PPP模式在环保领域的适用性及PPP环保项目的发展

1、PPP模式在环保领域的适用性及 PPP环保工程的开展完善公共服矜有利于城市的正常运行,促进经济的开展,提 高人民的生活水平,维持社会秩序的稳定.早年间,公共效劳的 建设任务由政府部门包干, 但政府部门的水平和精力有限、 无法 细致地兼顾到各个方面.由于建设周期长、工程量大、而投入资 本较多,故从亏到盈的时间十分漫长. 政府部门需要财政支出的 方面众多,各个方面的资金投入量均较大,而财政收入却是一定 的,故大量的公共效劳建设在短期内会造成的财政赤字也是巨大 的;在资源一定的前提条件下, 供应也产生了严重的问题.同时, 随着经济的迅速开展,人民的物质水平逐渐提升, 社会对于公共 效劳的建设要求也在

2、不断的刷新, 此时需要出现更好的公共效劳 以满足社会的需求.在这一背景下, PPP模式以其高效率获得青 睐,实现了蓬勃开展.PPP模式是政府公共部门与社会资本部门在公共根底设施 上达成协议进行合作的一种模式. 政府将局部政府责任授权转移 给社会资本方,让社会资本代劳的同时对其实施监管,而社会资本分以商业运作的方式完成工程并且可以获得长期固定收益. PPP模式拓宽了政府部门融资渠道, 给社会资本方带来长期稳定 1 / 9收益,提升了公共根底设施的质量从而给广阔人民百姓带来生活 上的便利.党的十九大报告强调,建设生态文明是中华民族永续开展的 千年大计.但是目前社会的环境情况并不乐观,随着政府财政压

3、力的进一步扩大,环保工程的资金缺口始终是困扰着环保工程落 实的问题.PPP模式的优势显而易见,那么可否将PPP模式与环 保进行有机结合？运用 PPP模式治理环境又有哪些利弊呢？本 文就PPP工程在环保领域的适用性进行分析,并对存在的问题 提出了相应的政策建议.1PPP模式相关理论1.1 公共物品理论公共物品理论涉及到的物品分为公共物品、准公共物品和私人物品三类.公共物品如国防、社会平安等,具有非排他性和非 竞争性;准公共物品分为两类,一类具有非排他性和竞争性,如水 资源,另一类具有排他性和非竞争性, 如公路;私人物品那么在生活 中十分常见,是只属于某一个人的物品.一般来说,对于公共物 品和准公

4、共物品,由于至少具有非竞争性或非排他性之一,如果直接通过私人供应那么会出现产权不明晰或过度应用等问题.所以一般会由政府出面进行供应.PPP模式那么创造性地通过政府公共 部门与社会资本部门合作,提供公共物品和准公共物品.1.2 委托代理理论委托代理理论是承当风险的委托方将权利下放给代理方的 一种相互关系理论.现如今,委托代理关系已广泛存在于社会各 行各业中O由于代理方与委托方所追求的目标不同,委托方希望到达他们下达给代理方的任务或目标,而代理方那么追求个人利益的最大化,故代理方不会全方面的考虑到委托方的利益需求.在这种情况下,委托方需要制定一定的奖罚机制鼓励代理方为委托 方的目标努力,同时建立监

5、管机制方便监督代理方的执行情况.PPP模式的实质也是一种委托代理关系,委托方是政府,而 代理方是社会资本企业,政府作为委托方给企业下达建设基 础设施等任务,但是社会资本企业会追求个人利益的最大化, 所以过程中需要政府的有效监管.2PPP在环保领域的适用性2.1 政策因素自2022年起,PPP相关政策密集出台.我国政府先后公布 了?国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意 见?国发202260号、?国家开展改革委关于开展政府和社 会资本合作的指导意见?发改投资2724号文和?关于推广运 用政府和社会资本合作模式有关问题的通知?财金76号这三个强力政策文件,引导政府各部门及社会各界积极

6、探索推进PPP工程模式.进一步,2022年3月国家能源局印发了?关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知?国能法改96号,这个通知写明了要运用 PPP模式解决能源公共效劳；2022年7月 财政部等四部委印发了?关于政府参与的污水、垃圾处理工程全 面实施PPP模式的通知?财建455号,该通知明确指出要积 极推进PPP模式在污水与垃圾处理领域的应用.结合以上政策的出台可以看到, PPP模式的政策支持众多, PPP环保工程也受到政府公共部门的高度关注. 国家政策的保驾 护航是PPP环保工程可以顺利进行并且蓬勃开展的根底.2.2 PPP模式应用于环保领域的优势分析环保PPP模式下,由政府授权

7、的投资主体与获得资格审核的 社会主体签订工程合作协议, 组建工程公司.再由政府主管部门 与工程公司签订特许经营协议,确定工程实施与治理要求, 工程公司在特许经营期内提供环保工程运营效劳治理及维护工程设 施.社会主体即社会资本企业是投资和运营主体,政府主管部门监督经营过程.从政府部门角度来看,政府部门财力有限.而随着我国民营 经济的不断开展,使得社会资金充足.所以通过引入社会资本的 可以显著缓解政府的资金短缺情况, 相当于政府对企业的长期贷 款,通过长时间的环保工程的运行, 把本金连带利息以盈利的形 式还给企业.从社会资本角度来说,企业对于盈利的追求是企业存在的最终目的,而市场的剧烈竞争使得企业

8、的盈利会随着市场的需求变 动而产生或多或少的波动,因此,对于企业而言,长期稳定的盈 利吸引力极大.由企业来实施建设环保工程,经营和维护极大地提升了效率,由于企业会为了自己的盈利像对待自己的产品一样 细致地经营环保工程,像对待自己的客户一样尽力地满足人们对 于公共效劳的需求.因此,环保PPP制工程度分工明确,它的应用使政府和企业 能够各取所需,从而到达提升效率和保证质量的效果.3我国环保PPP开展现状3.1 纵向比拟根据财政部政府和社会资本合作中央的数据, 纵向比拟来看, 2022年以来,生态建设和环境保护类共有储藏工程 102个.而 2022全年仅储藏57个,实现大幅增长.截至 2022年9月

9、,已 完成物有所值评价和财政承受水平论证的审核的, 正在进行准备、 采购、执行和移交阶段的生态建设和环境保护工程到共有 773个3.2 横向比拟根据图表可以发现,2022年二季度环比新增工程数前三位 是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,分别为 212个、 67个、33个;二季度工程环比新增投资额前三位是市政工程、交 通运输、生态建设和环境保护, 分别为2, 020亿元、886亿元、 754亿元.治理库累计工程总数前三位是市政工程、交通运输、5 / 9生态建设和环境保护,合计占治理库工程总数的62.1%累计投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,合计占落地项 目总投资额的74.1%

10、总的来说,生态建设和环境保护行业的 PPP工程纵向来看, 在近年来实现了工程数量的大幅增长, 横向来看无论从工程数量 还是投资额度来说都处于领先地位.环保 PPP在各地的广泛应 用,也因地制宜让环保 PPP工程产生了应有的效益.4环保PPP存在的一些问题环保类PPP工程由于它的工程优势、国家环境保护的战略地 位和随地位上升的政策保驾护航,处于一个欣欣向荣的开展态势. 但必须要成认的是,环保 PPP工程仍存在以下问题.4.1 政府监管体系薄弱PPP工程的委托方是政府,而政府有许多部门都需要参与到 PPP工程中,如发改委、财政部、住建部和环保部等,各部门都 有各自的责任.一定程度上存在各部门产生责

11、任划分不清的问题. 具体来说,可能会出现一个环节两个部门负责,也可能一个环节两头都没有人负责的情况,导致配合不够紧密,指责不够明确.环保PPP模式中的投资、建设、运营、维护责任全在代理方 即社会资本方,因此政府的合理监管对于 PPP工程的良好推进 显得更加重要.但现如今,政府在 PPP模式中的监管还不够完 善,从而导致此工程无法发挥它应有的效果, 因此出现了要求的 指标模糊、对代理方的要求过于宽松,代理方在治理宽松的环境 下为求利益,在工程材料中偷工减料或缩减预算都是极有可能发 生的.如此一来,工程质量不过关,出现比环境保护更严重的问 题,伤害的仍然是广阔人民的利益.4.2 工程落地率低在PP

12、P模式广泛运用的社会背景下,许多地方政府看到其他 地区收效甚好由此急迫的展开 PPP工程.但是,前期准备不够充 分,未经过科学论证却只顾对着其他地区的工程照搬照抄,不顾因地制宜,一味准备着手实施建造.而开始建造以后发现出现的 问题一堆,阻挡了继续推进的步伐. 就算政府部门全心实意想要 改善环境和生态,却也只能是力不从心.同时,由于地方PPP工程的数量往往关系到地方政府的政绩 考核,这就使得地方政府会由于过于看重政绩,从而PPP工程频繁入工程库,却不着手实施.环保PPP是关系到民生福祉的项目,政府为求政绩只做做外表功夫而不准确落实的现象值得每一 个政府部门深刻反思.4.3 工程建设运营中存在问题

13、社会资本方在工程的实施中也存在大量问题.作为代理方, 一味追求利益情有可原,但是产业链利益分配不均, 从而导致压 缩本钱,偷工减料的现象不时发生, 这样会引起工程工程质量不 过关,人民百姓利益受损.5政策建议5.1 政府有效监管多头分散的治理方式会使得指责分配不明确,故归总监管出口在PPP工程的监管中显得尤为重要.政府应当建立专门的项 目治理机构 治理有关PPP工程的事宜,归总监管出口,由专人 负责专事.这样做不仅可以防止政府问责的不明确,而且可以使政府掌握更多更深入的 PPP工程的信息.目前我国已经建设财 政部政府和社会资本合作中央,对 PPP工程综合信息进行治理.目前来看,我国对于PPP模

14、式的应用尚未完全成熟、 监管模 式不甚完善.而外国一些兴旺国家运用 PPP模式已有时日,因此 我们可以借鉴外国成熟的监管模式.如法国政府设立了PPP管理中央协助制定PPP规那么,帮助行业部门开发工程.由此我们可 以看出虽然各国在国家制度和政体上有所不同,但是我们可以加以改良,科学监管,以适应我国的国情.这样不仅可以完善我国 PPP制度的缺乏,还可以准确熟悉我国PPP模式现阶段的开展情 况.5.2 维护政策环境前文提到,许多国家层面的政策已经出台,说明现阶段我国全力支持PPP工程的开展.但是地方政府在政策执行与落实方 面还有很严重的缺乏,导致许多烂尾工程的产生,浪费人力财力 物力,损害人民百姓的利益. 所以,政策环境是PPP工程开展十 8