美国的国有企业 ——联邦公司

1、美国的国有企业 联邦公司              在我国国有企业制度改革和企业立法的探索中，西方国家的国有企业制度和立法一直是人们意欲参考和旁鉴却又不得要领的问题。其实，这本来就是一个相当复杂、各国又不甚统一，因而难以简单概括的特殊法律领域。本文就我国学者所关注的问题，对美国的联邦公司作一梗概性的介绍，以窥见西方国有企业制度之一斑。一、联邦公司的性质和地位美国的联邦公司与我们通常所称的西方国家国有企业、公有企业或政府企业的概念基本相同。但何谓联邦公司，在美国也是一个从过去到

2、现在，几十年议论不决的问题。法律文件和政府报告，以及学术探讨都曾给出若干联邦公司的定义，但却始终未得统一。甚至不同的立法文件对联邦公司也有不完全相同的解释。因此有的学者甚至认为，“联邦公司不应被视为一种特殊类型的组织形式，实际上它们都是独一无二的产物，作为一个群体，它的特点就是每个公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的财产和控制的结构。”但总的来说，仍可将联邦公司的主要特点归纳为以下几点：1.联邦公司是由联邦政府全部或部分拥有和控制或者虽非联邦政府拥有、但由联邦政府特许资助、并受其控制或监督的组织。与其他国家一样，资本投资仍是确定美国联邦公司性质的主要因素。绝大多数联邦公司都由联邦政府投资并

3、拥有，有的全部由联邦投资和拥有，有的由联邦和私人组织或个人共同投资和拥有。除了这种投资控制关系形成的联邦公司外，根据联邦政府特许，并由联邦预算资助，因而受政府控制和监督的一些公司也被视为联邦公司。即所称的政府资助企业。2.联邦公司是采取私人组织形式，主要从事商业性活动，同时也履行政府公共职能的一种介乎公私领域之间的一种组织形式。就法律形式而言，联邦公司采取的是与一般私人商业组织相同的公司形式，并且绝大多数联邦公司的经营活动是以营利为目的的商业性活动。但与此同时，由于联邦公司成立的目的本身基本上是为了更好地管理和干预某种经济活动，替代行政机构完成公共职能，因此这就使联邦公司具有了一种既类似于公法

4、人，又类似于私法人的特殊性质，因而也模糊了传统的公私领域的界限。3.联邦公司是一个自我维持、自我发展、独立经营的企业法人组织。无论是联邦全部拥有、控制、还是部分拥有控制以及联邦资助的公司，都无一例外地具有独立的法律人格，拥有自己的财产，独立承担财产责任，以自己的名义进行诉讼活动。同时它免受联邦行政机构的行政审计、预算管理和行政审查，这使它明显地区别于其他政府行政机构和部门。美国是西方发达国家中，很少的几个未经历过国有化私有化国有化的反复过程的国家之一。与英国、法国、德国等不同，它的国有企业或称联邦公司数量不多，经营范围亦限于少数行业。但尽管如此，由于它经营规模较大，经营内容特殊，在社会经济生活

5、中，尤其是对联邦政府稳定社会经济并对其进行宏观管理，仍有着重要的地位和影响。比如加入联邦储备系统的全国性和各州的90以上的银行10万元以下存款承担无条件的风险担保责任的联邦储蓄保险公司就是对稳定和管理金融秩序起着重要作用的联邦公司。据1982年的统计，当时的联邦公司大约有3050家，这取决于统计所使用的不同联邦公司的定义和标准。这些公司的雇员数超过10万，其收入达到近220亿美元。其当年获得的联邦拨款超过35亿美元，其借款达到470亿美元，其发行的联邦借贷担保债接近16 60亿美元。联邦公司的业务活动主要分布在信用证和金融、保险、公用服务、通讯卫星、交通运输和传播媒介等领域。人们所熟知的全国铁

6、路旅客公司（Amtrak）、商业信贷公司（Commodity Credit Corporation）、通讯卫星公司（Communication Satellite Corporation）、公共广播公司（Corporation for Public Broad casting）、海外私人投资公司（Overseas Private Imnvestment Corporation）、田纳西运河管理局（Tennessee Valley Authority）等都是在各个领域居于举足轻重地位的联邦公司。切莫将美国的联邦公司视为普通的商业企业组织。尽管它采取了私人商业企业公司的法律形式，但它从来就既不是作

7、为普通商业企业设立的，也不是只进行纯粹的商业活动。无论其实际的经营效果如何，就其根本性质而言，美国的联邦公司并不是一般的经营管理国有资产并使其增值的形式，而主要的是履行联邦管理和干预社会经济和提供公共服务职能的一种组织形式和工具。联邦公司的产生目的就是为了履行这种职能。在二战期间，罗斯福总统实施新政，联邦公司的大量设立正是这种国家干预经济的直接结果。联邦公司的兴衰起落与美国政府对经济生活的干预程度相辅相成。可以说，没有联邦管理经济的需要，也就没有联邦公司的存在。因此，美国的联邦公司很少，它从来就不具有象英国、法国等实行国有化的国家的国有企业的盈利性的经济意义，更不象社会主义公有制国家的国有企业

8、所居的国民经济的主导地位。特别耐人寻味的是，联邦公司未采取传统的政府机构的形式，而采取私人公司的形式。实质上，无论是联邦公司诞生前或诞生后，联邦政府的大部分职能是政府相应的政府机构来完成的。即使到今天，美国联邦政府中，也有许多从事经济活动的职能部门，如联邦邮政，然而许多年的经历使美国朝野取得了几乎完全一致的共识：人们坚信，任何经济活动，私人经营永远要胜于政府经营。在他们看来，私人经营即意味着更高的效率、非政治化和更少的官僚主义。美国社会尤其是官场上的官僚主义，多少年来也一直是人们不断抨击、但也总是难以克服的痼疾。以私人公司形式取代传统的联邦机构履行政府的经济干预和服务职能，正是为根除这一痼疾所

9、做的最有效的尝试和努力。当然私有形式本身并不见得根治百病，不见得所有的联邦公司都肯定比相应的政府机构要好得多，但无论如何，私营优胜于公营，在美国文化中已成为根深蒂固的、似乎无可怀疑的观念。二、联邦公司的种类在美国，并没有对联邦公司进行统一调整的类似于公司法的专门立法，几乎每一个立法都是针对某一个联邦公司特别规定的。而每一个联邦公司则是各个特别立法创制的结果。因而如前所述，联邦公司，就其整体都很难说构成一种单独的法律形式，其具体分类也就更加困难了。如同没有统一的联邦公司的定义一样，也没有统一的公司分类，因此这里只就几种具有较大影响的分类作一简单的介绍。最具有实际效力关于联邦公司的法律文件是194

10、5年在新政期间制定的联邦公司控制法。该法如其字面所示，并非一部系统的调整联邦公司法律关系的基本法律，而只涉及到联邦政府对联邦公司的管理和监督。该法将联邦公司分为联邦全部拥有和联邦与私人混合拥有两种类型，并在每种类型下列举了当时存在的联邦公司，该法要求联邦全部拥有公司必须提交营业预算作为联邦预算的一部分，必须接受联邦机构的会计审查和监督。具有很大影响的官方性质的联邦公司分类是1983年联邦会计总署发布的一个报告。该报告把47家联邦公司分为三类：联邦控制公司、公私混合公司、私人控制公司。其区分的标准是财产和管理结构。当联邦政府负责或提供主要的管理和财产时，则构成联邦控制公司，否则为私人控制公司，中

11、间者为公私混合公司。联邦会计总署是具体负责联邦公司财务审计的机构，它的分类具有重要的实际意义。另一个具有一定影响的分类是全国公共管理学会所作的。它首先将联邦机构分为政府企业和政府公司两大类。其中政府企业包括采取法人或非法人形式的各种企业，如非法人形式的联邦邮政等。它所称的政府公司具体又分为全部拥有的政府公司、混合拥有的政府公司和私人公司。其区分的标准是资本的拥有和董事会成员的组成结构。这里的私人公司不同于一般私人公司之处在于它是根据政府的特别法令而设立的。学者们对联邦公司的分类另有不同。除了肯定了上述全部拥有和混合拥有的联邦公司外，有的还特别提出了一种“区域模糊”（Twilight Zone）

12、公司。这种公司是指那些漂忽于公私之间、地位模糊的政府组织。它们既不象纯粹的政府机构，又不象完全的私人组织，其中既有非营业性的、非商业性的公司，也有营利性、商业性的公司。前者的设立目的是使它们的活动摆脱政治干预，使其具有普通政府机构所不具有的能力和主观能动性。如公共广播公司，它负责批准公共广播服务许可，但本身并不拥有任何电台或电视台，而只是通过扶持全国联网服务或向电台、电视台付费来协助发展和改进公共电讯服务和非商业性电视、电台广播。营利性的商业性公司的目的是回避国有化的形象或使政府能够在不直接干预的前提下参与私人市场的活动。如全国铁路旅客公司就是70年代为防止城市间铁路旅客运输服务的废弃，并振兴

13、旅客运输，使其成为有利可图的经营而设立的公司。有的政府文件（Budget Appendit of the United States， Jistal Year 1986，P.V2）和学者还提出了一种“政府主办企业”（Govermentsponsored Enterprises），这种企业的地位处于私人组织和政府机构之间，它虽由私人拥有，并基本上由私人投资，但设立由联邦特许，并服从于某种形式的联邦监督和管理，从事国会授权的商业性活动，给人以由联邦扶持的印象，但实际上联邦并不一定投入任何资金。这种政府企业被称立为精神国有化的企业，如联邦全国抵押总会、学生借贷市场总会等。综上可见，由于创制过程和法律

14、调整本身的分散，美国联邦公司的类型甚为复杂，很难对其作出系统、严格的划分。甚至不少联邦公司，被不同的法律文件或联邦机构定为不同的公司类型。比较而言，上述分类中，全国公共管理协会所做的分类是比较全面和清晰的，基本上反映了联邦公司的类型和范围。三、联邦公司的管理机构联邦公司的管理机构基本采取普通商业公司的形式，除极少数全部拥有公司实行独任制领导，直接服从于政府部长外，绝大多数实行董事会决策、总裁执行的管理体制，不同的是它们的董事会的性质和作用、选任程序及其构成以及与政府的关系与一般商业公司明显不同。联邦公司的董事会具有特殊的意义。它具有两个重要的作用，其一它作为自治性公司的法律机构是连结国会和公司

15、业务管理活动的中间环节。即国会关于联邦公司的政策决定，包括预算计划、组织调整等，都通过董事会而落实到公司的业务执行机构。其二，董事会又是公司排斥政治干预的重要手段，使公司独立的法律地位得以有效的保障。联邦公司的董事会的任命和构成因联邦公司的类型不同而有所不同。在全部拥有公司中，一般60以上的董事会成员是由总统任命的，其余的则按法定要求由联邦有关方面的代表组成。在总统任命的董事中，其中约有半数又必定是各方面利益集团的代表，例如商业借贷公司的董事会必须有三名农民的代表；海外私人投资公司的董事会必须各有一名雇员、小企业和合作社的代表，受任的董事大都是联邦雇员。在某些情况下，甚至董事会全部成员皆由联邦

16、雇员担任，例如年金利益保证公司的董事会是由劳工部、商业部和财政部的部长组成。董事会有的是由总统指定或由联邦雇员兼任，少数是由董事会选任。全部拥有公司的另一个突出特点是其领导权与行政机关的密切联系。有2个公司根本没有董事会，它们是由部长控制之下的单一性负责机构。另有13个公司没有董事会，其中有4个董事长由内阁部长担任，3个董事长由总统任命，2个董事长是联邦雇员，其余的4个由董事会自己选举产生。与此类似，设有董事会的13个公司中，有5个公司的总经理是董事会选任，其他的则是由联邦雇员或总经理任命的人担任。在混合拥有公司中，联邦政府对其董事会的组成仍起着主要的作用。有40的董事是由总统任命的，另外的40也是由联邦雇员担任。其他股东选任的董事只占20左右。与全部拥有公司不同的是，它的董事长和总裁都由董事会选任。在私人控制公司或所谓的区域模糊公司中，由于资本构成的明显变化，联邦政府对董事会组成的影响大大减少。由总统任命的董事一般不超过25。并且也只有很少的联邦官员或代表担任董事，董事会成员主要由公司的股东选任，其董事长和总裁亦由股东选举的董事会任命。在全部拥有和混合拥有的联邦公司中，还有的设有顾