城规划与土地利用总体规划的关系

1、城市规划与土地利用总体规划 的关系城市规划与土地利用总体规划的关系：相同之处：1、都有相关的法律依据,土地利用 总体规划依据的是?土地治理法?城市规划依据 的是?城乡规划法?2、组织领导,都由各级人民政府负责组织3、规划审批,都是分级审批4、两规关系的法律规定,两规法律均规定 规划的不同之处：1、规划的范围不同?土地治理法?第四条规定, 国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将 土地分为农用地、建设用地和未利用地.说明土 地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全 部土地资源,是从整体上把握区域内全部土地资 源的合理利用、开发和整治.?城乡规划法?第 三条规定,城市规划区是指城市市区、 近郊区

2、以 及城市行政区域内因城市建设和开展需要实行 规划限制的区域.城市规划区的具体范围,由城 市人民政府在编制的城市总体规划中划定.2、关于规划思路.两规的规划思路是不同的, 这两规之间重要的相异之处.?土地治理法?第 十八条明确规定,下级土地利用总体规划应当依编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不 得超过上一级土地利用总体规划确定的限制指 标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规 划确定的限制指标.应当保证省、自治区、直辖 市行政区域内耕地总量不减少.由此可知,土地 利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建 设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项 限制指标,本着“从供应制约和引导需求,重

3、 在“限制,而且是刚性的.城市总体规划编制 时,没有自上下达的规划限制指标,城市的开展 思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、 历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因 素综合分析,根据市场经济条件下城市开展的客 观规律,提出城市开展目标和开展规模的设想, 很少考虑耕地和根本农田保护的问题,是从需要 出发,着眼于“开展.3、两个规划的行政主管部门不同 4、两个规划编制的工作路线不一样 5、从微观上来说,两大规划的统计口径和范围存在差异6、规划期限不一样土地利用总体规划和城乡总体规划以下简称“两规同为指导地区经济开展的重要空间性 规划,两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可 持续开展都有巨大

4、的促进作用.然而在两规的编 制过程中,由于出发点、规划对象、范围等方面 存在不同,导致两规无法充分衔接,如城镇用地 规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一 致及根底设施规划布局不同等.两规内容的不一 致使局部建设工程无法同时符合两个规划, 从而 不能实现用地.这样不仅降低了土地利用效率、 浪费了两规的建设用地指标,而且让土地使用者 无所适从,损害了政府职能部门的公信力. 两规 不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法 有很大关系,系统地分析两规编制中存在的问 题,并从制度的角度研究解决方案,是促使两规 协调的关键.cJ、两规协调的根底土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了城市可持续

5、开展、土地可持续利用而编制 的,最终目标也都是为了合理利用土地资源, 促 进经济、社会与环境的协调、可持续开展,从根 本上不存在矛盾.随着城市规划和土地利用规划 两门学科的不断进步和完善,两规在编制中有越 来越多的共通点,两规的方案更需要共同研究、 相互衔接来确定,两规在前期研究、数据资料收 集、目标预测等方面都具有较多的共同性, 在规 划实施中对于用地治理也具有一定的相似性,需 要通过整合,理顺两规在编制、审批、实施中的 关系,到达相互协调的效果.二、两规的差异一出发点城乡总体规划与土地利用总体规划虽然从根本 目标上是一致的,但从编制规划角度而言,两规 的出发点并不相同.土地利用总体规划着眼

6、于资 源约束下的条件最优,城乡总体规划着眼于充分 满足经济社会开展的需要.二手段土地利用总体规划是以资源约束为前提、以保护 有限土地为主导的,是通过方案土地供应作为手 段的；而城乡总体规划是基于城市竞争为城市规划留足开展空间的,因此其手段是做大人口、 土 地和经济规模.三对象城乡总体规划与土地利用总体规划虽然都是以 土地作为规划对象,但城乡总体规划主要针对城 镇范围的土地进行规划,确定该范围内商业、居 住、交通、广场及绿地等用地类型的形态与布局, 对交通、给排水、景观、能源及卫生等各项根底 设施进行设计；土地利用总体规划那么是确定一定 时期所有行政范围内建设用地、根本农田及耕地 等各类用地的规

7、模和布局,确定所有土地的规划 用途.土地利用作为城乡总体规划的对象,只限 于城镇建设用地内部的分类,而城镇建设用地整 体只是土地利用的子类,因此,虽然两者对象都 是土地利用,但分类体系差异较大.另外,城市 规划是设计性规划,二维空间、三维空间是城市 规划关注的重点,城市空间形态是城市规划设计 的重要内容,而土地利用规划重点在于限制用地 规模和确定布局.四规划范围城乡总体规划的规划范围是规划区, 这个规划区 代表着城市开展的扩展边界,这个范围可大可 小,大多数城市的规划区并没有包含整个城市行 政辖区,即使以整个行政辖区作为规划区,_城乡 总体规划的重点依然在城市扩展边界内, 而对于 城市扩展边界

8、外的建设开展那么并没有实质性的 规划限制.土地利用总体规划的规划范围是整个 行政区,除城镇建设开展用地外,还要考虑对外 交通路网建设、水利建设、村庄建设、现代农业 开展等所有建设工程用地需求以及生态保护用 地与农业用地统筹安排,因此土地利用总体规划 是一个全覆盖的规划,不会出现某些区域是重点 规划范围的现象.五应用范围?城乡规划法?规定：“城市、镇规划区内的建 设活动应当符合规划要求.因此,规划建设区 内的城镇建设必须符合城乡总体规划； 而土地利 用总体规划那么应用于一个地区内所有范围,任何 发生用途变更的用地工程都需要符合规划.因 此,在规划区内任何建设工程都需要同时符合两 规,而规划区外只

9、需符合土地利用总体规划.六法律要求根据?城乡规划法?和?土地治理法?,城乡总 体规划要与土地利用总体规划相衔接.这种衔接 主要表达在城镇建设用地的规模和布局上,城乡 总体规划确定的城镇建设用地规模需要符合土 地利用总体规划确定的城镇建设用地指标,而土 地利用总体规划确定的城镇建设用地布局需要 与城乡总体规划衔接,由于土地利用规划无法设 计城市的开展形态.因此,两规编制时必须互相 衔接,保证符合另一方的要求.三、两规如何协调一编制审批的同步一致目前,城乡总体规划由规划部门负责编制, 土地 利用总体规划由土地部门负责编制,在大多数城 市这两个部门是分开的.在这种分开的职能设置 下,两个部门之间要到

10、达有效协调是十分困难 的,虽然两规在编制中都设立了以政府主管领导 为组长的领导小组,但实那么形同虚设,两规编制 部门依旧各自为战,规划成果及数据不能充分共 享,不能参照相互的要求调整优化各自的规划方 案,两规无法到达统一协调的效果. 如果将城市 规划部门与土地部门合并为一个部门, 城乡总体 规划和土地利用总体规划都由一个部门编制,两 规要实现有效衔接就容易得多.但是在目前的部 门设置和编制体系下,两规在编制审批过程中也可以寻找一些切入点,尽量使两规到达充分协调.1 .编制周期的一致性.两规编制周期的衔接至关重要,周期不一致,两 规衔接的根底就不存在.编制周期的衔接包括规 划基期的一致性、规划期

11、限的一致性以及编制工 作周期的一致性.地方政府在组织两规编制时, 应同时组织城市规划部门与土地部门同时编制 各自规划,以相同的年份为基期年,并采用相同 的规划期限.2 .编制过程中的实时协调.两规在编制过程中,虽经过了征求另一方意见的 程序,但这种征求意见仍停留在形式、 外表,3 编制审查报批的同步性.编制审查报批过程的同步性是保证两规到达良 好衔接的手段.两规应成立共同的编制领导办公 室,共同组织两个规划的研究、编制、协调、报 批等进程.包括两规的前期准备工作,申请经费 及成立组织机构、专题研究编制、方案编制、专 家论证、各相关部门及上下级协调、成果审查、 成果报批等进程都应保持同步.这有利

12、于判断两 规是否衔接一致,及时发现矛盾并解决矛盾.二编制内容的具体协调土地利用总体规划通过根据行政辖属“自上而 下指标层层下达的方式对下级规划用地指标进 行限制,根本上是一个限制性规划；而城乡总体 规划那么属于开展性规划,重在规划城乡建设发 展.土地利用总体规划分配到下级规划的土地指 标,主要依据经济、人口总量等进行测算,但不 同开展阶段的城市经历过不同的用地演变,仅通 过经济、人口总量等难以做到切合实际,土地供 给的规模和结构难以适应城市开展形势.而城乡 总体规划确定各级城镇建设用地规模,主要依据 人口及城镇建设的开展趋势、资源禀赋承载能 力,很少考虑土地供应是否受到限制.因此,两规对于土地

13、利用的指导思想, 应该有所改进、相互协调,既要满足一定需求, 又要切合实际,符合对资源环境的保护原那么.无 论土地利用总体规划还是城乡总体规划, 用地规 模的限制都与人口规模、经济规模直接相关,因 此协调用地规模不应单一从土地利用方面入手, 而必须与人口、经济等相关因素统筹协调.目前, 两规编制的主要内容都涉及对城市人口规模、 城 镇化率、经济总量、产业规模结构、建设用地面 积、承载水平等方面的研究及预测, 两规各自进 行研究不仅增加了重复劳动,双方预测结果还存 在不一致等现象,甚至出现较大偏差,形成了指 导土地利用的不同模型,影响了两规的协调性. 因此,两规在前期研究阶段,应合并成一个工作

14、小组,将两规的相关专题融合在一起,设置一些 涵盖城乡规划和土地利用规划主要内容的新专 题.例如：将两规相互关联的局部融合为城市发 展战略、人口与产业开展、耕地与根本农田保护、 生态建设保护、建设用地预测与限制等几个专 题.1 .城市开展战略.城乡总体规划需要确定开展战略来指导城市的 规划设计,土地利用总体规划也需要确定开展战 略来指导整个城市的土地利用方向和政策,两者 所依托的战略在根本上是一致的. 同时,城市发 展战略的制定不仅要考虑城市开展方面,还要与 土地及资源环境禀赋相协调,因此结合两规与对 城市建设开展的诉求来共同制定城市开展战略, 不仅有利于两规有效衔接,还有利于战略更贴合 城市建

15、设开展的实际.2 .人口与产业开展.城乡总体规划涉及的最重要的指标包括人口规 模、产业及经济规模等,城市的开展规模和形态 也与人口、产业息息相关；而土地利用总体规划 最重要的目标就是协调好保证经济社会开展与 保护土地资源的关系,因此在规划土地利用的过 程中最重要的是通过合理利用有限的土地资源, 到达促进人口、产业等各方面经济社会开展的目 标.将人口与产业开展作为一个专题来共同研 究,确定的开展目标与格局更具有现实性, 为协 调土地利用规模和布局打下了坚实的根底.3 .耕地与根本农田保护.土地利用总体规划最重要的一项内容是限制对 耕地的占用,确定耕地与根本农田的规模和布 局,这需要与城市建设的规

16、模布局需求相结合, 防止与城市规划用地冲突.而城乡总体规划在设 计城市扩展方向及规模、道路根底设施布局等内 容时必然涉及占用耕地的问题,如何在城市规划 中减少耕地占用或少占优质耕地,并满足土地利 用总体规划对耕地及根本农田保护的规模要求, 也需要与土地利用总体规划共同研究.4 .生态建设保护.编制城乡总体规划时需要依据生态建设、环境保 护等相关规划,设计布置全市域的生态系统；生 态建设也需要土地承载,因此土地利用总体规划 在不断演进中也完善了关于生态系统建设的内 容,使规划土地利用朝着改善生态环境的方向发 展.城乡总体规划在设计生态系统时也要与土地 利用现状及土地诉求衔接,保证土地资源保护、

17、城市开展与生态保护三者共赢.将生态建设保护 作为一个专题来共同研究,也是为了统筹三方面 的需求,防止在各自规划中出现不协调的现象. 城乡总体规划一般需要将规划范围根据建设限 制性上下划分为4个区：禁止建设区、限制建设 区、协调建设区和适宜建设区；而土地利用总体 规划也需要进行管制分区：禁止建设区、限制建 设区、有条件建设区和允许建设区.两种分区虽 然方法、名称、包含范围不尽相同,但两者的基 本理念都是要使建设工程建设在适宜的地方, 避 免破坏生态环境,影响建设质量.因此,通过一 个专题将两种分区进行融合,形成两规对生态环 境的共同管制,可以防止两规对土地利用管制的 重复和冲突.根据?环境影响评

18、价法?的要求, 城乡总体规划与土地利用总体规划方案必须通 过环境影响评价.将生态建设保护作为一个专题 来研究,可以有效协调环境影响评价的内容, 避 免重复工作以及环境影响评价结果对于规划方 案的否认.5 .建设用地预测与限制.土地利用总体规划保证城市经济开展的最重要 指标就是提供足够的用地空间.土地利用总体规 划在确定建设用地规模时,需要在耕地与根本农 田、生态保护、建设用地指标等条件的约束下, 与城乡建设用地需求相协调；而城乡总体规划在 设计城市形态、城市开展方向、城市用地规模和 布局、新农村建设、根底设施建设等内容时,必 须与土地利用总体规划相结合,满足其对建设用 地的指标限制.因此,两规将建设用地预测与控 制作为一个专题进行研究,有助于将两规各自单 目标研究对对方产生的影响内部化, 在多目标控 制下寻求最优方案.三根底要素和信息系统的统一1 .分类术语的统一.土地利用总体规划采用的土地分类包含了所有 用地类型,分为农用地、建设用地及未利用地三 大类并细化到三级地类；城乡总体规划那么更加注 重城市内部建设用地分类,外部的农地分类较为 粗略.目前两规在用地规模上难以协调的一个原 因是技术上难以完成两规用地分类的映射, 不清 楚需要协调的规模具体包含哪些规划地类. 两规 要在用地规模上有效协调,必须先将用地分类及 术语尤其是建设用地分类及术语统一起来,或者