动态理念下的控规指标体系及实施机制

1、规划与设计PLANNING AND DESIGN文章 Ml 号：1009-6000（2010）02-004005中8B分类号TU984文駅标识码A作者简介郑晓伟（1982-）.男.西安建筑科技大学建筑学院在职博士研究生动态理念下的控规指标体系及实施机制Index System and Implementation Mechanism of Regulatory Detailed Planning under the Dynamic Idea郑晓伟ZFtNG Xiao-wei规划与设计PLANNING AND DESIGN规划与设计PLANNING AND DESIGN1 9IW控制性详细规划（

2、以下简称控规） 作为城市规划体系中的賣鼻组成部分. 其目的就在于保障城市的开发建设能 够在合理的范围内.确保在经济发展 的同时兼顾社会效益与环境效益.在 具体的实践过程中.只有通过在具体 的个案中明确对开发控制指标的刚性 要求和贯彻以一书两证.为核心的规 划实施管理机制.才能从根本上实现 规划开发控制的根本目的和要求.因 此.开发控制指标体系以及实施机制 是关系到控规实效性和可操作性的关随着经济体制的转轨.尤其是新 影势下城市规划价值取向的转变.现 行的控规不论泉编制层面还是实施管 理层面已经不能适应市场经济快速发 展的I!求.在控规编制层面.由于开 发控制指标制定缺乏科学.合理为方 法和依据

3、.导致与现实开发建设的严 重脱节.往往成为控规被诟病的主要 原因（田薊.2007；李咏芹.2008）； 在控规实施管理层面，醯着新版城 市U?划编制办法（2006）的颁布实施. 在城市总体规划（以下简称总规）层面 对于控规的核心层面内容一控制指 标也作了明确的规定和要求.这将使 得目前我国的城市规划体系面临一个 两难的境地一方面.处于上位规划 层面的总规不仅要解决城市空间发展 布局和土地使用的战略性内容，而且 还要关注控规层面的控制播标问题» 另一方面.如果总规层面的控制指标 制定缺乏合理性.而处于实施性层面 的控规编制又要以总规为依据.那 么势必会影响和限制控规指标的制 定.针对这

4、样一种现实背景.下文中 笔者通过分别採讨建立具有动态 特征的控规指标体系制定机制及管理 实施机制.为新形势卜我国控规在埋 念.方法.撲式等方面的转变提岀现 实性的建议.确保从规划编制和规划 实施的角度去适应新版城市规划编规划与设计PLANNING AND DESIGN规划与设计PLANNING AND DESIGN現代箕市研究2010 2制办法对控规提出的新要求.2 “动态”理念下的控制性详细規划 掏标体系制定前文中提及.开发强度指标的制 定是控规的核心内容.目前国内确定 开发强度控制指标常用的方法有多种. 包括城市整体密度分区原则法.环境 容塑推算法.人口推算法.典型实验 法.经济推算法和类

5、比法（夏南凯等. 2005）等.指标确定的原则往往是技 术经济上的考虑和经验判断对比.对 社会层面的内容考虑较少主要原因是 很难将社会公共领域的问题和政策量 化为貝体的控制指标.而城市的开发 强度往往是经济.社会.文化等多因 索在城市开发建设过程中的综合反映. 这就导致控制指标的确定依据不够充 分.并使规划成果与规划管理出现一 定程度的脱节.对此笔者试图提出一 种政治.经济社会.生态等多方面 因素影响下的控制指标制定方法体系. 即同时兼顾效率和公平两个层面下的 开发控制指标制定.将各影响因素分 别转化为相应的数学模型，并根据其 影响程度的不同进行加权叠加匕实现 控规开发控制指标的动态-适应性和

6、 兼容性.2.1效率层面下的开发控制指标制定在新编制办法中提出了" 土地使 用强度管制区划"的概念.也就是城 市的开发强度分区，其目的在于通过 对城市不同区位的建设用地实施不同 的开发强度控制指标和空间管治政策. 在购保经济.社会.生态合埋发展的 基础上发挥土地的最大经济效益（扈 子来等.2003 ；刘根发等.2008）.故 本方法也以此概念作为研究的切入点. 并以开发控制指标体系中的核心指 标一一容积率为例展开具体探讨.在 效率层面，根据微观经济学中的区位 埋论.将交通区位.服务区位和环境 区位作为城市开发强度分布的三个影 响因素.在GIS环境下加权叠加.得 到城市开发强

7、度分区模型.并结合对 城市未来开发建设总量的预测得出效 率原则下的容积率指标.相应的计算 公式如下：S = yAlxrixK1=1（i =1. 2. 3. n） （1）式中S为城市建设总矗，n为开发 强度分区数量.第/个分区地块的地 块面积为如工为常数.即第,个分区 地块容积率F,.与该容积率所对应分值 的比值.根据城市建设总量S和公 式可以得出K的值.进而可以得出 不同开发强度分区地块内的容积率值. 即效率原则下的容积率值.2.2公平原则下的开发控制指标分配在公平层面.以城市空间管治理 念下的现状建成环境政策分区【即对 现状城市不同的地区实行差异化的区 域政策）为核心理念.在深入调查的 基础

8、上对各政策分区内现状保留建筑 请所占的比例进行预测并将其作为影 响因素.对效率原则下的容积率指标 进行修正.具体的技术路线为：首先 以现状建设用地权属界限作关地块 划分的依据.对各地块内现状容积率 进行计算，并对讨算结果建立起现状 建成环境的开发强度分区模型.用* 表7F第 > 个分区地块内的现状咨积率 分值；其次以不同政策管治分区内拆 除建筑所占的比重的预测值作为影响 权堇.计算出权重影响下的现状开发 强度分区的参数值；最后将权重影响 下的现状开发强度模型与基于效率原 则下的开发强度分区模型在GIS环境 下进行弟一次加权叠加，得出基于效 率和公平原则下的综合性容积率指标. 相应的计算公

9、式如公式（2所示：。陆+/（-旳）（2） 式中匚"表示政策为K的管治分区 内基于效率和公平原则下的容积率值； %表示政策为k的管治分区内拆除建 筑审占总建筑宦的比重（效率原则下容 积率分区模型所占的权重）：表 示政策为k的管治分区内基于效率原 则下的容积率修正值；町'"I-吧）表 示政策为k的管治分区内现状建成环 境的容积率修正值.最终形成基于效 率和公平原则下的开发强度分区及指 标体系.2.3对建立动态理念下控规控制指 标的思考效率和公平是哲学意义上的一对 矛盾对立统一体.在城市的发展进程 中.效率与公平是相互依存.不可分 割的.但在现实的状态下.常常面临 着效率

10、与公平之间孰先孰后的选择问 题.两难的选择困境常常令城市规划 顾此失彼.体现在控规层面.也就是 控制指标制定在技术路线层面的价值 取向问题即是以促进经济增长为主1效 率）.还是以尊重现状.尊重环境为主公 平）.抑或二者的有机结合.本方法通 过分别构建效率和公平原则下的控制 指标影响囚素.将其抽象为相应的数 学模型并在GIS环境下根据矛盾双方 影响程度的不同进行加权娶加.使效 率和公平这对哲学意义上的矛盾双方 在利益的博弈过程中体现出一种此 消彼长.相互补充-的动态逻辑关系.2010.2现代城市研究42规划与设计PLANNING AND DESIGN规划层面构建目的构建内容控制指标适用范围总规保

11、障城市土地的禺效化.制定城市开发强度分区.确定城韦原则性城市新区合理化.集约化供给新区开发强度指标指导性控规维护城帯各个阶层的合法以总规阶段的弄发强度分区和开左强制性城市新区.包括城市利益.减少旧城改造过程控制指标为依据.并进一步通过相旧区在内的所有建成中的矛盾冲突.同时对生应的手段将播标细化.分解.甬点环境态环境起到保护作用针对1日城区的开发控制策略展幵表1 "总规控规"一体化的规划管理框架构建并且在指标制定的过程中综合考虑了 经济.社会.生态.文化.政策等多 方面因素.最终使城市在效率与公平 双重作用的机制卞发展.突出了开发拎 制指标的动态"适应特征.3 “动

12、态”理念下的控制性详细規划 管理实施机制3.1 “总规一控规一体化的规划管 理体系的构建3.1.1构建的背景及意义在前文中已经提到.新版城市 规划编制办法在总规层面的一个最 大的变化就是对强制性内容中的控制 指标做出了明确规定：土地使用强度 管制区划和相应的控制指标（建设用 地面积.容积率.人口容量等）.从 我国现行的规划体系来看.目前起到 对土地幵发控制起作用的法定规划仅 仅是控规.而总规只是对城市未来在 社会经济.用地布局.空间结构等方 面的一种战略性.前瞻性.结构性的 规划.并不属于开发控制体系的范畴. 也不具有相应的法律效力.但新的编 制办法无疑将总规也纳入到了开发控 制体系的范畴中去

13、.因此为了适应新版 城市规划编制办法对这一内容的 新要求，笔者以为应该构建-种以总 规一一控规” 一体化为核心的规划管 理实施机制.其意义在于：茴先."总 规控规"一体化的规划管理体系 是对我国不断变革和更新的规划体系 和规划编制办法的一种有效应对，也 能够一定程度上适应当今规划编制和 管理的主流方向；其次.构建出了新 形势下特有的开发控制规划体系.肖 效地实现了对处于不断变革中的规划 编制要求的动态应对；最后.摒龚了 以往以控规作为开发控制规划管理的 唯一依据.对城市开发控制规划在编 制体系和技术支撑上提供了一种多层 面选择的机会.3.12构建的模式及内容在-总规一一控规

14、.一体化的规 划管理实施过稈中.特别是控制指标 的实施应该根据两个层面规划各色不 同的特点有所侧車.即总规阶段按照 新版编制办法的要求通过一定的技术 手段构建出整个规划范围内城市建设 用地的开发强度分区.以及分区内具 有原则性和指导性的控制指标.重点 突出分区及相应的管治内容.而不在 于使该层面的控制指标具有一定的强 制性和法律效力；控规则应更多地将 研究重点放在现状建成环境上.尤其 是利益多元化.矛盾复杂化的旧城区. 并严格执行相应的控制指标.使总规 和控规在规划管理层面各司其职，使 其分别具有一定的针对性（表1） 根据表1,在总规阶段.主要以 实现效率为主的土地使用强度管治分 区（即开发强

15、度分区）和相应的控制 指标为主.但是笔者认为.以效率为 原则制定出的控制指标并不适用于整 个城市.因为它只是以追求土地经济 效益作为唯一目标.并未考虑每个地 块的土地所有者的社会利益所以说. 在总规阶段制定出的控制指标在操作 管理上只适用于纳入城市未来发展用 地的城市新区.确保新区建设用地的 合理高效使用.在控规阶段.由于涉及到更深 入更具体层面的内容，例如生态保护. 旧城更新.城中村村民安置等都与社 会公平有关.它不仅关系到总规或控 规能否顺利实施.更为垂要的是它是 公平原则下控制指标制定的主要价值 取向.所以.该过程应当以总规阶段 的开发强度分区和开发控制指标为依 据.并进一步通过相应的政

16、策手段将 指标细化.分解，使其在充分尊重现 42现代城市研究2310.2状的基础上体现出一定的变化.从而 实现对新旧城区的差异化动态控制指 标实施管理.3-2建立具有”分期”理念的控规实施 机制一般认为.日前我国城市建设用 地紧张是由于我国土地可使用或可占 用总毎较少的原因造成的.其实.城 市建设用地紧张仅是一种结果和表象, 隐含在其背后的原因是多种多样的. 但是其中最根本的原因在于对规划期 内的城市建设用地缺乏有序的利用（黄 明华等.2008）.在以往的规划编制过 程中.由于没有明确具体的开发建设 时序，规划实施单位把城市规划中的 远期城市建设用地看作是近期.甚至 是目前就要开发的用地（全覆

17、盖"式 的控规在这里也起了推波助澜的作用）. 这样一来不仅使城市空间发展的有序 性和空间结构合理性得不到保障.而 且也会使得城市建设用地亦规划期末 前就已经用完.使城市规划的严肃性 和肘效性大大降低.针对这样一种事 实.笔者认为目前在国内较为流行的 控规全覆盖”的做法值得商榷.至 少对于经济发展速度较快和发展水平 较高的地区，更是应该摒弃大而全的 做法.即使在控规编制阶段实现了 全 覆盖在实施过程中就更应该严格以 总规的建设用地发展时序为准.因此. 在新版城乡规划法中将控规的地 位明显提升的背景下.硕待构建出一 种具有-动态-持征的控规实施机制.分期规划（黄明华.1997）-的 基本

18、含义是：一个编制完成的总规应 该同城市的发展一样.体现出其发展 的过程.这个过程就像城市的历史演 变可以用一系列连续的图来表示一样. 也可以用一系列规划图表示.在这里一 系列-有如下几种含义：（1）从空间上 来说.它表示城市从现状到经过分析 论证后规划在所能认定的最大扳模（主 要指城市发展的合理规模J的状态 下（即远景）可能具有的发展阶段（即分 期-）；（2） 分期"意为空间的发展阶段. 与时间没有貞接关系.时间在这里严 格来说完全不具有主动意义.它是随 着空间的实现而附带出现的；（3） - 系列"的数星可多可少.完全视每个具 休城市的具体情况而定（但为了与目前 的编制办法

19、相协调.故少者不应少于 现行要求的近期.远期和远景三期）；（4）所谓连续的指的是每个分期 都应有良好的衔接关系.城市的开发和建设离不开详细规 划的指导，建立一种与分期规划相适 应的详细规划编制体系也在一定程度 上决定着具有分期"理念的总规能 否得到具体落实.全覆盖"式控规虽 然对城市建设和管理能起到积极的作 用.但也在一定程度上助长了土地的 无节制开发.因此.针对全覆盖式的 控规.笔者认为应该因地制宜.因时 制宜.对于城市旧城区来说.可以实 现全覆盖"以保证对旧城土地的有 效控制和居民的合法权益：但对于城 市新区来说.这种做法却存在一定的 问题.实质上形成了与缺乏

20、城市动态 发展理念的总规导致耕地占用过快相 类似的后果（黄明华等.2008）.因此 可以建立一种与分期"忠想F总规相 对应的"分期”控规.并从法律角度 予以约束.使"分期"思想由宏观层 面的指导性转化为微观层面的操作性. 实现控规对城市建设用地的动态滚动 式管理.根据上文所提出的总规一控 规” 一体化的规划管理体系.虽然其 开发控制体系是由总规和控规共同构 成.但是直讦意义卜从耕地保护和 城市管理的角度来看.起到实质作用 的还是控规.因为从现行规划体系来 看总规并不具有直接的土地批租作用. 所以笔者认为."分期"思想下一体化 的规划管

21、理实施应以控规为主.总规 为辅.而且即使在控规的编制层面上 实现了 全覆盖-.但是只要在规划实 施管理过程中引入具有动态特征的分 期”思想.通过严格划定期限内的实 施内容仍然可以使控规更好地体现出 动态"控制与管理的特征.并通过 法律.行政.经济手段三管齐下.对 土地开发真正地起到调控作用.4结语我国以控规为核心的开发控制规 划产生于计划经济的背景下.因而具 有较强的-计划性-特征.在当时起 到了一定的积极作用.但随着经济体 制的转轨.尤其足城市规划价值取向 的转变秋城市规划编制办法（2006） 提岀的新要求.现行的控规不论是编 制过程还是实施管理过程已经不能适 应市场经济快速发展的

22、需求.本文试 图构建-种具有动态"理念的控规 指标体系以及实施机制.希望对建立 和完善新形势下我国控规的编制和管 理在原则.方法.技术等方面的转变 提出探讨性的意见和思路.同时也为 我国规划体系的变革以及解决城市发 展与耕地保护的矛盾捍供一定的借鉴.注释例如在新版城市规划编制办法第四章2010.2现代城市研究44啄规划与设计n PLANNING AND DESIGN第三十二条中对总规编制的强制性内容在控 制指标方面明确规定：土地使用强度管制区 划和相应的控制指标(建设用地面积.容积率. 人口客JB等).关于该部分的详细内容见效率和公平双 向视角下的小城镇开发强度分区研究以 陕西洛川城

23、区控规为例.城市规划.2009.(3)參考文献：1田莉我国控制性详细规划的困惑与出 路个新制度经济学的产权分析视角(JJ.城市规划.2007 (1) ： 16-2012李咏芹关于控规热下的几点冷思考 城市规划.2008. (12) : 4452.3夏南凯田宝江控制性详细规划.上海： 同济大学出版社，2005.110-1J6.唐子来付磊.城市开发强度分区研究一 以深圳经济特区为例J城市规划汇刊.力03.:1-9. 刘根发.王森.王全基于GIS的开发强 度模型研究以上海市中心城为例城市 規划学刊.2008.(增刊):272-275.6黄明华.分期规划.持续与接轨方场 经济体制下城市规划观念与对策J

24、J.城市规划 汇刊.1997 (5)：22-23.7黄明华.高峰郑晓伟构建合理的城市 建设用地调控理念一对我国当前絡地与城 市建设用地关系问题的思考J 城市规划学刊. 2008. (1),96-101.黃明华.郑晓伟效率和公平视角下的小 城镇开发强度分区研究一以陕西洛川城区 控制性详细规划为例5城市规划.2009.： 71-74.摘宴：提出一种具有动态特征理念的控制性详细 规划指标体系以及实施机制.在规划控制指 标层面.通过构建效率和公平双向视角下开发 控制指标体系的技术路线.体现岀控制指标 对城市经济.社会.生态等方面的动态兼容符 征;在规划实施机制层面，在“总规一规 一体化规划管理体系的背景下.提出具有分 期“理念的控制性详细规划实施机制.从而为 新形势下控制性详细规划在编制和管理两个层 面的动态转变提供一种借鉴性的思路.关績词:控树性详细规划:动态理念:指标体系；实施 机制Abstract: The author proposes that index system and implementation mechanism of regulatory detailed planning und