在着比较严重的财务浪费。因此，财务监督是我国公共事业监督中的薄弱环节，由此造成了财务管理的违规和腐败。（四） 权力过于集中且管理主体单一 公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务因而地方政府不应承担更多的管理责任但在目前的管理体制下政府部门管得太多实际上大部分社会公共事务不宜由政府直接办理如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等。如果说管理也就是一种服务的话那么社会中介组织在具体的管理过程中也可以作为管理主体。 杨燕英：我国传统公共事业管理存在的弊端极其改革，广东省社会主义学院报，2003 年第 2 期。 -4- 我国公共

17、事业管理存在的问题和改革的措施（五） 法制不健全 首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次，当前的公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。我国建国以来颁布的三个公共 即事业管理条例， 1950 年的 及 社会团体登记暂行办法 1989 年和 1998 年的社会团体登记管理条例都属于程序性法规。虽然现行的社会团体登记管理条例较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内

18、容的系统规范。 可见在当前我国新型公共事业蓬勃发展的形势下由于我国公共事业管理体制中尚且存在诸多问题，不能从根本上适应社会主义市场经济发展对公共事业管理的需要，必须深入进行改革，下面就来探讨一下具体的改革措施。 -5- 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施 四、改革的措施 公共事业管理是以公共权力为基础的公共事业组织存在的合法性受制于公众的信任与支持它们依法管理社会公共事务不以市场取向或利润、营利为存在的目的其目标是谋取社会的公共利益对社会与公众负责而不偏私于某个政党或集团的独特利益其产出是维持社会存在与发展的公共物品、公共秩序与安全、社会价值的分配。由于公共事业组织提供的服务是不以赢利为目

19、的，因此公众对它的服务质量和效率满意度不是很高，为了适应社会主义市场经济发展的要求，就需要对公共事业管理进行改革。（一） 政事分开 在市场经济体制下，公共管理与公共事业管理的内涵是不同的。所谓公共管理是指以政府和非政府的公共组织为依托，为促进社会整体的协调发展和有效实现公共利益，运用各种方式对涉及社会公众整体生活质量和共同利益的一系列活动进行计划、组织、指挥、监督和协调的过程。在此我们要指出的是：公共管理与公共事业管理并不是同一个概念。因此，将政府的行政管理与公共事业组织的公共事业管理严格区分开来，正确划分政府机构与公共事业组织各自的职责范围，实现政事分开。政府行政机构应承担行政管理职能，而公

20、共事业组织则应依法从事各项公共事业经营活动。对原由行政机构承担的部分公共事业职能，应进行剥离，交给现有的公共事业单位承担；对现有事业单位所承担的行政职能归还政府部门。在重新界定和划分政府机构与事业单位职责的基础上，实现政事机构分开，人员编制分开，政事经费分开。只有这样，才能有效地保证政事职责不分、政事机构混设、政事人员混用等政事不分的现象不会再次发生，同时也有利于加强财政监督，防止行政机构占用或挪用事业经费。由于行政机构与公共事业单位的性质、职责、功能和特点都不相同，因此，应分别采用不同的运行机制和管理方式，实现政事管理体制分开。如公共事业单位不仅要在机构名称上与行政机关脱钩，而且在机构等级、

21、劳动人事制度、目标考核制度、组织领导制度、财务管理制度、组织运行与管理方式等方面，均应与行政机关脱钩。公共事业单位应取消行政级别，逐步淡化并最终脱离公共事业单位与行政部门的隶属关系，使其成为依法向社会自主开展事业经营活动的独立事业法人，实现真正意义上的政事分开。 -6- 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施（二）打破政府垄断引用市场竞争机制 鉴于垄断和非市场特性是造成公共部门质量困境和效率不佳的主要原因故市场机制就成为公共部门提高其质量和效率的一个有效途径。当今社会由于民众对政府公共服务需求的不断增多单靠政府单方面的力量往往难以更好地满足民众的需求这就可以借助和利用民间资源和力量。因此政府可

22、以通过对某些公共服务的“民营化”或“外包使政府以较低廉的价格为公民提供更多更好和质优价廉的服务。如垃圾的处理、公共设施的维护、道路的修筑、气象服务等都可以交由民间来办理这样既可以减轻政府财政的不足和人力的压力还可以通过民间企业之间的竞争使之为公众提供更好的服务。对于某些公共事业、公共工程打破政府垄断通过竞标的方式由私人机构来承包通过这种公开竞争的方式使不同政府机构之间、政府机构与非政府机构之间、公私之间相互竞争以引导公众做出正确的选择从而对公共部门形成压力迫使其不断提高公共服务的质量和效率。（三）引入和强调“顾客导向”的管理观念 顾客的观念源于企业组织中的顾客服务的理念以顾客为尊追求顾客满意已

23、成为企业管理和企业获取竞争力的基本法则。在公共管理中“顾客”是一个比拟的说法是将公民与公共事业组织之间关系的重要性比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。虽然公共事业管理不同于企业管理虽然公共事业组织所提供的一些服务或许根本不收取任何费用但将公众和服务对象当作顾客对待则能够强化公共事业组织的服务道德增进公共事业组织的服务效率和服务质量。如在福利发放、困难补贴、各种证件办理等服务方面提供“站式窗口”服务对公民的电话或投诉做出迅速的回应等等。正确地发掘公众的需求 将公众尊为顾客追求顾客满意强调顾客导向不仅成为公共部门全面质量管理的核心和基础而且它也成为世界各国政府进行公共部门再造的一个重要措施。将顾客导向的管理理念引入公共事业管理中对公共事业管理的效能和服务质量的提高有着重大的影响。（四） 加强监督 首先，应通过法律法规进一步明确界定政府监督主体，明确监督主体之间的具体职责划分。政府监督的重点应放在公共事业组织的活动是否违法违规上，而不是 -7- 我国公共事业管理存在的问题和改革的措施放在对公共事业组织日常运作的管理上，这是符