地价双向垄断与土地资源配置扭曲

1、三农问题研究地价双向垄断与土地资源配置扭曲 *蔡继明 程世勇内容提要 :我国目前地价的双向垄断一方面表现为地方政府对农地转用的行政性征收和政府 单方面定价 , 另一方面表现为地方政府对城市建设用地供给的独家垄断 。 这种双向地价垄断 , 不仅 使征地范围无限扩大 , 征地补偿标准远低于被征土地价值 , 使农民土地权益受到严重侵害 , 并导致 土地资源巨大浪费 , 而且造成城市房地产资产泡沫 , 导致农地与非农地价格比例失衡 。 新土地制度 改革要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构 , 在符合土地规划的前提下 , 实 行同地 、 同权 、 同价 , 使土地制度的安排既有助于加快

2、城市化进程 , 又有助于房地产行业健康发展 , 同时有助于规范政府行为 , 有效遏制土地腐败 。关键词 :行政性征地 城市建设用地卖方垄断 土地资源配置扭曲 新土改五项原则劳动是财富之父 , 土地是财富之母。虽然劳动 和土地作为一切财富的初始资源都是稀缺的 , 但相 对于我国比较丰富的劳动资源而言 , 土地资源更加 稀缺 , 并且已经成为制约我国经济发展的主要因素。 而由于目前政府对土地市场的完全垄断 , 使土地价 格既不能反映土地资源的稀缺性 , 又不能反映土地 真实价值 , 造成我国土地资源配置的严重扭曲。一、 地方政府对农地转用的双重垄断 :行政征地和单方定价1 我国城乡二元土地制度与征

3、地制度 。我国 的 宪法 规定 , 城市土地属于国家所有 , 而农村的土 地属于集体所有。虽然土地的国家所有制和集体所 有制都属于公有制范畴 , 但国有土地产权和集体土 地产权的法律地位并不平等 , 没有做到同地、 同权、 同价。这突出表现在农村的土地要变成城市建设用 地 , 即使在符合城乡规划的范围内以及本身已经被 确认为是建设用地 , 也必须首先通过政府的征地行 为将集体所有的土地变成国家所有 , 然后再由政府 作为城市土地所有者通过划拨或招、 拍、 挂转到土地 使用者手中。随着工业化和城市化进程的加速 , 地 方政府以买方垄断为特征的大规模征地行为必然与 以要素市场化流动为特征的市场经济

4、体制发生内在 的冲突。而地方政府在土地一级市场上凭借行政权 利所形成的买方垄断严重扭曲了土地资源配置。 2 征地范围的无限扩大 。 上述二元 土地制度 造成的第一个恶 果就是政府的征地范围 无限制扩 大。 成熟市场经济国家土地资 源的配置分别采取 政府征用和市场交易两种方式进行。如果是公共利 益需要的城市土地需求 , 则通过政府动用公权力征 地。为了避免政府公权力滥用给土地所有权人造成 伤害 , 韩国、 美国和日本都对公共利益涉及的内容进 行了详细的 目录式 列举。而对于牟利性的用地需 求 , 则通过土地所有者双方平 等的市场对价 完成。 当然 , 无论是政府征地还是土地市场交易的前提是 必须

5、要符合土地利用总体规划和城市建设规划。 而我国政府的征地范围却无限制地扩大了。我 国 宪法 一方面试图与国际接轨 , 规定只有涉及 公 共利益 的需要才能征用土地。而另一方面又规定 , 任何单位和个人进行建设 , 需要使用土地的 , 必须依 法申请使用国有土地。集体所有的土地不能进入城 市。也即是 , 工业化和城市化进程中无论公共利益 还是非公共利益的土地需求 , 都必须通过国家行使 征地权获得。这就使得我国宪法所规定的 公共利 益 征地制度被 虚置 了。这种公权力的滥用 , 是造 成土地领域大量腐败行为、 侵权行为的主要原因。 3 征地补偿标准远低于被征土 地价值 。地方 政府是通过双重 垄

6、断行为获取增量城市 建设用地 的。其一是通过前述行政性强制征地垄断增量建设经济学动态 2010年第 11期*本文是教育部人文社 会 科 学 基 金 项 目 城 市 土 地 短 缺 下 的 农 村 建 设 用 地 流 转 和 要 素 组 合 效 率 (项 目 批 准 号 : 09YJC790194 的阶段成果 。用地的来源 ; 其二是通过政府单方面规定的标准对 被征收土地进行补偿。而根据现行的土地法 原用 途 补偿原则 , 集体和农民作为土地的所有者 , 土地 被征的补偿标准不 超过 土地年产值的 30倍 , 平均 农民一亩地的补偿价格平均为 3万元左右。而在地 方政府征收的土地中 , 绝大部分

7、是用于商业、 旅游、 娱乐和房地产开发的 , 由此产生的收益要远高于土地原用途数十倍或数百倍。地方政府在二级 市场 上 招拍挂 所获得的土地出让金与土地补偿费之间 巨大差额 , 无疑是刺激经营城市的热情不断高涨乃 至城市空间不断扩展的直接动因。二、 地方政府土地供给的垄断 :土地市场的卖方垄断1 地方政府对土地供给的垄断 。 地价双向垄 断的另一表现是地方政府对土地供给的垄断。也就 是说 , 地方政府一方面通过买方双重垄断压低土地 价格或征地成本 , 而另一方面作为城市建设用地惟 一的供给者 , 则通过卖方垄断提高土地出让价格 , 进 而在垄断高价下获得超额利润。图 1 竞争性土地市场的价格决

8、定如果土地市场的供给方是竞争性的 , 诸多供给 者之间的竞争通常会使土地的均衡价格确定在出让 价格与土地成本相等的水平 , 如图 1中的 Pe 所示 , 因而不会形成产生暴利的高价。同时市场竞争性条 件下土地的交易量 Qe 要显著大于市场卖方垄断条 件下的交易量 Q m 。均衡价格状态下 , 土地市场需 求主体的经济剩余和福利也实现了最大化。但是 , 当地方政府成为城市土地市场独 家垄断的供给 者 时 , 地方政府会根据出让土地的边际收益等于征地 的边际成本的原则来确定土地的供给量 , 从而相应 地确定土地的出让价格 , 这就必然导致较高的土地 价格和较高的经济利润。图 2的 Pm 就是政府垄

9、断造成的土地高价 , Pm ABC 所示的阴影部分为政府 的垄断利润。图 2 卖方垄断的土地 市场价格的决定由于地方政府在土地一级市场中居于卖方垄 断的地位 , 土地供应多少、 如何供应、 供应给谁完全 由地方政府决定。从图 2可以看出 , 限制土地供给 是地方政府作为城市土地市场的卖方垄断者获取高 额土地出让金 (含垄断利润 所采取的主要手段。特 别是对房地产用地、 高档商务用地 , 地方政府普遍采 取限量供应的策略。当然 , 地方政府作为土地一级市场的惟一供给 者可以调控价格 , 但垄断价格的高低 , 也取决于土地 的需求水平。而目前各大城市过旺的房地产需求 , 首先是由投机性需求推动的

10、, 其次是由城市化加 速背景下规模庞大的住房需求拉动 , 再次是中国 居者有其屋 的传统文化对住房需求的影响。由于 居民对房屋的需求缺乏弹性 , 房屋价格的上涨并不 会对房屋需求产生显著的影响。2 城市建 设用地 价格的 决定 :土地 的招 、 拍 、 挂 。 地方政府在土地一级市场的超额利润目前主要 是通过土地的招拍挂实现的。在改革开放初期 , 国 有土地的使用基本处于 三无 状态。 1988年以后 , 国有土地虽然也是地方政府卖方垄断 , 但价格主要 通过 协议出让 的方式确定。土地的招、 拍、 挂直到 2001年以后才逐步成为国有土地出让的主要手段。 特别是国土部、 监察部联合下发的 7

11、1号文 即 关 于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情 况执法监察工作的通知 , 要求各地在 8月 31日前 将历史遗留的经营性用地以协议方式出让问题加以 界定并处理完毕 (即所谓 8 31大限 , 8月 31日后 不得再以协议方式出让。 2009年 , 通过土地垄断高 价出让 , 地方政府获得土 地出让金收入 1 6万亿。 而同期 , 全国财政收入的总量仅为 6 8万亿 (不含土地出让金 。地方的土地出让金收入的总量接近国 家全年税收总量的 1/4。而据工商联 2007年的内部报告 , 房地产六项税 占全国地方政府财政 收入 的 40 7%。有学者认为 , 土地招、 拍、 挂政策是房价

12、上涨的 罪魁祸首。 本文的分析则表明 , 城市建设用地供给 的政府垄断才是造成地价乃至房 价畸高的根本 原 因 , 而招、 拍、 挂仅仅是在这种政府独家垄断的市场 结构中对房地产高价起了推波助澜的作用。3 地王是 房地 产高价 的又一 推手 。所谓 地 王 , 是指在商品房用地拍卖中以有史以来的最高价 拍得的建筑用地。即使在卖方垄断条件下 , 土地的 使用权交易和普通的商品交易并没有本质的区别。 但地王现象的频出 , 表明地方政府为了获取土地的 超额收益 , 已经通过多种方式对土地进行资本化的 概念 炒作 (见表 1 。表 1 2009年我国各地地王盘点城市 北京 上海 深圳 广州 杭州 苏州

13、 济南 厦门 东莞拿地 企业 大龙地产绿地集团招商华侨城广州城建集团浙江西子房产集团绿城集团中石化恒兴置业龙光 地产土地价款50 5亿 45亿 5 3亿 3 45亿 7 7亿 36亿 8600万 47亿 7 03亿 楼面地价 , 目前多数省 级以上城市房地产用地和工业用 地的租金级差 比 率 , 已经超过了 1000倍。中央和地方的土地出让金 利益分配结构的失衡 , 更是使地方政府具有充分的 经济激励去造就地王。 1989年 , 国有土地使用权出 让的收入 60%留归地方财政 , 40%上交中央财政。 而 1993年底实行分税制改革后 , 则规定土地出让 金 100%留给地方。 卖方垄断所形成

14、的地王经济 , 对地方政府土地金融的拉动效应更大。地方政府以 巨额增值的土地为抵押 , 可以从银行获取足够的金 融杠杆去经营城市 , 城市经营的结果又能造就更多 的地王。因此 , 地王经济作为土地使用权资本化运 作的结果 , 地方政府土地的卖方垄断越来越具有财 富分配效应和虚拟资本的特征。随着大量央企进入房地产市场 , 它们凭借着上 市公司、 国家投资和银行贷款所支撑的资本优势 , 不 计成本拿地 , 制造了一个又一个 地王 , 导致地价大 幅拉升 , 从而造成未来的商品房价格被悬在高位。三、 地价双向垄断造成的土地资源配置扭曲1 垄断低 价对农民土地权益的侵害 。 地方 政 府通过征地所实现

15、的土地垄断低价 , 造成了对农民 土地权益的严重侵害。我国工业化初期农村财富向 城市的转移主要是以粮食为中介 , 通过工农业产品 价格剪刀差实现的 , 在大约 20年的时间内转移了数 千亿的财富。而 20世纪 90年代以来土地征用中的 垄断低价 , 是我国城市化进程中农村财富向城市的 又一次转移。据专家估算 , 通过地方政府买方垄断 的低价征用方式 , 从农村转移走数万亿的货币财富 (如表 2所示 。表 2 2007年土地征用量和地方政府的土地出让金收入资料来源 :国土资源统计年鉴 (2008 。在垄断低价条件下 , 农民和集体作为集体土地 的所有权主体 , 在土地征用中不能按要素的市场价 格

16、获取合理的土地发展权收益。被征地农民的生活 质量并不能随着城市化进程而提高。近年来 , 农村 接连发生大量的群体事件和信访 , 其中 60%与土地 的纠纷有关。近年来 , 失地的农民累计高达 4000多 万 , 其中绝大部分是 三无 农民 , 无地务农 , 无岗就 业 , 也没有最低的生活保障。另一方面 , 上万亿的土 地的工农业级差收益被地方政府所垄断 , 由此导致 国家和农民利益分配的失衡。我国城乡居民的收入 差距 已 经 从 1978年 的 2 57上 升 到 2009年 的 3 33。 城乡居民收入差距过大 , 是我国目前居民总 体收入差距过大一个重要原因 , 也是造成城乡居民 消费倾

17、向特别是农村居民的边际消费倾向偏低的一 个重要原因 , 这必将影响国民经济的可持续发展。 2 垄断低价导致土地资源的浪 费 。地方政府 能够以极低的征地补偿费获得大量的土地 , 必然导 致土地资源严重浪费。目前 , 我国共有各级开发区 4000多个 , 由于地方政府对企业实行土地垄断低价 供给 , 导致产业进入的门槛低、 产业同构性强 , 价格 优势明显 , 很难通过市场机制淘汰过剩产能。在产 能过剩的同时 , 大量的土地资源和矿产资源被粗放 利用。 2004年 , 我国消耗了全球 8%的原油、 10%的 电力、 19%的铝、 20%的铜和 31%的煤炭 , 但产出的 GDP 仅为世界总量的

18、4%。 2005年 , 我国消耗了世 界能源的 14 7%, 钢材消耗量占世界的 27%, 水泥 消耗 量占世 界的 50%, 而仅生 产了 占世 界 5%的 GDP 。经济学动态 2010年第 11期土地的买方 垄断低价还会诱 发长期的高投 资 率。我国和发达市场经济国家一个重大差异在于 , 投资成本主要不取决于利率 , 而是依赖于地价。土 地的垄断低价加速了国内储蓄 投资的转化。据统 计 , 从 1990年以来的 20年间 , 我国的投资率基本上 都在 40% 60%的高位运行。这固然是由于我 国 正处于工业化和城市化快速发展的经济起飞阶段 , 但更为重要的原因则是地方政府的土地垄断低价所

19、 产生的投资诱导效应。这种垄断低价一方面诱导地 方政府、 民营经济等国内投资规模大幅攀升 , 另一方 面又吸引了大量国外直接投资 (FDI 。从 2000年 至 2009年 , 我国每年国外直接投资 (FDI 的规模大 约为 4500亿元 (1:7汇率 。国外直接投资的 持续 扩张 , 虽然部分得益于我国劳动力要素价格的低廉 及优惠的外资政策 , 但根本性的因素是地价扭曲所 造成的长期持续偏低的投资成本。3 垄断高 价导致城市房地产资产泡沫 。 土 地 垄断高价导致严重的房地产泡沫。据全国工商联房 地产商会的统计 :2009年全国房价平均上涨 24%! 另据国土资源部下属中国土地勘测规划院全国

20、城市 地价监测组发布的最新研究报告 , 2009年全国住宅 平均价 格 为 4474元 /平方 米 , 涨幅 达 25 1%, 为 2001年以来最高水平。从房价与收入比来看 , 中国 房价与收入比 (以城市平均 收入而言 平均超 过 15倍以上 , 一线城市则达到 25倍左右 , 大大高于国 际公认的 3至 8倍的合理、 安全水平。这样的高房 价已经将一半以上的普通百姓关在房地产市场的大 门之外 , 将占商品房销售数量 30、 勉强购房的中 等收入家庭沦为房奴。 2009年北京的人均收 入是 2 5万元 , 平均三口之家的 收入是 7 5万元 , 而 12月的房价是每平方米 19725元 ,

21、 一套 90平方米的房 子需要 177 5万元才能买到 , 三口之家不吃不喝需 要将近 24年才能买房子。地方政府对土地的高价垄断可以补偿工业用地 需求的不足。工业用地由于项目的稀缺 , 加之地方 政府间激烈的引资竞争 , 为了防止土地 流拍 和项 目流失 , 地方政府通常无法对工业用地实行垄断高 价。主要通过对部分刚性需求土地的垄断高价 , 来 补偿工业用地的利润损失。因此 , 房地产和商业服 务业用地的垄断价格越高 , 地方政府的财政收益越 大。近年来 , 我国现实资本的虚拟化及规模的迅速 膨胀已经引起了各方关注。一是国内现实资本大量 转为虚拟资本。国有企业和民营经济在房地产高额 利润的驱

22、使下 , 纷纷投资于房地产 , 形成轻视实业而 注重投机 , 忽视创新而注重套利的经营模式。当实 体经济处于透支 性生产和紧缩性消费的 发展模式 下 , 产业资本的长期投资倾向减弱 , 大量资金由产业 资本转向虚拟资本。二是 国际虚拟资本 的大量流 入。据统计 , 2007年我国国际收支账户中资本和金 融项目下的国际热钱流入量为 1400亿 , 而到 2008年仅一年就增长到 2800亿。国际虚拟资本的流入 并不仅仅为了套取利差 , 而是通过进入房地产市场 实现高额回报。随着我国地价升值拉动的房地产投 资 , 大量的国际热钱还将继续涌入。虚拟资本膨胀 一方面会导致企业从事技术创新的能力不足 ,

23、 而片 面追求短期回报 , 另一方面会加大国内的通胀压力。 而国外虚拟资本 的大规模流入所导致的 房地产泡 沫 , 使我国经济面临长期波动和滞胀的风险。4 双向垄断导致农地与非农地价格比例失衡 。 以上地方政府对土地市场的双向垄断造成土地市场 价格严重扭曲以 及农地与非农地价格比 例严重失 衡。各级地方政府都紧紧地盯住了被严重低估的农 地价格和高估的非农地价格之间巨大的利益差额 , 中央政府出于对国家利益和粮食安全的考虑 , 主张 实行最严格的耕地保护制度 , 要求确保 18亿亩耕地 的红线不能突破 , 而地方政府则千方百计地要把基 本农田转换成非基本农田 , 进而把非基本农田转换 成建设用地

24、 , 以至于通过化整为零和以租代征等方 式与中央政府博弈。村级集体经济组织乃至农户 , 由于农地价值被低估 , 务农收益远远低于务工 , 自身 也就失去了保护耕地的积极性和主动性。他们往往 以高于政府征地补偿的价格把土地出租给开发商 , 或直接在农地上进行房地产开发。如果农村集体土地能够进入城市土地市场 , 则 将终结地方政府的土地财政 , 从根本上遏制地方政 府炒地的经济动力。而从分配制度上 , 每年近万亿 的土地出让金直接也将转化为集体经济组织的土地 租金 , 实现了农民集体作为土地所有者分享土地增 值收益的内在需求。集体土地入市所形成的极差收 益 , 可根据级差地租 和级差地租 的规模

25、, 在集体 组织和政府二者间进行分配。近年来 , 农村集体建 设用地流转的试点证明城市规划和集体土地产权二 者并不存在冲突。核心的问题是地方政府是否能转 变职能 , 放弃不可持续的卖地财政和卖地发展模式。 如果地方政府进行角色的彻底转换 , 放弃卖地财政 , 则集体土地入市 不仅可以引导土地价格 的理性回 归 , 实现资源 的有效配置 , 而且能调整收 益分配结 构 , 实现宏观经济的均衡发展。同时 , 这也正是土地 制度变革中局部利益和整体利益的矛盾冲突所在。四、 优化土地资源配置的制度安排 :新土地制度改革的五项原则当前 , 我国的土地问题已成为社会各界关注的 焦点 , 对于人们普遍期待的

26、新的土地制度改革 , 来自 法学界、 经济学界、 政府、 民间的人士都从不同的角 度提出了许多意见 , 而很多意见之所以存在着严重 的分歧 , 莫衷一是 , 因为意见提出者往往遵循的是不 同的原则。我认为 , 为了使我国土地制度不断完善 , 有关土地制度的安排 (包括土地法律、 法规和政策的 制定和修定 , 应该遵循一些社会普遍认同的基本原 则 , 这样 , 大家的讨论才能有的放矢 , 才能统一口径 , 才能卓有成效 , 由此形成的相关的法律、 法规和政策 也才能前后一致。这里 , 我试提出五项基本原则供 大家讨论 , 可能很不全面 , 也可能只是一家之言 , 希 望通过讨论有助于达成共识。1

27、 要根据公益性用地和非公益性用地的划分 安排土地所有制结构 。 公益性用地 (包括政府机构 用地 , 如中南海 , 人民大会堂 , 村委会等 你可以实行 共有 (在城市为国家所有或政府所有 , 在农村为村民 集体所有 ; 非公益性用地 , 就应该实行非公有 (在城 市 , 可以是非国有 , 可以是集体所有 , 也可以是个人 所有 ; 在农村 , 除了集体之外就是农户了 , 应该为农 户所有 。需要指出的是 , 即使是出于公益性需要征 收农民集体的土地 , 也要符合法定程序并给予合理 的补偿 , 否则不得实施。非公益性用地也可以实行公有。如果我国现行 的宪法不改变 , 城市土地一定要实行国有制的

28、话 , 对 于非公益性用地 , 政府必须遵循公平、 平等、 自愿的 原则 , 以市场行为主体的身份和非国有土地所有者 平起平坐 , 按照市场价格购买。这种购买行为可以 叫征购 (以区别于完全属于民间的市场交易 。征购 和征收是两回事 :征收是政府作为社会管理者的行 为 , 动用的是行政权利 ; 征购是一种市场行为 , 对方 可以漫天要价 , 你愿意买就买 , 不愿意买拉倒 , 如果 人家不 愿 意 卖 , 你 不 能够 强 买 , 因 为 这是 非 公 益 性的。目前人们普 遍关心的仅仅是 农村土地制度 改 革 , 似乎城市国有土地制度不需要任何改进 , 征地制 度改革似乎也与城乡土地所有制无

29、关。这种认识是 片面的。一国的土地制度是一个完整的体系 , 城乡 土地制度的安排彼此有着内在的联系 , 征地制度的 改革也必然会涉及到土地所有制的改革 , 必须从城 乡统筹的角度来全面思考我国的土地制度改革。比 如 , 如果我们根据公益性用地和非公益性用地的划 分安排土地所有制结构 , 城乡土地就都应该实行多 元所有 ; 我们的国有企业已经划分为央企和地方政 府所属企业 , 我们的国有土地是否也应该实行中央 政府和地方政府分级所有和分级管理呢 ?2 在符合土地规划的前提下 , 实行同地 、 同权 、 同价 。 如果 根据公益性和 非公益性 界定了土 地产 权 , 并严格按照土地规划 , 那么

30、, 无论是农村的土地 还是城市的土地 , 无论是农用地还是建设用地 , 无论 是私有的还是公有的 (包括国家所有和集体所有 , 都应该实行同地、 同权、 同价。农村的集体建设用地 (包括宅基地 , 如果还继续实行集体所有的话 , 应该 和城市的国有建设用地具有同样的权利 , 并按照同 样的市场原则定价。城市居民的宅基地 , 虽然是国 有 , 但是其使用权可以出租、 抵押、 继承和转让 , 而农 村居民的宅基地 (使用权 却既不能出租、 抵押 , 又不 能继承转让 , 城市居民的住宅可以卖给出价高的任 何人 , 而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市 居民 , 这既违反了同地、 同权、 同价的原

31、则 , 又限制了 居民迁徙定居的自由。城乡土地实行同地 (指按土地规划确定的同一 土地用途 , 如同属农地或建设用地 , 或同属宅基地 、 同权 (指具有同等的占有、 使用、 收益和处置 , (包括 转让、 出租、 抵押的权利 、 同价 (指相同用途、 相同位 置的土地应具有相同的价格 , 而不能由于所有制不 同实行价格歧视 , 就是要让农民分享工业化和城市 化的成果 , 及由于工业化和城市化所带来的农村土 地的增值。当然 , 土地除了具有生产要素的基本属性外 , 还 是人们赖以生存的空间 ; 它所提供的食品是人类生 存的第一需要 , 涉及到国家的经济安全 ; 土地的使用 包括江河、 湖泊、

32、森林、 草地、 沼泽等自然状态的保护 和利用 , 以及农田绿地和建设用地的配置 , 涉及到我 们的生态环境。所以 , 国家必须对土地进行用途管 制 , 特别是农地保护。但是土地用途管制和土地所 有制及征地制度安排是两回事 :我们不能用后者代 替前者 , 如现 行法律规定 , 任何单位和个 人进行建 设 , 需要使用土地的 , 必须依法申请使用国有土地 , 农村集体建设用地不能用于房地产开发 ; 而农业用 地要变成城市建设用地 , 又必须通过国家的征地行 为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实 现 , 这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途 管制 , 用征地行为垄断城乡之 间土地产权的

33、变更。 这种制度安排 , 不仅弱化了国家土地用途管制的功 能 , 而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效 配置。3 土地制度的安排应有助于加快城市化进程 。 经济学动态 2010年第 11期改革开放 30 年, 我国 的 城 市化 水 平 只由 原 来 的 17% 提高到 了 45 68% , 其中 还有 大概 10 个百 分 点, 是把那些进城务工的农民计算进来了。挤掉这 部分水分, 我国真正的城市人口也不过 35% 。而日 本、 韩国, 在他们经济高速发展 30 年当中, 城市化都 达到了百分之六七十。所以, 十二五 期间乃至今 后 40 年, 加快城市化进程, 应该是我国经济发展的 一

34、个主题。 显然, 现行的土地制度已严重阻碍了城市化进 程。比如, 农民进了城, 承包地闲置了, 宅基地也闲 置了, 由此造成了两个不良结果: 一方面在城市空间 不断扩展的同时, 农村建设用地并没有减少, 城市化 占用耕地与保护耕地的矛盾越来越尖锐; 另一方面, 亿万农民虽然进城务工, 但并没有真正变成城市居 民, 他们与农村家庭承包地之间还保持着千丝万缕 的联系, 所以, 现有农村家庭土地经营的规模仍然狭 小, 远远没有达到规模经济的要求。这说明现在的 土地制度没有为进城务工农民提供土地退出机制, 承包地没有退出机制, 宅基地也没有退出机制。如 果我们允许农民用农村的宅基地换取城市的住房, 或

35、者国家赋予农村居民宅基地全部物权, 让他转让、 出租、 抵押、 出卖, 进城务工的农民就能够藉此获得 一笔资金, 进城后去买房或租房, 或者允许他凭借宅 基地建设指标到城市享受廉租房。现行的土地制度 必须改进, 才能适合我国城市化进程的需要。 4 土地制度安排要有助于房地产行业健康发 展。现在房地产价格这么高, 已经引起了社会各界 的普遍关注, 很重要的原因也是出在我们的土地制 度上, 只有在中国这种土地制度下, 我们才有这样高 达 8 倍以上的房价和收入比, 才有高达 40% 的住房 空置率和投资性购房比率, 才有这么多央企变成地 王, 才有这么多房地产商跻身富豪排行榜! 现在房 地产的泡沫

36、已经非常严重了, 如果再不解决的话, 也 许酿成的危机也不亚于美国的次贷危机, 而要保证 房地产行业健康发展, 必须改革现行的土地制度, 打 破政府对建设用地的垄断, 允许农村集体建设用地 进入市场, 妥善处理好小产权房问题。 5 土地制度安排要有助于规范政府行为, 有效 遏制土地腐败。所 谓土地财 政产生的 根源是什 么 呢? 就是现在的土地制度; 十个贪官八个和土地有 关, 土地已经成为滋生腐败的重要温床之一, 这是一 个极其严峻的政治和经济问题, 应该引起执政党和 政府以及社会各界的普遍关注, 应该把土地制度的 改革提到议事日程上来。把政府的征地行为严格限 制在公益性用地范围, 土地出让金(