规范税务稽查工作几个问题的思考(原稿)

1、规范税务稽查工作几个问题的思考长期以来, 税务机关一直强调建立 “以申报纳税和优化服务为基 础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新型征管模式, 2004年总局又提出了在原来这 “三十字” 税收征管模式上再增加 “强 化管理”四个字。而税务稽查作为税收执法的主要表现形式,是税收 公平正义的最大体现,是整顿和规范税收秩序,维护公平、公正的税 收环境,提高纳税人的纳税遵从度,保证国家税收收入的重要手段。 因此,如何发挥稽查职能,规范税务稽查,构建一个和谐融洽的税收 执法环境,已成为目前税务稽查工作的当务之急。随着 2002年福 建省地方税务系统稽查单位规范化建设意见(试行 的出台,福建 省

2、地税局从 2002年开始在全省范围内开展了以规范稽查机构和职 责、规范稽查执法程序、规范稽查制约机制、规范稽查内部管理、规 范稽查队伍建设、规范稽查装备与经费管理等“六规范”为目标的稽 查规范化建设工作, 从近几年的规范建设工作开展的情况来看取得较 大实效,特别在规范执法、提高办案质量方面成效尤其显著。但是随 着税收征管改革的日益深化, 随着信息化建设进一步深入, 一些传统 的税务稽查理念与经济形势发展的矛盾日益显现, 税务稽查出现了一 些新的动向和新的问题, 在新的形式下如何加强税务稽查, 如何深化 稽查规范化建设, 就成了今后工作要思考的重点。 本文结合目前稽查 执法中有关案源和税务证据管

3、理方面存在的一些不足, 就如何推进税 务稽查管理规范作一些探讨。一、案源管理选案具有典型性、全面性、及时性、针对性、独立性和科学性等 多种性质,它是稽查工作的第一个环节,也是基础环节,它既要紧密 联系税收征管实际又要起到把握稽查全局,驾驭稽查方向的重要作 用。 因此案源选择的科学、 真实与否很大程度上决定了稽查成效的显 现。稽查选案方法主要有以下几种:采用计算机选案系统进行筛选; 根据稽查计划按征管户数的一定比例筛选或随机抽样选择; 根据公民 举报、有关部门转办、上级交办、情报交换的资料确定。但在实际工 作中使用最多的选案方法只有群众举报、 上级交办 (含上级布臵的专 项检查 、稽查计划安排等

4、几类。(一目前选案工作中存在的问题主要有:1、稽查选案缺乏科学性和准确性 , 选案带有盲目性稽查选案应采取人机结合, 随机抽样的方法, 但在实际工作中由 于征管与稽查之间信息交流仍不够,稽查对企业的征管情况无法全 面、及时掌握,税收征管信息系统中录入的是税务登记、纳税申报、 发票领购、税款征收、税务稽查等税务管理信息,而纳税人生产经营 过程中的购、产、销、存及生产能力、资金流量、成本费用等涉税资 料尚未进入征管信息系统, 稽查部门得不到企业经营状况和纳税申报 等详细的综合分析资料,稽查选案还无法进行科学的对比和定量分 析。从选案的方式来看,稽查选案软件开发滞后,目前基本上实施的 人工选案也还没

5、有统一规范的模式。 使稽查选案工作只能依赖于税收 征管信息系统中一些简单的纳税申报资料或是凭借一些同志的主观 印象,结果往往出现一部分被选户跑几十里已停产,名存实亡,有时认为是问题“大户” ,但一到现场却是濒临倒闭的小户,导致选案准 确率低, “空查”现象较普遍,增加了税收成本,造成检查实施上的 盲从,更重要是的是严重影响了税务稽查的威慑力和办案效率。 2、选案工作缺乏计划性,检查随意性大目前选案大多缺乏计划性, 案源管理部门很少会根据本地区的实 际情况制定长期的三到五年甚至更长期的选案规划和选案方案, 案源 管理部门现在最长也只制定一年的选案计划, 缺乏从维护整体纳税人 的公平合理性出发进行

6、选案。 在当前的税收体制和案源信息来源相对 狭窄的情况下, 管理局和地方政府在向案源管理部门提供的案源信息 常常是确定稽查对象的重要参考, 而管理局和地方政府在提供案源信 息时往往带有自己的目的性, 案源管理部门有时会被纳税人的纳税记 录假象、管理局和地方政府的建议迷惑。3、选案工作不透明,缺乏公平性选案过程中受稽查任务的困扰,偏重税源大户。而忽视了对小 规模企业、个体户、无证户、非正常户、注销户的税务稽查,造成税 收稽查的漏洞, 起不到净化纳税环境的效果。 造成的结果就是有的纳 税人重复选案、重复检查的现象较为严重。特别是由于专项检查、专 案检查频繁,不少企业一年要接受税务稽查多次,而疲于应

7、付,怨声 载道。而有的纳税人则多年未查,使偷、漏税情况严重。4、税务稽查信息来源少,渠道不畅税务稽查是主要靠掌握大量的内、外部信息确定案源的,但从 目前的税收管理运行机制上看, 由于信息化建设尚不完善, 缺乏稽查与征管、国税与地税、税务与银行、税务与司法部门等有效的信息传 递渠道, 稽查信息搜集除有限的纳税申报资料、 注销信息和协查信息 外,从其它环节、其它部门难以取得更多的稽查案源信息资料。 5、稽查选案的监督制约过错追究机制尚未健全有关稽查选案的责任、程序、监督管理工作还不够完善。目前, 各项制度虽在逐步制定, 但在实践上看, 选案制度的规范化工作落后 于其他制度, 因此作为稽查工作的基础

8、, 稽查选案制度急需进一步完 善,选案程序急需进一步规范,特别是选案的监督制约机制、过错追 究机制急需建立健全。(二目前选案工作存在问题的对策:1、充分发挥税收征管信息系统的优势,利用计算机网络选案。 发挥税收征管信息系统数据库的作用, 完善税收征管信息系统录 入体系,实现信息再共享,充分发挥计算机的选案功能。稽查部门可 根据不同纳税人的生产经营特点, 定期到税收征管部门以及相关职能 部门, 采集纳税人在一定时期内的生产经营情况及纳税申报等内外部 数据资料,用计算机分析比较,测算纳税人不同时期的毛利率、税收 负担率、 成本利润率、 企业存货增减变动情况以及资金往来等经济指 标,找出疑点和线索,

9、作为选案理由和依据,提高选案的科学性和准 确性。同时要杜绝坐机关等案源的做法,要积极地深入基层,搞好调 研, 寻找案源, 要依靠准确的信息, 有价值的线索, 先进的分析方法, 建立起一套科学的选案体系。2、加强案源工作的计划性,避免盲目选案。促进案头稽核工作的开展, 充分利用纳税人信用等级的评级制度 和评定结果, 及时收集分析地区纳税环境, 选择重点税种、 重点行业, 有针对性的制定选案计划,避免盲目选案。3、遵循税收公正和公平原则选案。一是纳税人被稽查出有税收违法行为年度的下一年为稽查必查 年度。 因为纳税人的税收违法行为是否在下一年度不再发生; 纳税人 有某一类型的税收违法行为, 下一年度

10、是否有其他类型的税收违法行 为。这些需要对其实施稽查才能确定。为什么非要对其实施稽查呢 ? 因为其上一年度有税收违法行为。 为什么对同类的其他纳税人有可能 同一年度不实施稽查呢?因为其上一年度没有被发现有税收违法行 为。 这也就是税收公正原则的体现; 二是所有纳税人三年内必须要对 其实施一次税务稽查。因为,目前我国普遍的税法遵从度还不够高, 依法治国以及依法治税的路还很长,还很艰巨。另外,对同样情形的 纳税人对此实施稽查, 对彼不实施稽查, 那么对此是不公平的。 所以, 所有纳税人在三年内至少要对其实施一次税务稽查, 以体现税收公平 原则。4、加强部门间的配合,扩大选案渠道。一是要加强国、 地

11、税稽查部门之间和稽查与征管之间的工作联系 制度,要统一稽查软件,加强信息交流,互通有无;二是要加强稽查 与工商、 公安、 检察、 法院等司法部门的配合协作, 特别要借助公安、 检察、法院等司法部门的强制手段,提高稽查震慑作用,同时扩大选 案渠道。5、改革选案管理办法,强化稽查选案的规范管理,完善选案工 作制度,建立健全过错追究机制。配合阳光稽查的实施,提高选案的透明度,摒弃选案神秘化,使 稽查选案制度化、规范化、公开化,保证选案的客观公正。把税收 执法过错追究制度 的落实结合到选案制度的健全, 完善监督制约机 制。二、税务案件证据管理税务案件证据是税务机关行使行政处罚的根据, 是追究税务违法

12、行为人刑事责任的基础。 因此收集合法有效的证据是稽查工作的重点 和核心, 税收征管法 、 行政处罚法 、 行政诉讼法和行政复 议法 等相关法律都对此有严格的要求。 为规范税务案件证据的调查 收集和审查判断,准确认定案件事实,省局于 2004年印发了税务 案件证据问题暂行规定 ,从证据收集应遵循的原则、种类及要求、 途径、 不同类型案件应当具备的证据及证据的审查判断等方面做了全 面、系统的规范规定,但在实际稽查工作中在案件证据的收集、归类 上存在着不规范、不充分和关联性差等问题。(一 目 前税务案件证据管理中存在的问题主要有:1、税务案件证据收集的不充分。首先是对案件所涉及的证据收集不够全面或没

13、有收集, 不足以证 明当事人的违法情况。 具体表现有以下两个方面:一是在查帐过程中, 对不能提取原件的有关帐目、凭证进行复制时,复制内容不够全面; 在复制有关帐目、凭证时没有复制时间、地点、复制人员、复核人的签名等有关内容;在提取有关的收据、发票、物品等其它证据时,不 办理提取手续或手续不完整,以至无法证明材料的来源,使被复制、 复印、提取、扣压的材料缺乏证据效果,无法在案件中起证明作用; 二是在稽查中发现与案件有关的财务处理情况、 凭证号码、 会计分录、 报表等不能认真完整清楚地记录在稽查底稿中, 仅仅简单潦草地记上 几笔,又不与被查单位财务人员复核稽查底稿,没有复核人签名等。 其次是案件性

14、质的定性上的证据普遍较为缺乏。 稽查人员往往只 对最明显、最直接的证据收集,不注意整个证据链的完整性,致使偷 逃税事实难以定性。第三是忽视被查单位的陈述、申辩意见。在案件调查过程中, 对 当事人和有关人员的证词、陈述和申辩,没有按照客观、相关、准确 的规定要求记录, 不能反映案件的全部真实情况。 陈述和申辩是法律 赋予行政相对人的行政救济途径, 是稽查过程中的一个重要程序和内 容, 忽视被查单位的陈述申辩内容的记录, 将对后期审理环节的准确 定案造成影响。上述存在的问题,造成的后果是常常使本不复杂的工作复杂化, 或增加许多不必要的重复, 增加税收成本, 甚至有时会使一些证据丧 失了取得的机会,

15、 造成案件难以处理, 使违法行为当事人受不到应有 的惩罚,造成国家税款流失。2、收集的税务案件证据关联性差。不知应当如何针对案情去收集那些证据, 具体表现有以下三个方 面:一是对容易取证的证据或显而易见的事实加以采取, 对与之关联的旁证,或能揭示本质的其它证据,却含糊其辞,轻描淡写地糊弄一 下,造成收集的证据畸轻畸重,而不是证据链完整,无懈可击; 二 是对容易取得但与案件没有关联的资料取得一大堆, 滥收集; 三是在 案件调查过程中,对当事人和有关人员的证词、陈述和申辩不重视, 调查记录形式不规范, 需要的情况和证词不能完整地记录下来, 无关 的话记了一大堆,不能反映案件的全部事实情况。3、取证

16、程序不合法有效。采集证据时取得证据的方式、行为不合法,实践中表现有两种:一是使用侦查权、搜查权等超越税务机关的检查权的方式采集证据; 二是在平时工作最常见的, 有些税务稽查人员对一些违法案件, 心知 肚明,但苦于无法取证,便利用纳税人在税法知识的局限,让纳税人 去补取证据,伪造证据,以敷衍了事,达到完成稽查任务的目的。典 型的就是在稽查人员发现纳税人用白条入帐, 但由于开具白条的一方 无法查找, 稽查人员既无法对开具白条的一方进行追缴流转税, 又无 法取得由于纳税人收受白条而造成开具白条一方不缴、 少缴税款的证 据,而按发票管理办法的规定,只能对纳税人未按规定使用发票 的行为处罚 2000元以

17、下, 因此稽查人员往往会要求纳税人写一个 “开 具白条方未缴纳流转税的证明” ,以此做为纳税人由于收受白条而造 成开具白条方未缴税款的证据,加重对纳税人的处罚。而引用和依据这些不合法取得的证据对当事人进行处理, 又往往 造成当事人对税务案件的处理不服, 因而时常会有提起行政听证、 税 务行政复议和行政诉讼的情况。而按刑事诉讼法和最高人民法院关于认定诉讼证据的有关司法解释的有关规定, 取得的证据无论怎么 有利于税收工作, 无论怎么有利于办理案件, 都有可能会被人民法院 或上级行政复议机关视为非法证据。 结果造成对税务机关对纳税人的 处理有的被行政复议机关纠正 ; 有的被人民法院撤销,有的还被人民

18、 法院判决败诉。 严重影响了税务机关执法的权威性、 规范性和严肃性。 4、税务案件证据归集、整理上不规范。首先是工作底稿的记录不完整、 不规范。 稽查底稿原始记录过于 简单。 在稽查中, 与案件有关的财务处理情况、 凭证号码、 会计分录、 报表等不能认真完整清楚地记录在稽查底稿中, 仅有简单的记录, 这 都可能给以后的案件审理工作带来不必要的麻烦。其次是在对案件证据归集时, 没有按照稽查报告上或审理报告上 记录的税收违法行为的顺序进行一一对应的整理归类、 归档。 造成审 理人员在审理时或其他相关人员在查看案卷时, 浪费了大量时间在翻 找证据,大大降低了工作效率。(二目前税务案件证据管理中存在的

19、问题的对策:1、重视收集原始证据。在稽查过程中,对能够提取账目、凭证 报表及其他书证和物证等直接证据和原始证据的,要尽可能提取原 件;不能提取的,有关书证材料可以复印、复制。在复制原始证据时 必须有复印、复制的时间、地点、原始证据的出处、原件保管人、证 据提取人的签名或盖章。 对不能提取又不能复制或不易管理的书证或 物证,可以采取拍照或录像等形式固定证据。2、证据之间注重关联性。证据必须与证明对象有必然的联系,凡是与案件事实具有客观的必然联系, 对查明案件有意义的事实, 就 可以作为证据。证据的关联性要求作为税务稽查案件的证据,首先, 必须与查处的涉税违法事实有着内在的联系, 突出证据与违法事

20、实的 因果关系,要求税务稽查调查取证必须全面、深入、细致,只有在全 面收集能够反映案件真实情况的一切证据的基础上, 才能查明案件的 真相,同时,还必须对所搜集到的证据进行去粗取精、去伪存真,由 此及彼、由表及里地加工整理,使证据与证据之间、证据与案件事实 之间反映出必然的内在联系。 其次, 证据的关联性要求税务稽查调查 取证注重证据锁链效应, 即稽查工作底稿和稽查各类文书的内容要有 相关的事实材料、法律依据、规范程序辅以佐证,案件中的所有证据 在稽查工作底稿和相关稽查文书中都能得到反映, 整个税务稽查案件 形成一个完整的证据体系或证据锁链,环环相扣,遥相呼应。 4、证据必须具有合法性。证据必须

21、符合有关法律规定的要求。 这里的合法性有两层含义,一是证据的载体(或称外在表现必须符 合行政法规定的七种形式,即书证、物证、视听资料、证人证言、当 事人的陈述、鉴定结论以及查验笔录、现场笔录;二是证据的调查、 收集、 审查必须符合法定程序。 证据的合法性要求作为税务稽查案件 的证据首先来源要合法, 即证据必须是用合法的手段通过合法的途径 收集而来的, 税务稽查在取证过程中, 不得对当事人和证人引诱逼供 或采取威胁、欺骗等非法方法收集证据。其次,形式要合法,只有上 述七种合法形式表现出来的证据来源才可能作为税务稽查案件证据 的资料, 否则, 即使与案件有关的事实也不能成为税务稽查案件的证据；三是

22、程序要合法。收集证据必须依照规定权限和程序进行，依程 序操作取证工作，才能在履行税法规定的同时，切实保障纳税人的合 法权益不受侵害，严格地把收集证据的活动约束在法定范围之内。 5、稽查中应认真详细地制作稽查底稿。税务稽查工作底稿应当 内容完整、格式规范、标识一致、记录清晰、结论明确。能如实反映 税务稽查计划的制定及其实施情况， 包括与形成和发表税务稽查意见 有关的所有重要事项，以及税务稽查人员的专业判断。税务稽查工作 底稿中由被稽查单位、其他第三者提供或代为编制的资料，税务稽查 人员除应注明资料来源外，还应实施必要的税务稽查程序，形成相应 的税务稽查记录。 6、完善稽查档案归档、装订标准。首先

23、要对稽查报告上或审理 报告上记录的税收违法行为的顺序进行明确规定， 然后要求税务案件 证据归集整理的顺序必须与稽查报告上或审理报告上记录的税收违 法行为顺序一一对应。以便相关人员审理或阅读。 7、完善稽查取证标准。对所取证据标准和证据价值有不同的认 识问题，可谓见仁见智。一是要在认识上达成相对统一，这需要税务 部门尽快拿出税务稽查证据采集标准，让稽查人员有可操作性，即对 不同偷逃税事实，规定不同的取证要求，使稽查人员有相对统一的取 证参照依据。二是建议分清不同情况，规范取证要求，如对达到移送 案件标准的税收违法案件，因为除对所偷逃骗税处于补税和罚款外， 对已构成犯罪的还要依法追究刑事责任，即不仅有财产罚，还有自由 罚，则适用刑事诉讼证据标准，要求证据标准相对严格。而对应缴少 11 缴税款的一般性案件，税务机关只追缴偷逃的税款和罚款，属于税务 行政机关行使的行政权力范围，是税务部门应具有的管理权限，则应 按照明显优势取证标准，即对偷逃税事实成立不成立，税务机关的证 据标准是具有明显优势的一方，具有较大的证明能力优势，在符合常 规常理的情况下，不必苛求证据面面