行动纲领在中心镇规划的运用_以炭步中心镇行动纲领为例

1、行动纲领在中心镇规划的运用 以炭步中心镇行动纲领为例陈晓明 岑 慧摘要:本文以行动纲领规划在炭步中心镇的实 践为例, 探索与实践了中心镇行动纲领的特点 、 编制 思路 、 编制内容等问题 。一 、 前言2003年, 广州市市委 、 市政府根据省委 、 省政府的 要求启动广州中心镇建设, 明确提出 “ 今日中心镇, 明 日卫星城 ” 的发展目标 。 目前广州市中心镇总体规划大 多已批准实施, 为了提高中心镇规划的实施效果, 需在 法定总体规划基础上,探索与实践促进近期建设的新 手段与措施 。炭步镇为广东省第二批中心镇,位于花都区西南 部, 南粤珠江流域巴江河畔, 镇域总面积 113.33平方公

2、里, 广州市花都区炭步镇总体规划 (下简称 “ 总规 ” 已于 2005年开始实施 。 为了提高炭步中心镇规划实施效果, 我们尝试将行动纲领引入中心镇近期建设规划, 编制炭 步中心镇近期行动纲领 (下简称 “ 炭步行动纲领 ” 。 二 、 炭步行动纲领的提出总规的实施虽大力促进了炭步中心镇的发展, 但 与广州其他中心镇相似,总规的实施与中心镇的发展 存在种种问题 。(一 社会经济发展速度不快2000 2006年 , 炭 步 工 农 业 总 产 值 年 均 增 长 11.9%, 低于广州市 (18.46% 与全市中心镇 (14.47% 的 平均水平 。中心镇策略的实施,对炭步中心镇发展带动作用

3、不明显,特别是重大项目的落户并没有从根本上促进 炭步中心镇的产业发展,中心镇自身的招商引资缺乏 明确的指引 。(二 城镇基础设施建设投入不足炭 步 规 划 城 镇 建 成 区 2003 2006年 年 均 增 长 0.15平方公里, 主要以工业区的扩张为主, 城镇基础设 施与公共服务设施建设基本停滞 。 且中心镇的城镇维 护建设资金不断减少, 2006年只有 96万元,并未充分 利用中心镇建设的扶持资金 。目前,总规的实施有力地控制了规划建成区的无 序发展, 但在控制的基础上, 终极蓝图式的规划由于缺 乏有效的过程控制, 导致中心镇基础设施建设缓慢, 从 而影响了中心镇产业与人口的聚集 。图

4、1炭步近年经济发展情况(2002 2006 年图 2炭步近年城镇维护建设资金投入情况(2002 2006年, 单位:万元城镇规划 Plan ning12小城镇建设小城镇建设(三 规划实施过程中与土地利用总体规划矛盾突出 在总规的实施过程中, 原来从优化用地布局, 提高 土地利用集约程度出发,提出的全镇域农用地调整方 案在近期难以实施,导致规划实施过程中两规矛盾突 出;中心镇近期建设缺乏与土地利用总体规划充分衔 接的手段,近期开发建设的部分项目出现只符合土地 利用总体规划或总规的其中之一 。(四 城镇规划建设管理技术力量不足目前, 全镇专职的城镇规划管理人员只有 4人, 而 且技术水平参差不齐,

5、难以对全镇的建设进行有效管 理 。 而且在城镇开发建设过程中, 各部门由于缺乏有效 统一工作, 导致各自为政, 项目策划与实施缺乏整体性 与计划性, 开发建设项目推进缓慢, 与中心镇的现实发 展要求不符 。总体来说, 目前炭步处于城镇发展理念的调整期, 要推进总规实施与城镇近期发展,关键是如何与现实 发展需求相结合, 将专业的城市规划 “ 翻译 ” 成决策者 、 管理者能够读懂 、 方便运用的行动纲领, 统领中心镇的 城镇建设与管理 。三 、 中心镇行动纲领的主要特点行动纲领 (规划 很早就出现在英国的 城市规划体系中,主要是针对近期需要采取 建设或改造行动地区编制的行动纲领,目前 在国内没有

6、现成的规定与模式可遵循,属于 一种非法定规划的做法,往往作为促进近期 建设规划实施的重要手段 。行动纲领本身具有的 “ 远近结合, 理想与 现实衔接; 动态规划, 开发与控制结合; 上下 结合, 局部与整体协调; 辅助决策, 规划与实 施结合 ”的特点, 比较符合中心镇在快速发展 过程中对规划编制与实施的要求 。 其特点主 要体现在以下三个方面 。(一 面向政府 、 立足市场 、 面向实施 中心镇行动纲领站在政府立场,从现实 可行性的角度出发,以推动长远规划在近期 的有效实施为根本目的,结合城镇近期发展 条件, 分解目标, 形成项目, 提出统领政府近 期实施规划的若干策略 (行动 。(二 目标

7、导向 、 手段落实 、 规划转化为行动 中心镇行动纲领在对上位规划目标进行分解的基础上,结合地方政府在规划近期实施与发展 过程中遇到的问题, 建立近期发展目标体系, 通过 “ 目 标 手段 ” 的方法, 使得目标导向行动, 最终将规划 转换成若干具体的行动 。(三 方案项目化 、 开发时序化 、 表达形象化 为了便于规划的实施,中心镇行动纲领提出的方 案需要具体落实到项目,并对项目进行整体策划与开 发控制 。 同时其成果表达形式要考虑镇级规划实施人 员的特点, 做到项目空间布局具体 、 操作要求明确 、 成 果表达形象 。四 、 炭步行动纲领思路规划结合炭步的实际情况与行动纲领的特点, 根 据

8、炭步目前的发展阶段 、水平与方向, 侧重于贴近炭步 的实际情况, 合理确定近期行动项目, 以 “ 能够落实用 地 、满足近期实际需要 、 推进中心镇发展 ” 为项目设计 原则,在行动纲领编制过程中对行动项目的设置及实 施要求留有调整空间,便于地方政府在实施过程中通 过实时反馈, 动态地对项目过程进行调整 。图 3炭步中心镇近期发展条件分析城镇规划Plan ning 13小城镇建设图 5基于两规协调的炭步近期(至 2010年 可开发建设用地分析根据行动原则与项目设置思路,首先是从现状发 展情况 、 城镇总规实施情况评价开始, 总结目前城镇发 展过程中存在的问题及成因,结合炭步在区域交通条 件 、

9、政策 、 生态 、 重大项目带动等方面的优势, 提出了 “ 突破土地瓶颈 、 转变城镇经营理念 、 筹集城镇建设资 金 ” 的近期行动目标, 形成了在土地利用 、 产业发展 、 基 础设施投入 、 城乡面貌改善等方面统一 的 、 面向实施的行动纲领 。五 、 炭步行动纲领内容行动纲领根据行动目标, 将近期行动 目标分解为若干行动项目, 通过将土地利 用总体规划与城镇总规的比对, 确定近期 符合两规的可开发建设用地的总量, 进一 步将行动项目落实到可开发建设用地 。 并 通过策划与测算, 对项目开发建设成本及 收益进行概算, 对目的开发建设时序予以 安排, 以便地方政府操作 。(一 土地利用行动

10、纲领在土地利用规划方面以突 破土地瓶颈 、 促进两规协调实施为目标, 结合炭步实际, 提出了若干提高土地利用 效率的行动纲领 。1. 结合土地利用总体规划与城镇规划, 核实目前可开发建设用地的位置与规模 。2. 制定可开发建设用地年度计划, 逐 步盘活存量土地, 重点保证产业用地与基 础设施用地的供给 。3. 指定专人或部门制定土地利用总 体规划近期调整计划, 将土地利用总体规划确定的分散建设用地集中起来使用 。4. 对战略性用地实行土地储备控制制度, 为未来 地区功能提升和发展做好土地资源和空间储备 。5. 在土地利用管制上引入土地功能分区管制, 明 确各功能区定义 、 土地使用性质兼容性等

11、内容, 同时强 化对土地开发强度控制,制定各类土地开发强度的最 高与最低值, 避免过度开发及低水平开发 。(二 产业发展在产业发展上, 行动纲领侧重于改变目前炭步招商 引资的操作方式, 采用筑巢引凤的方式, 将可开发建设用地转换为一个个招商引资项目, 并制定引资方向与项 目准入标准, 便于招商引资部门执行, 推动产业发展 。1. 行动纲领提出要改变目前由经济发展总公司单 一部门进行招商引资与产业开发的情况,成立跨部门 招商引资与产业开发机构 (公司 , 将规划 、 国土 、 经济 发展总公司 、 城镇开发公司统一纳入该机构,互相协 助, 在招商引资与产业发展过程中, 统一提供土地 、 规图 4

12、 炭步行动纲领技术路线城镇规划Plan ning 14小城镇建设划 、 基础设施配套的信息与服务 。2. 通过扶持特色农业 、 盘活存量土地 、 推进房地产 业的开发等措施, 实现 “ 一产巩固 、 二产转型 、 三产提 高 ”的产业发展目标 。 3. 结合现状与可建设用地的分布情况, 将近期招商引资项目划分为农业项目 3项 、 工业开发项目 16项 与房地产项目 21项,并对项目的改造资金 、 土地一级 开发成本预算 、 土地开发强度控制与预期收益等方面 进行指引 。(三 基础设施建设考虑到目前镇一级政府缺乏 3 5年的基础设施建设计划与项目储备, 结 合中心镇经济实力与近期产业开发, 行

13、动纲领设计若干近期基础设施建设项 目, 便于地方政府的年度资金预算 、 项目 融资与建设 。1. 行动纲领根据联合国有关组织的 研究和建议, 测算至 2010年炭步基础设 施建设所需资金需应保持在同期 GDP 的 5%的水平上, 并具体对每年所需资金 进行了测算,按照年度计划落实到道路 建设 、 市政基础设施建设与公共服务设 施建设等项目上, 合计 20项 。2. 在基础设施建设资金的筹集与利 用上,行动纲领建议需积极进行投融资 改革,采用多种方式广泛吸引社会资本 参与经营性基础设施的建设,采取联合 建设, 有偿使用的策略 。(四 城乡面貌改善考虑到目前炭步经济实力有限, 难 以开展大面积的旧

14、城改造与农村改造, 为了迅速改变中心镇的面貌,行动纲领 建议炭步近期城乡协调发展的重点应放图 6基于城镇总规的近期(至 2010年 可开发建设用地土地利用规划图炭步中心镇近期农村整治项目一览表村名整治项目资金来源 备注村容村貌整治 道路 整治 绿化环境 整治 公共服务 设施改善 市政公用 设施改善 重点整治 项目 合计(万元文岗村资金(万元35164.443.56150214.5专项资金 、 镇政府专项资金 、 镇政府 实施年份 20082008200820082008-1010序 号项目名称 整治地段长度(米整治内容备注 1南北街路环境整治 1560不含规划设计费 2园华路环境整治 460不

15、含规划设计费 3炭中路环境整治1400不含规划设计费经费概算 实施时间 117200934.520081402009表 1近期城乡整治项目指引(示例炭步中心镇近期旧镇区整治项目一览表对道路两侧的现状建筑物 进行整饰,重要的地段绿 化景观与重要节点环境进 行改造 。4合 计3420291.5城镇规划Plan ning 15小城镇建设在整治改变城乡面貌上 。1. 开展重点地区整治工作 。 推进中心镇重点地区特 别是门户地区的环境整治工作, 通过投入较少的资金, 迅 速改变中心镇面貌, 整治内容涵盖了拆除违章建筑 、 改造 供水 、 供气 、 供电 、 排水设施, 铺装人行道板 、 道路路面改 造

16、、 安装路灯, 住宅楼楼体粉刷 、 屋顶 “ 平改坡 ” 等方面 。2. 开展中心村的环境整治工作 。 根据文明示范村 的要求, 开展农村村容村貌整治 、 道路整治 、 绿化环境 整治 、 公共服务设施改善 、 市政公用设施改善 、 重点项 目整治等 。(五 项目汇总与分项指引为了便于炭步镇执行行动纲领,行动纲领采取图 表结合的形式, 将项目具体落实到图纸上 。 同时根据地 方政府决策与部门工作特点,将行动图纸分为项目汇 总图纸与部门分项图纸两种类型 。 项目汇总图纸主要 是针对镇级决策者, 辅助领导决策; 而部门分项图纸主 要是将行动项目按照类型与部门分类,明确每个项目 的具体要求,便于部门领导向决策者解释项目以及管 理人员在项目实施过程中落实具体要求,实现不同层 次与部门在统一平台上工作的目标 。六 、 结语总体来说,从行动纲领在炭步中心镇的实践情况 来看, 其编制理念 、 特点与编制办法虽然还有待完善, 但作为新的非法定规划类型,中心镇行动纲领的实践 是对现有中心镇规划的补充与改进,提高了中心镇近 期建设规划的可实施性与灵活性, 具有一定现实意义, 需要通过不断实践予以完善 。参考文献:1. 王红 . 引入行动规划改进规划实施效果 . 城市规划 . 2005/42