优化我国税务组织整体结构的模式选择1

1、优化我国税务组织整体结构的模式选择摘要：国地税分设运行十年以来，发挥了积极的作用，也 引发了一些矛盾和， 使得税务组织整体结构的未来取向成为一个热门 而又敏感的话题。 本文从税务机构分设的背景及现状出发， 对机构分 设的实践效果加以总体评估， 并通过介绍和比较各种主流观点， 提出 政策建议。自 1994 年税务组织分设国税、地税以来，征税成本大幅上升，纳税 人普遍感觉到遵从 （纳税 ）成本增加的压力。因此，近年来两套机构是 否会再度合并以及如何进行结构优化日益成为普遍关注的问题。 一、税务机构分设的历史背景及现状（一）背景分析80年代初期 90年代前期， 我国、体制改革逐步向地方政府放权， 充

2、 分调动了地方政府的积极性。 过度放权的结果也导致地方政府在与中 央政府博弈过程中处于强势地位。 1994 年，为合理划分中央和地方 财政收支范围和财政责任， 减少利益磨擦和扯皮现象， 进行了以分税 制为核心的财税体制重大改革， 实行中央和地方财政分灶吃饭。 在上 述重大利益调整面前， 原先隶属于各级政府的税务机构由于存在着征 管手段落后、效率低下，对纳税人监管不力，缺乏有效的税收执法监 督机制及易受地方政府行政干预等问题， 已经无法适应并独自承担分 税制下中央和地方两项税收职能， 因此将原税务机构相应拆分为国税 和地税两套机构。 毕业论文 与财政包干体制相比， 分税制确定的新型财政分配体制的

3、初衷在于通 过分税制增加中央财政收入。 中央与地方两套税务机构实行不同的领 导体制，国家税务机构由中央垂直领导， 在一定程度上加强了中央对 国家税务系统的领导，从而稳定了中央财政收入。因此，在当时的历 史条件下， 从调动中央和地方两个积极性， 保障各级财政收入的安全 出发，机构分设可以有效防止 “混库 ”，保证分税分级的财政体制有效 运作。（二）我国现行税务组织机构的设置 税务组织结构通常有五种模式 （维隆,2000）:按税种类型设置模式、 按职 能设置税务机构模式、按纳税人类型设置模式、垂直分级体制模式、 混合模式。世界上大多数国家都采取混合式模式 ,采取单一模式的国 家较少。混合模式类似组

4、织矩阵结构， 其特征是在整个税收征管体制 中，既有垂直分级体制模式，也有按税种类型、按职能分工、按纳税 人类型设置的税务机构模式 1。我国税务组织结构模式的历次变迁基 本上都是围绕矩阵式展开， 只是不同时期矩阵式的结构不同而已。 如 垂直分级体制模式一直贯穿整个税务组织结构演变始终， 这种模式在 20 世纪 80 年代与按纳税人类型设置税务机构模式相结合，在 20 世 纪 90 年代与按职能设置税务机构模式 （ 征、管、查分离 ）相结合。 仅就税务组织整体结构而言， 94 年以后，我国基本上形成了与分税 制财政体制相适应的税务组织整体结构模式。 在中央设置国家税务总 局，省和省以下税务机关分设

5、国家税务局、地方税务局两套机构。国 税系统在机构、编制、人员、经费、领导干部职务的审批等方面，实 行税务总局垂直管理。 省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务 总局双重领导， 以地方政府领导为主的管理体制。 国家税务总局对省 级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协调，对 地方执行国家统一的税收制度、 政策的情况进行监督， 组织经验交流 等方面。 毕业论文 二、税务机构分设的实践评估 制度创新是一个有目的、 有意识的规则和契约安排。 一次成功的制度 创新就在于它能形成一个有效的激励机制， 使博弈双方都成为制度的 受益者，是一个双赢的博弈格局，以降低各类交易成本和信息成本， 减少

6、各类风险，增进改革效益，扩大多方收益，促进这一制度持久地 或变迁，形成自我演进、自我变革、自我调整的机制。机构分设就是 分税制财政体制下的一次组织制度创新。 这一制度运行十年来， 产生 积极效应但也暴露出很多问题。 对其积极效应和消极效应进行合理的 评估，是优化组织结构和新一轮制度创新的基本前提。 （一）机构分设的积极效应1. 确保了分税制财政体制下税制改革的顺利进行 税务征管机构的分设， 从组织制度上为税收执法创造了条件。 垂直管 理体制在一定程度上排除了地方政府对税务机关依法行政行为的干 预，基本保证了税法的政令畅通，有助于实现依法治税，确保了中央 和地方财政收入的安全和持续大幅度增长。2

7、. 解决了中央财力不足的问题，增强了中央对宏观经济的调控能力 机构分设以前，在部分省、区经常发生地方截流中央税收收人的现象， 削弱了中央财力，也使中央对国民经济的宏观调控能力受到。自国、 地税机构分设以后， 从各自的征管范围划分可以看出， 中央掌握着分 配的主动权， 国家税务局负责共享税的征管， 地方分享的部分由国家 税务局直接划人地方金库， 使地方截流中央税收收人的问题得到了解 决。分税制改革的直接结果是， 中央财政收入在全部财政收入中的比 重比分税制实施前有了大幅度的上升， 中央财政收入占全部财政收入 的比重，从1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年的 54.93%，

8、2003年的 57.47% ，2004年仍保持在 57.2%，中央宏观调控能力明显 增强。 毕业论文3. 调动了中央和地方两个积极性，实现了双赢格局 机构分设规范了各级政府之间的财政分配关系， 调动了各级地方政府 理财的积极性。中央到地方各级政府和税务机关都十分关心本级的税 收收人，自觉加强对本级税源调查监控和税收征管工作， 税收流失得 到了有效控制，机构分设在一定程度上刺激了各地征税效率的提高。 近几年来，税收的超常规增长中税收征管因素占很大比重。如 2002 年在导致税收增长的诸因素中 ,经济增长因素占 50%,政策因素和税收 征管因素各占 25%（金人庆 ,2002）。因此，机构分设、各

9、司其职是加强 和提高征管水平、激发征税动力的重要因素。 1994年以来，税收收人每年递增 1000 多亿元，1999 年税收收人突破 万亿元大关，达到 10 312亿元，2000年再创新高，达到 12 660亿元。2002年与 1995年相比，全国税收收入增长了 3.05 倍，其税增长了 3.31 倍，地税增长了 2.94 倍。2004 年全国共完成税收收入 25718亿 元（不包括关税和农业税收） ，比上年增长 25.7%，增收 5256 亿元， 总收入和增收额双双实现历史性突破， 是近年来增长最快、 增收最多 的一年。税收收人的稳定增长说明机构分设调动了中央和地方两个积 极性，实现了双赢格

10、局。（二）机构分设存在的矛盾和问题1增加了税收成本 广义的税收成本是指从税收立法到税款足额入库的全过程中， 税法主 体和税收征纳主体在参与社会资源配置与利益重新调整时所付出的 一切代价的总和，应由立法成本、征税成本和纳税成本三部分组成。 狭义的税收成本主要包括征税成本和纳税成本两部分。 毕业论文（1）增加了税务机关的征税成本征税成本， 指的是税务机构征税花费的行政管理费用和其他支出。 具 体来看，征税成本主要包括人力资本价值支出 （即人员经费 ）、日常公 务经费、设备购置费和基本建设费用等。仅就税务人员一项来说， 机构分设时， 全国税务系统总在编人数不到 60 万，可经过 11年的变迁，全国税

11、务系统总人数已达百万之巨。特 别是地税系统， 由于成立之初由各级地方政府管理， 进入门槛被人为 降低，其人员的增加幅度要大大高于国税系统。我国有税务人员 100 万人，而美国只有 10 万人，仅这个比例就是惊人的。增加人员就要 增加相应费用支出，从人员工资、福利、服装等费用的增加到新增人 员培训，都使税收征收成本增加。此外，分设国税、地税两套税收管 理机构，就是重复设置两套模式相同的税务行政组织。 两者都是政府 职能部门，多数时间是面对同一纳税人，即 "多头对一头 " ，这就使国 地税两个机构重复进行税务登记、 税务检查、税款征收、宣传等工作， 造成了人力、物力、财力等的浪

12、费，征税成本大幅度上升。 长期以来，我国对税收成本缺乏一个、规范、系统的核算体系，对我 国税收成本率的高低说法不一。 通常，能直接反映税收征管成本高低 的指标是征收成本率和人均征税额。征收成本率是指本期（一般为 1 年）税务机关的费用总支出与本期税收收入的比例， 据中国审计报 的业内人士分析，目前我国的征税成本率高达 56。而目前发 达国家的税收征收成本率一般在 1至 2之间，低的如美国为 0.6， 日本为 0.8；高的如加拿大为 1.6，法国为 1.9。显然，我国的 征税成本率比发达国家平均水平高出 3 个百分点以上，比最低的美国 高 4.4 个百分点，比地广人稀的加拿大也高出 3.4 个百

13、分点。 毕业论 文 从人均征税额来看，是指一定时期（一般为 1 年）税收收入的总量与 税务人员数量之间的比例。 这是一个比较简便、 准确和易于统计的指 标，也更能反映出机构分设对征税成本的影响。 从人均征税额看 ,1992 年（人均征税额为 60.44 万元）至 2000年（人均征税额为 121.78万 元）我国人均征税额一直呈增加趋势。 但是由于人均征税额的增加低 于税收总量的增长幅度，征收的效率实际上是下降了。 2003 年，我 国人均征税额增长至 170.03 万元，但是与其他国家或地区相比，仍 处于明显劣势。如美国的税务系统只有税务人员 12 万人，年征收国 税1 万多亿美元，人均征税

14、额接近 1000万美元；日本国税人员约 9 万人，而每年的税收总收入相当于我国的 10 倍，人均征税额为 11.1 亿日元。香港仅薪俸税一项共有 79.6 万个纳税人，办税人员仅 1200 人，人均征税 9860 万港元。（ 2）增加了纳税人的纳税成本 （或遵从成本 ） 纳税成本，又称遵从成本，指纳税人为完成纳税义务所发生的费用。 机构分设以后，从税务登记、税务检查到具体涉税事宜，一个纳税人 要同时接受两个税务机关的管理（少数纳税人除外） 。机构分设前， 纳税人办理涉税事宜，只需同一套税务机构打交道；机构分设后，纳 税人必须在国、 地税分别办理税务登记证和纳税申报手续， 仅办证费 就是原来的两

15、倍。例如我国各类纳税人共五千多万户 ,仅考虑分别办 理税务登记一项 ,在一家税务机构的税务登记费用按每户 100 元，全 部纳税人多办一次税务登记就需多支出 50 多亿。同时，每年国、地 税还要就税务登记进行验证，验证费又是原来的两倍。此外，纳税人 还需应付两套税务机构的税务稽查， 在报送纳税申报表、 订阅税务报 刊杂志以及业务招待费等各个方面， 纳税人所耗费的费用和时间精力 也是原来的两倍。 毕业论文 除直接增加纳税人费用支出外，一旦税收征管工作中，国、地税之间 对纳税人的经营活动认定不同，纳税人就会左右为难、无所适从。如 对建筑安装企业既销售设备又负责安装的混合销售行为， 国税机关认 定为应交纳增值税， 因为纳税人有销售货物的行为； 而地税机关则认为应交纳营业税，根据是营业税的有关规定。双方各持己见，互不相 让，都要求纳税人交纳税款，不交纳税款就要受到处罚，这样的问题 在建筑安装企业具有普遍性。 除此之外， 在其他方面也会经常产生矛 盾，给纳税人带来许多麻