浅议中国行政程序的规范化

1、浅议中国行政程序的规范化【论文摘要】行政程序是行政行为在时间和空间上的表现 形式，公正和完善的行政程序是法治国家的一个重要标志。 经过多年 的努力，我国在规范行政程序上，虽然取得了比较可观的成绩，迈出 了可喜的一步。但还存在很多缺陷，主要表现在缺乏一部统一的行政 程序法典，一些行政行为在程序上处于无法可依的窘迫状态， 现有的 一些行政程序规范片面性强，可操作性差，缺乏透明度和参与机制等。 这种现状充分表明我国的行政程序规范化建设大大落后于依法行政 和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度 的要求及日益增强的参与愿望格格不入，不利于保障人权、消除腐败、 提高效率，亟待需要我们

2、认真面对，慎重对待，并尽快加以解决，实 现其规范化。行政程序的规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤，是依法行政的关键和重要内容，对于建设民主政治，保障公民基本权利， 遏制和消除腐败现象，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体 制，建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。因此，转变 重 实体、轻程序”的观念，并致力于推进行政程序法典化，建立公正科 学的行政程序基本制度，如信息公开制度、回避制度、听证制度、时 效制度等等，是我国当前行政程序规范化建设的重要任务。【关键词】行政程序 规范化法典化;党的十五大报告中确立了 依法治国，建设社会主义法治国家”的重要 方略。依法行政，作为依法治国的关键和核

3、心所在，日益引起人们的 高度重视，怎样才能做好依法行政工作是目前各界所关注的焦点之一。 从行政法的基本原理看，行政主体行使权力不仅要受实体法规范的制 约，而且还应当根据规范化的行政程序行使权力。 只有在实体和程序 两个方面都符合法律的本质要求，才能从根本上达到依法行政的目的。由此可见，行政程序在依法行政中具有重要作用， 没有规范化的行政 程序，就不可能真正实现依法行政。既然行政程序如此重要，那么， 我国目前的行政程序现状如何，又如何才能使行政程序规范化呢？本 文拟从行政程序的涵义出发，对我国的行政程序规范化建设略提管窥 之见，以期推进依法行政的进程。一、我国行政程序现状及形成原因分析（一）行政

4、程序的涵义在现代汉语里，程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的 而进行的活动方式、步骤和过程。1从法律学的角度来看，法律程 序一般指按照一定的顺序、方式和手续来做出决定的相互关系。2行政程序是最重要的法律程序之一，古今中外的法学界对行政程序涵 义的解释各有差异。综合分析比较各种观点，本人认为，行政程序是 指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式， 即行政行为所遵 循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。3（二）我国行政程序现状新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序内容的法律规范，如20世纪50年代初国家颁布的关于劳动争议解决程序的规定、政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定

5、等法律文件。十 一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范 化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿 法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、最高人民法院关于执 行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释先后颁布实 施，初步形成了一套程序保障体系。*年出台的行政诉讼法更是具有里程碑的意义，它将符合法定 程序作为具体行政行为合法的三大条件之一， 从司法审查的高度对行 政行为提出了程序上的严格要求，确立了行政程序违法导致行政行为 无效的原则，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。1996年颁布实施的行政处罚法，是我国行政程序法治最典

6、型的立法，第一次 确立了行政听证制度。该法所规定的各项行政处罚程序制度， 对于防 止行政执法人员滥用权力、保障行政行为公正合理进行、保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。2003年8月颁布的中华人民共和国行政许可法，是继行政诉讼法、行政处罚 法及行政复议法颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。 它对行政许可从主体、 内容到程序都做了全面系统的规定，这必将推动我国行政程序规范化 的整体水平再上一个新的台阶。但是，客观地看，我国现行行政程序 与规范化的行政程序仍然相距甚远， 存在着许多不可忽视的问题，这 些问题表现在：1行政程序立

7、法不统一，没有一部统一的行政程序法典。我国目前的 行政程序规范虽然有了一些，但零星分散，既不便于当事人遵照执行，也不便于行政机关操作。而且，尽管我国行政程序法律条文早已有之， 但大部分都是少量的行政程序规范和大量的行政实体规范结合在同 一法律文件中，形成了行政实体法和行政程序法互相掺杂的局面。并且由于我国行政程序的立法往往是各自为政、 各行其是，出现了行政 程序设置不科学、不统一，权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐等 现象。同时，许多行政行为缺乏必要的程序性规定，未形成一个比较 完整统一的行政程序体系。行政征收、行政给付、行政确认、行政裁 决、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在

8、程序上 都基本无法可依。2 .本就不多的行政程序法律规范也具有很大的片面性。有相当一部分 行政活动缺乏透明度，缺乏参与机制，没有说明理由、听证程序，甚 至当事人没有申诉权。一些有利于实现民主、公正原则、保障公民权 益、提高行政效率的程序制度没有形成制度化、法律化和规范化，没 有建立或健全应有的时效制度。同时，在有限的行政程序法律条文中， 也是要求行政相对人遵守义务的规定多， 行政主体的程序义务少，并 且普遍缺乏法律责任的规定。3 .在实践中，由于法律忽视对程序要件的条文规定，因而缺乏操作性； 工作人员轻视程序，不按程序办事已成一大恶习。这样对程序性规定 的忽视，加上许多由文件政策构成的准法律系

9、统在起作用， 就使得本 就有限的程序条文得不到落实，有法不依成了常有的事。（三）原因分析导致我国行政程序不够规范的原因主要有以下几个方面:1 .重实体、轻程序”的观念仍然根深蒂固。我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的法律文化遗产， 而近期的社会主义法制 建设由于是政府推进型的模式，广大民众缺乏思想观念上的跟进， 政 府自身又只注重对实体权力的限制，从而导致 重实体、轻程序”的观 念始终左右着立法和执法活动。2 .行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁，行政程序立法存在技术上 的困难。我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广

10、泛，要对 各种行政机关的各种行政行为程序做出统一的规范， 必然会遇到许多 意想不到的立法技术上的困难。这种压力，无形中滞缓了行政程序规 范化的步伐。3 .行政程序法典化的理论准备不足。法典化是行政程序规范化的核心， 行政程序法典化必须具备比较充分的理论准备， 尤其需要在比较研究 各国行政程序法典内容、借鉴外国成功经验和失败教训方面做大量基 础性的工作。4近年来我国对于行政程序法典化问题的研究虽有较 大的进展，但相对于行政程序法典化的要求仍相对滞后。以上原因造成了我国的行政程序规范化程度大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的 要求及日益增强的参与愿望格格

11、不入。 显而易见，规范化的行政程序 是大势所趋，我们应当顺应这个潮流，早日实现行政程序规范化。二、我国行政程序规范化的意义行政程序规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤， 对于发展民主政治, 保护公民权利，遏制腐败现象，提高行政效率，建立健全社会主义市 场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义。（一）规范行政程序，有利于发展民主政治。民主政治的核心是公民 可以平等切实参与国家管理，行使民主权利。行政程序中的听证制度， 公开制度以及说明理由制度都是为了充分保障公民行使民主权利而 建立的。行政程序确立了公民在民主社会中的应有地位， 即当事人与 利害关系人参与行政程序的权利与义务，使人民成为行

12、政程序的主体， 特别在涉及本人利益的行政行为中，诸如听证，卷宗阅览，说明理由， 公开等制度均为公民参与行政权的运作提供了基本保障。（二）规范行政程序，有利于保障公民基本权利，促进和发展人权事业。保护人权是现代世界各国的共同责任， 也是建立健全法律体系的 重要宗旨之一。随着人权事业的发展，人们已经明显地意识到，完善 宪法及其他实体法固然能够起到保障人权的作用，但要使人权保护的 实体法真正发挥作用，更多要依赖于程序法的力量。应该说，行政程 序与立法程序、司法程序一样在人权保护中扮演着极其重要的角色。行政程序之所以在人权保护中具有如此重要作用， 是因为它可以为公 民在行政权的行使过程中提供参与、监督、防卫及救济的权利。（三）规范行政程序，有利于遏制和消除腐败现象。腐败的产生与权 力缺乏制约有密切的联系。社会腐败的要害和核心是权力腐败， 掌握 权力的机关及人员为了个人及小集团的特殊利益而滥用公共权力，违反公共职责。造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监 督机制。而实现真正的监督和制约则离不开程序法。 尽管中国目前没 有统一的行政程序法，但有些制度说明行政程序是遏制和惩治腐败的 最重要手段，只有建立起比较完善的程序制度，赋予公民和社会切实 可行的监督手段，才能够从根本上遏制腐败现象的蔓延趋势， 促进我 国廉政建设。（四）规范行政程序，有利于克服官僚主义，提高