我国家政服务业的现状分析与规范化建设

1、我国家政服务业的现状分析与规范化建设李艳梅( 广西师范大学法学院, 广西桂林541004)摘 要: 家政服务业是为家庭提供多种类服务的一种行业, 在第三产业中占有重要地位。虽然家政服务业在我国被誉为朝阳产业, 但该行业存在的问题却严重阻碍了其发展进程。针对家政服务业存在的种种问题, 引发对规范家政服务市场各主体行为及保护各主体合法权益的思考, 进而提出建立和完善有利于家政服务行业健康、良性发展的法律和制度的一些建议。关键词: 家政服务业; 家政公司; 用户; 家政服务员中图分类号: C916;DF529 文献标识码: A 文章编号: 1002- 3240( 2008) 07- 0107- 04

2、收稿日期: 2008- 06- 08作者简介: 李艳梅( 1969- ) , 女, 广西恭城县人, 广西师范大学法学院副教授, 硕士生导师, 主要研究方向为婚姻家庭法、民事诉讼法。社会科学家SO C I AL SC I E NT I ST2008 年7 月( 第7 期, 总第135 期)J u l.,2008( No.7,G en er a l No.135)【政治文明与构建和谐社会】一、家政服务行业的兴起和发展所谓家政服务, 是指家政服务员为家庭生活提供事务性、管理性的社会服务。119 世纪后, 随着资本主义经济的快速发展, 新技术的不断开发和应用, 妇女摆脱家务束缚, 走上职业岗位, 体现

3、自身的能力和价值。在这样的社会背景下, 许多家庭产生了提高生活质量和家政服务的需求, 产生了家政服务社会化的萌芽。从此家政服务业开始在西方资本主义国家兴起并获得了长达一百多年的迅速发展。我国自古以来就是一个具有家政传统的民族, 从来就重视治家之道。四书、左传、礼记大学中都有关于家政内容的记载和论述。改革开放后, 人们的工作方式和生活方式发生了前所未有的深刻变化,这些变化集中地表征为四化, 即家庭小型化、人口老龄化、生活现代化、服务社会化。2不少现代的家庭已经具备接受社会提供家政服务的能力和条件。社会经济的持续增长, 使人们生活水平和生活质量的要求不断提高, 越来越多的人希望从家庭的日常事务中摆

4、脱出来, 使自己在紧张、繁重的工作之余能享受更多的生活乐趣和更高的生活品质, 这为家庭服务社会化和家政服务业的崛起提供了必要的社会条件。90 年代之后, 随着社会主义市场经济体制的建立, 人们生活水平进一步提高, 对家政服务的需求也在不断加大。人们不再满足于传统的“保姆家政”模式, 越来越多的家庭要求社会提供形式多样、质量满意的家政服务。从服务的内容上看, 烹调、洗涤、操持家务、照料老人、看护婴儿、看护病人、护理孕妇与产妇、制作家庭餐、家务管理、家庭教育、家庭休闲娱乐等都属于家政服务的内容。从服务方式上, 由单一的常年服务转变为灵活多样的定期或一次性服务。从服务的质量上看, 用户不仅要求家政服

5、务员洗衣、做饭、照顾孩子和老人, 而且要求他们养成良好的卫生习惯和生活方式, 具有较高的知识文化素养, 学会使用高档现代化电器, 能够完成家庭事务管理、家务筹划、家庭接待、营养膳食、健康护理、家庭教育等多项任务。家政服务业在第三产业中占有越来越重要的地位, 在我国被誉为朝阳产业。二、家政服务业的现状及存在的问题近年来, 随着我国经济结构调整和社会生活发生的重大变化, 家政服务业成为解决下岗职工再就业和转移农村富余劳力的有效平台, 越来越显出巨大的发展潜力和前景, 同时, 家政服务热的背后, 有着较为突出的矛盾。为了深入地了解我国家政服务行业的现状和存在的一系列亟待解决的问题, 从法律的角度思考

6、用户、家政公司和家政服务员三者之间的关系, 并提出规范家政服务市场各主体的行为以及保护各主体合法权益的建议, 采用发放调查问卷和现场访谈的方法, 在广西桂林市、南宁市等地对家政服务行业的情107况进行了调查。关于“用户”的调查问卷共发出108份, 回收100 份, 回收率为92.6% ; 关于“家政服务员”的调查问卷共发出113 份, 回收100 份, 回收率为88.5% 。调查显示, 家政服务的用工形式主要分为住家保姆、全日制和钟点工等。家政服务员中, 一种是挂靠于家政公司, 另一种情况是直接与用户建立雇佣关系。家政服务行业的现状及存在的问题具体表现在以下几个方面:( 一) 社会对家政服务业

7、作为一种新兴产业重视不够家政服务是一个新兴的产业, 目前我国关于家政服务业的法律、法规尚不健全, 政府主管部门对家政行业的引导、协调、扶持还不够, 存在着对家政服务业管理滞后的问题, 在服务行为、服务规范、服务价格等方面无章可循。另外, 随着家政服务热而出现的中介机构, 缺少对家政服务员的岗前培训和规范管理。中介机构的良莠不齐, 缺少行业规则和管理。有的存在违规操作和短期行为, 在一定程度上影响了家政市场的声誉, 扰乱了市场秩序。( 二) 用户需求不断增加、提高与服务员供不应求、技能贫乏的矛盾突出随着我国逐步进入老龄化社会, 三口之家日趋普遍化, 许多家庭中的老人、病人、独生子女需要照顾。生活

8、节奏不断加快, 也使人们对家政服务需求迅速增加。但由于受陈旧落后的传统观念的影响, 认为做家政低人一等、“小富即安”思想及自卑心理, 阻碍了一大批下岗、失业人员从事家政服务业, 从而导致了我国劳动力市场“有人没事做, 有事没人做”的供需缺位现象。一方面, 用户普遍要求家政服务员的服务质量达到较高的水平, 多数用户希望自己雇用的家政服务员已经接受过正规化的专业岗前技能培训。不少家庭已不再满足于请钟点工搞卫生、做家务, 而希望请个全能型的家政员把家里的事都给安排了。按照岗位要求,“高级管家”应当能够完成家庭事务管理、家务筹划、家庭接待、营养膳食、健康护理、家庭教育等多项任务。调查中, 在问到家政服

9、务员在上岗前, 是否需要接受技能培训并获得相应的资格证时, 回答“十分必要”的用户比例高达80% , 而回答“无所谓”和“没有必要”的仅分别占18% 和2% 。另一方面, 家政服务员受教育程度普遍较低, 文化水平有限, 综合素质不高。一些家政服务员缺乏现代化生活用品的操作技能, 缺乏科学的护理知识, 更不懂得营养搭配、合理膳食, 还缺乏与用户的沟通技巧。调查显示, 家政服务员在被雇用之前,“受培训并获得证书”的仅占6% 。,“受过培训但没有获得证书”的占26% ;“从未受过任何培训”的占68% 。由于缺乏岗前技能培训, 较为严重地影响了服务水平和质量, 用户对此极为不满, 但也非常无奈。由于法

10、律的空白和出于自身利益的考虑, 家政公司通常拒绝承担培训家政服务员的义务, 极少对服务员进行系统专业化的技能培训; 同时, 虽然多数家政服务员渴望接受专业化的技能培训, 但由于生活贫困, 囊中羞涩, 无法支付高额的培训费用。用户一方面要求高素质、高水平的经过专业化培训的家政服务员, 另一方面却也不愿意支付家政服务员的培训成本。此外, 经过培训并获得证书的家政服务员不再是传统的廉价劳动力, 他们对工资和待遇的要求有所提升, 尤其是一些技术性较强的家政服务工作, 如护理工、月嫂等。如今我国家庭护理工的平均月收入为1500- 2000 元, 月嫂的平均月收入为1200- 1500 元,在经济发达的地

11、区, 护理工和月嫂的收入还要翻一番。这样势必加重用户的经济负担, 有些用户为了节约开支, 只好无可奈何地选择雇用那些未经过任何技能培训的素质较低的家政服务员。家政服务要向专业化和科学化的方向发展, 家政公司服务培训开展不成熟和服务人员素质跟不上成了最大的制约瓶颈。( 三) 家政服务合同缺失或者合同的形式和内容缺乏统一规范, 格式合同大量存在在家政服务活动中, 一般涉及三方主体: 家政服务员、用户和家政服务介绍机构或家政公司, 由此产生了几种法律关系。如果是用户直接找到家政服务员并与之签订合同, 则二者之间就是雇佣关系。如果用户是通过第三者 家政服务介绍机构或家政公司与家政服务员建立关系, 三者

12、之间的关系取决于家政服务机构的性质, 因其性质的不同而形成两种法律关系: 第一种情形是用户与家政服务员之间是一种雇佣关系, 用户与家政服务介绍机构、家政服务员与家庭劳务介绍机构之间分别形成了一种居间合同法律关系。根据合同法的规定, 居间人的义务主要是忠实和尽力地向委托人报告订约机会或媒介订约的义务; 第二种情形是家政公司采用员工制。家政公司与求职者签订聘用合同, 吸纳他们为公司员工, 家政公司与家政服务员之间是公司与职员的关系, 由家政公司向用户直接提供家政服务员, 用户和家政服务员不发生直接的法律关系, 家政服务员履行地是家政服务公司的职务行为。用户和家政公司是消费者与服务者的关系。3在上述

13、法律关系中, 最容易发生纠纷地是用户与家政服务员之间的雇佣关系以及用户和家政服务公司之间的消费与服务的关系, 而签订规范的合同则是防止和解决纠纷的有效手段。调查显示, 多数用户具有订立家政服务合同的意识和要求, 但真正与家政服务员或家政公司签订合同的用户数量极其有限, 仅占被调查用户的34% 。有58% 的家政服务员在被雇用之前没有与用户或家政公司签订合同, 22% 的人与用户签订合同, 16% 的人与家政公司签订合同, 只有2% 的人与二者都签订。即使已签订的合同, 也在订立程序、内容、形式等方面存在大量问题。如许多合同形式不符合规范; 有的合同甚至缺少最基本的实质性内容,108各方的权利义

14、务约定不明确, 不完整; 很少约定或是根本不约定发生纠纷的解决办法; 格式合同和霸王条款大量存在, 严重损害弱势一方的利益。调查发现, 在用户与家政服务员订立合同的过程中, 合同一般由用户单方订立, 规定了一些针对家政服务员的苛刻条款。由于多数家政服务员的文化素质与法律素质较低, 无法深刻地理解合同的内容, 难以发现合同中对自己不利的条款。即使有些文化层次稍高的家政服务员能够认识到家政服务合同的条款损害了自己的合法权益, 但为了生存, 也只能忍气吞声地接受。而在家政公司与用户之间签订合同时, 家政公司提供的格式合同条款都尽可能地使家政公司处于一种免责的身份, 这实际上也是一些霸王条款。如南宁某

15、家政公司的合同上写明:“甲乙双方( 指用户与家政服务员) 在生活工作中若发生触及有关法规行为时, 应交相关执法部门处理, 公司不承担法律责任。”家政服务员迫于生存压力必须尽快工作的愿望和用户急于雇用家政服务员解决家庭后顾之忧的心理, 决定了他们只能被迫接受家政公司单方拟定的家政服务合同, 从而导致了他们难以维护自身的合法权益。( 四) 用户和家政服务员之间存在鸿沟, 人格不平等, 关系紧张在调查与家政服务员的相处情况时, 仅有8% 的用户认为“很好”, 认为“较好”的也仅占20% ,“凑合”的占34% , 认为“很差”的比例高达38% 。调查进一步显示, 造成用户与家政服务员不能融洽相处的原因

16、是多方面的。其中认为家政服务员文化素质差, 无法沟通的占18% ; 认为家政服务员缺点毛病多的( 如: 不诚实、贪心、懒惰、攀比等) 占14% ; 认为家政服务员是外人的占30% ; 认为用户与家政服务员的层次不同的占38% 。而与此同时, 家政服务员的自我满意度普遍较低, 有60% 的家政服务员认为与用户之间只是一般的工作关系, 认为用户对待自己很好的只有14% 。绝大多数的家政服务员感觉得不到用户真正的信任与尊重, 认为与用户存在的最主要问题依次是: 不平等占32% ; 经常打人占22% ; 报酬太低占18% ; 不信任14% ; 经常责骂14% 。其实, 用户与家政服务员之间摩擦与冲突的

17、原因不仅是多元的, 而且是双向的, 最主要是由二者的社会地位、成长背景、生活习惯的差异以及用户的排外心理引起的。( 五) 家政服务雇佣关系双方当事人的合法权益得不到有效保障首先, 家政服务员超时工作, 劳动报酬缺乏保障的问题比较突出。调查结果显示, 家政服务员每天工作时间8 小时以内的占14% ; 8- 10 小时以内的占34% ; 10- 12 小时以内的占40% ; 12 小时以上的占12% 。而每月的工资却相对较低, 收入在200 元以下的占4% ; 200- 500 元以下的占36% ; 500- 1000 元的占54% ; 1000 元以上的占6% 。有50% 的家政服务员的工资被拖

18、欠, 其中用户偶尔拖欠的为44% , 经常拖欠的为6% 。由此可见, 超过一半的家政服务员的日工作时间在10 小时以上, 也就是说, 超过一半的家政服务员在超时工作。虽然每日工作的时间超长, 但是每月所得的工资不高, 仍属于较低水平。其次, 用户家中的失窃现象与贵重物品被损坏是用户和家政服务员共同面临的两大困境。调查显示,有32% 的用户家中曾经有过失窃现象。有的家政服务员盗窃用户财物之后逃之夭夭, 下落不明, 逍遥法外,用户无法追回被窃财物, 心中既愤怒又无奈。而家政服务员认为用户是这样看待失窃现象的: 对自己将信将疑的占30% ; 认定是自己所为的占8% ; 认为盗窃者另有其人的占16%

19、; 其他( 包括不填) 的占46% 。这说明了用户家中失窃现象较为严重, 家政服务员与用户之间存在互不信任。另外, 在工作中, 34% 的家政服务员曾经损坏过用户家的物品。损坏物品的家政服务员, 通常拒绝向用户承担赔偿责任, 因为他们认为自己是在为用户工作和服务的过程中损坏财物, 而且有时并非因为自己的过错。而用户则认为, 自己的物品被损坏, 应当得到赔偿。尤其被损坏的是贵重物品时,会给用户带来高额的财产损失和无法弥补的精神损失。于是, 54% 的用户会要求其照价赔偿; 11% 的用户会直接将其辞退, 不再留用; 12% 的用户会不予追究,继续雇用; 15% 的用户会直接扣发其工资来赔偿自己的

20、损失; 8% 的用户会要求家政公司承担赔偿责任。即使部分家政服务员认为自己有过错, 愿意赔偿, 可是多数家政服务员的收入非常低, 很难独立承担贵重物品高额的赔偿金。但是如果不赔偿, 用户的财产权利又如何得到保障?此外, 家政服务员还会遇到受辱骂和殴打、住宿条件差、受男用户骚扰等侵权行为。而用户则会遇到家政服务员工作偷工减料, 质量不符合要求、未经允许擅自使用用户财物、虐待甚至拐走孩子、破坏家庭幸福等恼人之事。( 六) 家政服务员的工伤或医疗保险很难落实调查显示, 有60% 的家政服务员在从事家政服务的过程中曾出现受伤或生病的情形, 有14% 的人员受过严重伤病, 只有26% 的人员未出现过任何

21、伤病。当家政服务员在工作中出现受伤或生病时, 用户的处理方式依次为: 表示关心但不会出钱的占42% ; 让家政服务员回家的占16% ; 退回中介公司处理的占12% ;主动出钱为其治病的仅占10% 。许多用户一致认为,家政服务员在工作过程中的意外受伤或生病, 虽值得同情, 但要求用户承担支付医疗费用的责任的确有失公平。因为任何工作都存在风险, 也都难免出现意外。如果让用户单独支付家政服务员意外受伤后的全部治疗费用, 就意味着让用户承担家政服务员在工作中的所有风险, 这无疑增加了用户的风险和负担。因此在家政服务员受伤或生病时, 用户通常都拒绝承担责109任。家政服务员的健康权因缺乏权利救济机制难以

22、得到保护, 他们不得不独自承担全部的医疗费用, 并有可能失去继续工作求生存的机会。进一步调查表明, 48% 的用户认为应为家政服务员购买工伤或医疗保险, 但在“家政保险费由谁负担”的问题上, 用户们却存在着较大的分歧。多数用户明确表示自己不会承担家政服务员工伤或医疗保险的全部费用, 认为应当由用户独立承担的仅占6% , 认为应当由家政公司承担的占12% , 认为应当由二者共同承担的占50% , 认为应当由家政服务员本人承担的占32% 。因保险费用的负担存在分歧, 导致家政服务员的工伤或医疗保险很难落实。( 七) 家政服务业的争议处理机制不健全, 纠纷责任不明确目前, 调整和规范家政服务行业的法

23、律法规尚不完善, 争议处理机制还不健全。许多家政公司只把业务停留在中介, 声言对家政服务人员此后的行为概不负责, 这使用户和家政服务员在人身和财产安全方面少了应有的保障。经过中介公司介绍进入用户家工作的家政服务员, 一旦与用户发生纠纷, 因雇方是家庭而非企业, 劳动监察、劳动仲裁部门管不上, 家政公司往往得以规避法律, 拒绝承担责任。只能通过家政服务员、用户和家政公司之间的约定来约束, 如果未签订合同, 则发生纠纷时的责任不明确, 各方的权利常常很难得到维护。三、完善家政服务业相关法律和制度的思考( 一) 重视和规范家政服务业家政服务行业作为第三产业中的新兴行业, 存在巨大的发展潜力, 其服务

24、价值高, 就业容量大, 是扩大就业地最为直接和现实的渠道。国家要重视家政服务行业的发展, 大力宣传家政服务业在“服务百姓、便捷生活”方面的突出作用, 转变社会普遍存在的对家政服务业和家政服务员的偏见和歧视, 扩大家政服务业的社会影响, 把家政提升为一种正当的、有文化含量的职业。同时, 为保证家政服务业的健康、有序、可持续发展, 一方面要制定有利于家政服务业迅速发展的政策, 给予必要的扶持; 另一方面要加强对家政服务业的规范化管理, 出台行业规范标准, 实行家政服务机构市场准入制, 提高对中介机构的资质要求, 规范家政服务的运作程序和管理办法, 逐步将家政服务业纳入正规化、法制化的轨道。( 二)

25、 建立和完善家政服务员的上岗和培训机制目前, 我国从事家政服务的人员多达数百万, 其中以下岗职工和农村剩余劳动力为主, 因缺乏专业的技能培训, 大多只能从事洗衣做饭搞卫生一类的传统低层次家政服务, 无法满足居民日趋多样化的服务需求。因此, 家政服务员上岗前必须经过一定课时的强化培训。一方面要进行思想观念教育, 帮助家政服务员转变观念, 端正心态, 树立良好的职业道德和就业观念; 另一方面要进行技能培训, 使其掌握家政服务所必备的多方面技能。经过培训的家政服务员要参加统一的职业等级鉴定考核, 考试合格, 持证上岗。1并实行分等定级, 以级定薪。( 三) 规范合同, 保障各方合法权益在家政服务业相

26、关法律法规缺失的状况下, 规范的合同成为明确责权利、保障权益、减少纠纷的主要依据, 有关部门应提供规范的合同样本。我国现有的家政公司90% 以上属于中介性质, 家政公司与家政服务员没有劳动关系, 实际的家政雇佣关系多数是在用户与家政服务员之间发生的, 因此, 用户与家政服务员之间的劳务合同尤其不可或缺。雇佣双方应平等相待, 并就劳动时间、劳动条件、服务质量、工资报酬、权益保障、争议处理等事项作出明确约定。如果家政公司采用员工制时, 家政公司与用户、家政服务员要分别签订好服务合同和劳动合同。一旦因家政服务员造成对用户家人、物品的伤害或损失, 先由公司承担相应责任, 然后再根据过错情况由公司对家政

27、服务员进行追偿。同时, 在家政服务员受到用户的侵害时, 公司有义务协助家政服务员向用户主张权利, 提出损害赔偿的请求。因此用户与家政服务员发生冲突、矛盾和纠纷时, 家政公司将不再是袖手旁观、逃避责任, 从而有利于矛盾的解决, 保障雇佣双方的合法权益。( 四) 逐步将家政服务员纳入社会保障范围随着我国社会保障体系的完善, 应逐步将家政服务员纳入社会保障范围。首先, 采用员工制的家政公司, 应积极向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记, 为员工办理工伤保险和医疗保险, 从而为家政服务员在劳动过程中的劳动安全和入会期间的医疗费用提供保障。其次, 如果家政公司只是“居间人”或者没有中介, 家政服务

28、员则可以购买商业保险中的人身意外伤害、医疗疾病等保险。保险金可采取由用户和家政服务员个人按比例分担的形式缴纳。( 五) 健全和完善家政服务业的争议解决机制根据劳动法规定, 对家政服务员经中介介绍到用户家的, 家政服务员与用户发生的争议不适用劳动争议处理。如家政服务人员是通过家政公司派遣至用户处工作的, 家政服务人员与家政服务公司间发生的劳动争议可以按照国家劳动争议处理规定处理, 甚至可以将用户作为第三人。第一种情况下发生纠纷时,首先可由用户与家政服务员协商, 协商不成时, 可申请家政行业协会调解, 调解不成时可诉至法院。第二种情况下劳动争议处理程序如下: 家政服务员与用户发生劳动纠纷, 先由家

29、政公司调解, 调解无效, 由当地家政行业协会调解, 仍无效, 由劳动( 下转第113 页)110( 上接第110 页) 仲裁委员会进行劳动仲裁, 对仲裁结果不服者, 可到当地人民法院提起诉讼。在大力推行法治建设的今天, 各行各业都必须有健全完善的法律规制, 才能够健康、良性地发展。家政服务行业作为一种新兴产业, 随着经济社会的发展应运而生, 并在短时间内形成了独立的市场。家政服务业给城市的下岗职工和农村的剩余劳动力创造了大量的就业岗位的同时, 也给工作事业繁忙, 需要解决家庭后顾之忧的上班一族提供了前所未有的便利。针对家政服务业存在的诸多问题, 如何把它纳入到一个正规化、法制化的轨道, 是当前

30、迫切需要解决的问题。值得高兴的是, 已有少数发达城市通过地方法规对家政服务业作出专门规定, 如北京、广州、深圳等。我们有理由相信, 不久的将来, 一批信得过、叫得响的家政服务品牌将会不断涌现。1 马丽梅. 关于发展家政服务业的思考J. 理论,2006,(5):95;96.2 唐友华. 发展家政服务业满足日益增长的社会需求J. 政策咨询通讯,2005,(1):30.3 郑毓枫, 李晟. 家政服务业的立法思考J. 社科纵横,2005,(5):104- 105.参考文献: 责任编校: 周玉林 责任编校: 蒋民胜1 温军. 和谐社会视野中的民事检察监督权J. 人民检察.2006,(9):23.2 贾春

31、旺.2007 年3 月13 日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作的最高人民检察院工作报告D B/ O L.新华网.3 卓泽渊. 加强法律监督能力建设的几点思考J. 人民检察.2005,(4):9.4 张巍, 梁敏, 黄俊平. 论法律监督能力J. 人民检察.2005,(6):25.参考文献:生产经营活动不受影响; 慎重查封、冻结企业帐目和银行帐户;慎重扣押企业涉案财物; 慎重着检( 警) 服、开警车到企业办案;慎重宣传企业职务犯罪案件, 尽量避免给企业形象和产品声誉造成负面影响, 为构建社会主义和谐社会作出新贡献。( 二) 改革制度管理模式, 提高检察执法效能法律监督工作是一项专业性很强、

32、分工很细的工作, 需要相当的知识水平、工作阅历以及较长时间的经验累积。因此, 必须实行检察人员分类管理, 突出检察官在检察机关内部的主体地位。根据检察机关的职责任务和岗位要求, 可以将检察人员分为检察官、检察官助理、检察技术人员、检察行政人员、司法警察五大类进行管理, 使各类人员各有专攻, 各有专长, 各得其所, 成为各自工作岗位上的专家型人才。当前的重点是突出检察官在检察机关内部的主体地位。一是完善主诉( 办) 检察官责任制, 通过进一步规范权力范围和运作方式, 明确责、权、利, 增强主诉( 办) 检察官责任感和荣誉感, 使检察官的作用和地位得到更好的发挥。二是落实检察官的等级制, 使检察官等级与工资福利挂钩。三是有针对性地从高等院校招收录用和从学者、律师队伍中遴选高素质人才, 进一步改善检察官队伍结构。与此同时, 要加大检察官培训力度, 提高队伍整体素质。一方面,要积极鼓励检察人员参加多种