国际货币基金的汇兑安排综述

1、时间：2021年X月X日 书山有路勤为径，学海无涯苦作舟 页码：第1页共15页编号：国际货币基金的汇兑安排综述摘要：国际货币基金协定在确认会员国具有选择汇兑安排自由的同 时，也要求会员国承担与国际货币基金组织及其他会员国进行合作，以保证有秩 序的汇兑安排，促进汇率制度稳定的义务。2007年国际货币基金组织执行董事 会通过的会员国政策双边监督决定，则为基金组织进行双边监管和会员国履 行汇兑安排义务提供了指导原则和具体标准。关键词：国际货币基金；汇兑安排；操纵汇率近年来，由于我国长期在经常项目和资本项目下保持国际收支的双顺 差状态，国家的外汇储备迅速增长，从而引起以美国为首的一些西方国家要求人 民

2、币升值的压力。在美国，更有一些企业界人士和国会议员指责中国操纵人民币 汇率以获得不公平的竞争优势。2007年6月15日，在一些西方国家的推动下， 国际货币基金组织执行董事会乂通过了名为会员国政策双边监督的决定，就 基金组织进行双边监管和会员国履行国际货币基金协定第四条第1款义务规 定了指导原则，并就监管的程序作了较为详细的规定。这一决定取代了 1977年 执行董事会通过的汇率政策监督决定，成为国际货币基金组织双边监管活动 的依据。在此情况下，从法律的角度研究国际货币基金组织协定下的汇兑安排义 务，对于指导我国的人民币汇率政策，应对来自美国等的指责，都是非常必要的。一、会员国总的合作义务在以固定

3、汇率为特征的布雷顿森林体系崩溃后，国际社会于1976年就 国际货币基金协定的修改达成一致，从而形成牙买加体系的国际货币制度。牙买加体系取消了固定汇率制。根据修改后的国际货币基金协定第四条第2第1页共15页编号：时间：2021年X月X日 书山有路勤为径，学海无涯苦作舟 页码：第3页共15页款，国际货币基金组织的会员国享有确定本国货币价值的“汇兑安排的自由，会 员国无论实行钉住汇率政策，还是浮动汇率政策，抑或相互之间达成合作安排， 均是合法的。然而如果将这种选择汇兑安排的自由绝对化，将不可避免地导致会 员国通过本国货币贬值来获得不当的贸易利益，进而陷入各国货币竞争性贬值， 国际贸易和国际经济合作难

4、以为继的局面。为此，必须对会员国选择汇兑安排的 自由进行一定的限制。1 .与基金及其他会员国合作的义务在承认会员国有权选择自己的“汇兑安排从而建立本国货币与外国货 币之间的比价关系的同时，国际货币基金协定也为会员国设定了相应的法律 义务，以免使国际货币制度陷于混乱。协定第四条第1款会员国的总义 务”（GeneralObligationsOfMembers）规定，"鉴于国际货（中国整理）币制度的根本 目的是为不同国家之间货物、服务与资本的交换以及为维持经济的健康增长而提 供一个框架，而且（国际货币制度的）目标之一便是持续地发展那些为金融和经济 的稳定所必需的条件，各会员国承诺与基金及其

5、他会员国合作，以保证有秩序的 汇兑安排，并促进汇率制度的稳定。这一规定为国际货币基金组织的会员国设定了一项重要的义务，即与 国际货币基金组织及其他会员国进行合作，以维护有秩序的汇兑安排并促进汇率 制度稳定的义务。为了行文方便，本文且把会员国的这一义务称为“会员国总的 合作义务。尽管该条在上述规定之后列举了四项义务以期将会员国的此项总的 合作义务具体化，但根据协定的措辞，会员国进行总的合作的义务的范围要宽于 四项具体的合作义务之和，即协定所列举的四项具体合作义务并没有穷尽此项总 的合作义务。因此这一总合作义务的规定不但对理解其后所详细列举的四项具体 义务至关重要，而且这一规定本身即构成对会员国的

6、有效约束。协定第四条笫1款这一总的合作义务的规定，为基金组织要求会员国 采取某些特别行动或禁止会员国采取某些特别行动提供了法律基础。如果会员国 拒绝服从国际货币基金组织的指令，即构成对本条合作义务的违反。不过在实践 中，国际货币基金组织通常会采取“软的方式指导而不是指令会员国履行其义务, 即通过提出建议的方式来行使其职权。在这种情况下，如果会员国拒绝听从国际 货币基金组织的建议，亦不构成对会员国的合作义务的违反。2 .国际货币合作的思想前提和最终目的在为会员国设定合作义务之前，本款首先声明了国际货币制度的目的 和目标，即为不同国家之间货物、服务与资本的交换以及为维持经济的健康增长 而提供一个框

7、架，以及持续地发展那些为金融和经济稳定所必需的条件。实际上， 这一声明的内容与国际货币基金协定第一条所规定的国际货币基金组织的宗 旨是一脉相承的，它是国际货币基金组织会员国的共识，也是进行国际货币合作 的思想前提和最终目的。国际货币基金协定把对这些目的和目标的承认 (recognizing)作为会员国作出合作承诺的原因，为解释会员国的合作义务提供了 依据。同时它也为理解第四条第3款下国际货币基金组织的监管义务的范围提供 了参照。国际货币基金组织执行董事会于2007年6月15日通过的对会员国 政策的双边监督决定在确定双边监管的范围时引入“外部稳定 (externalstab币ty) 概念，期望通

8、过鼓励会员国采用不破坏或不损害外部稳定的政策而促进国际货币 体系的稳定，正是这一国际货币合作的最终目标的体现。3 .合作义务的具体目的根据上述规定，会员国与国际货币基金组织或其他会员国进行合作的 目的，一是为了保证有秩序的汇兑安排，二是为了“促进汇率制度的稳定，2007 年对会员国政策的双边监督的决定将二者归纳为系统性稳 定”(systematicstability)。(1)关于有秩序的汇兑安排。显然，这里所指的汇兑安排与本条第2 款中所称由会员国选择的“汇兑安排的概念略有不同。如果说后者系指会员国的 国内制度的话，前者则是指的一项国际制度；如果后者指会员国确定其本国货币 与其他国家货币之间的

9、对比关系的法律框架的话，前者则由国际货币基金组织规 定的用以确定不同国家之间货币对比关系的总的安排，即第四条第2款意义上 的“总的汇兑安排”(generalexchangearrangements)。很明显，如果这里的“汇兑安 排系指会员国所选择的国内制度，便不存在有无秩序的问题，也不需要与其他 会员国进行合作。(2)关于汇率制度的稳定。必须指出，汇率制度的稳定不同于汇率的 稳定。正是由于布雷顿森林制度只追求汇率的稳定，而使得国际收支的失衡无法 得到有效的调整，才最终导致了这一货币体系本身的崩溃。牙买加体系将布雷顿 森林制度追求汇率的稳定修改为追求汇率制度的稳定，认为货币汇率应当随其经 济基础

10、的变化而变化，从而可以自动地调节国际收支，维持经济和金融秩序的稳 定。这也正是本款规定所述的国际货币制度的目标所在。鉴于此，即使会员国根 据本条第2款(b)的规定选择实行钉住某一其他货币的汇兑安排，从而使得该会 员国的货币与被钉住货币之间的固定汇率成为其汇兑安排的一个有机组成部分， 会员国亦不得以其在第四条第2款下的选择汇兑安排的权利对抗其在本条第1 款下所承担的与国际货币基金组织及其他会员国合作以促进汇率制度的稳定的 义务。口换言之，作为一项国际政策的汇率制度的稳定，必须优先于作为国内政 策的汇率的稳定。显然，国际货币基金协定第四条第1款为会员国设定的与基金组织 及其他会员国合作的义务，是在

11、取消固定汇率制，实行浮动汇率，会员国享有汇 兑安排自由的背景下，维持国际货币秩序的基本纪律。这一合作义务具体目的， 不论是“有秩序的汇兑安排，还是“汇率制度的稳定，均着眼于国际经济与金融 秩序整体的稳定。而其最终目的，则和国际货币基金组织的宗旨一脉相承，系为 国际经济交往的发展搭建一个货币制度的平台，以此扩大市场，促进资源的有效 开发，发展经济，扩大就业。会员国总的合作义务不但是一项政策宣示，同时其 本身也构成对会员国的有效约束。二、会员国的具体汇兑安排义务国际货币基金协定笫四条第1款在为会员国规定了总的合作义务 之后，乂将其具体化为四项内容：努力使其经济与金融政策与在价格相对稳定 的基础上，

12、鼓励有秩序的经济增长的目标相一致，同时亦应适当地照顾到本国的 国情；通过创造有秩序的经济与金融条件以及不致引致动荡的货币制度来寻求稳 定；避免操纵汇率或国际货币制度以阻止国际收支的有效调整或获得对其他会员 国的不公平的竞争优势；（iv）奉行同本款各项承诺相一致的汇兑政策。鉴于上述四项内容未能穷尽会员国依照本款所承担的总的合作义务， 第5页共15页编号：时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟 页码：第9页共15页因此会员国违反上述四项内容中的任何一项必然构成对其总的合作义务的违反， 但对上述四项具体义务的遵守却不表明会员国一定不会违反本款所规定的总的 合作义务。1 .第一项具体义

13、务第一项合作义务首先设定了在价格相对稳定的基础上，鼓励有秩序的 经济增长即持续稳定的经济增长的目标。这一目标不仅是国内性的，更是世界性 的，即使国际货币基金组织关注的仅仅是会员国国内经济的稳定增长，在很大程 度上也是从会员国国内经（中国整理）济的不稳定可能对世界经济造成的影响出 发的，至少这种影响是国际货币基金组织需要考虑的一个重要因素。正是从世界 经济的稳定增长或会员国国内经济的稳定增长，对于世界经济的积极意义出发， 国际货币基金协定要求会员国在制定其国内的经济与金融政策时，考虑其可 能带来的消极影响。当然，国际货币基金协定）也承认会员国在制定本国的经济 与金融政策时，考虑本国的特殊情况的必

14、要性，换言之，协定并不要求会员国为 了世界经济稳定发展的大局而忽视本国利益的诉求。2 .第二项具体义务第二项合作义务把稳定设定为会员国追求的目标。据称，在对国际 货币基金协定进行第二次修订时，执行董事会曾试图在"稳定一词前面加上汇 兑字样，使其成为“汇兑的稳定，但这一努力遭到理事会的拒绝。因此这种稳 定应当既包括汇率制度与汇兑安排的稳定，也包括整个经济和金融秩序的稳定。 为实现这种稳定创造条件，正是在本条“序言中会员国所承认的国际货币制度的 目标之一。上述第一项和第二项具体义务有两个共同的特点。首先，它们给会员国设定的都仅仅是“软的义务，是"努力"(endeavo

15、r)和寻求(seektopromote)的义务; 其次，它们都是指向会员国的国内政策(domesticpoliEies)的。这与国际货币 基金协定第二次修订前第四条条文仅仅聚焦于汇率与汇兑安排这些涉外政策 (externalpolicies)是完全不同的。这表明,国际货币基金协定的第二次修订已 经将国际货币基金组织的管辖权延及成员国的国内政策领域。而正是由于这两项 义务涉及会员国的国内政策，从而涉及会员国的国家主权，决定了这种义务只能 是“软的义务。3 .第三项具体义务相对而言，第三项具体义务是最为具体的，从而也是一项“硬的义务，即它追求的不仅仅是会员国的努力，更是由此所带来的效果。该项具体义

16、务要求 会员国避免通过操纵汇率获得不正当的竞争优势。根据国际货币基金组织执行董 事会于2007年6月15日通过的对会员国政策的双边监督决定，构成对本项 义务的违反需同时满足以下两个条件：其一，会员国操纵汇率或国际货币制度； 其二，会员国操纵汇率或国际货币制度的目的是阻碍国际收支的有效调整或获得 不公平的竞争优势。(1)关于会员国操纵汇率和国际货币制度。根据国际货币基金组织的最 新决定，操纵汇率就是确定目标汇率或实际影响汇率水平的行为，操纵可能导 致汇率的波动，也可能阻止汇率的波动。因此所谓操纵汇率实际上就是指以“国 家之手人为地影响和干预汇率的行为。对于什么是操纵国际货币制度，则无 论是国际货

17、币基金协定还是2007年6月15日会员国政策双边监督的决 定以及作为该决定前身的1977年汇率政策监管决定都没有给我们提供有益 的指导。鉴于在国际货币基金组织的会员国当中，很少有国家有能力操纵国际 货币制度，因此研究操纵“国际货币制度的概念不具有强烈的现实意义。(2)关于阻碍国际收支的有效调整或获得不公平的竞争优势。根据国际 货币基金组织2006年发表的一份文件，一旦会员国操纵汇率的行为使得货币的 价值被“高估或低估，即可认定会员国的操纵行为妨碍了国际收支的调整；而根 据国际货币基金组织的会员国政策双边监督的决定，下列情况下可能认定会 员国操纵汇率的目的是为了获得“不公平的竞争优势：1)会员国

18、通过低估汇率造 成“根本性的汇率失衡；并且2)会员国造成根本性汇率失衡状况的目的是增加净 出口。显然，货币价值的高估或低估也好，根本性的汇率失衡也好，均是建 立在一国货币市场价值的基础之上的，而一国货币的市场价值乂应当是与该国经 济的基本面相联系的。鉴于协定第四条第2款既不反对会员国实行钉住汇率制度, 亦不反对会员国实行管理浮动汇率制度，因此操纵汇率本身并不违反会员国所承 担的汇兑安排义务。核心问题是会员国在操作或干预汇率时是否具有妨碍国际收 支调整或取得不正当竞争优势的主观目的。另外，如果仅仅存在影响国际收支的 有效调整或获得竞争优势的客观效果，而不存在影响国际收支或获得竞争优势的 主观意图

19、，则不存在违反国际货币基金组织协定第四条笫1款(iii)规定的问 题。由此看来，本项义务所禁止的是会员国人为地干预汇率的水平，使其偏离建 立在该国经济的结构及其基本面之上的市场价值，并因此而获得不正当的竞争优 势的行为。4 .第四项具体义务第7页共15页编号：时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟 页码：第1。页共15页对于第四项具体义务，需要辨析两个概念，汇兑政策和本款各项承 诺。从字面上理解，汇兑政策(exchangepohcies)概念的范围应当宽于汇率政策 (eX-changeratepoicies卜概念的范围，汇兑政策除了包括决定和影响汇率的政策外， 还应当包括是否允

20、许兑换和汇付等外汇管制政策。如此，本项义务便可解释为， 尽管会员国依据国际货币基金协定第六条第3款可以对国际资本的流动实施 管制，亦可依据第十四条第2款对经常项目下的资金转移或支付实施限制，但这 些限制或管制均不得背离其在第四条第1款下所作的各项承诺。换言之，会员国 在第四条笫1款下所承担的义务优先于其基于第六条第3款和第十四条第2款所 享有的权利。对于本款的各项承诺，不但应当包括会员国所作的总的合作承诺， 还应包括上述三项具体义务，因为本项义务显然是企图概括未能在前三项中明确 列举但乂与“序言中所规定的总的合作义务的精神相一致的内容的，从而是对前 三项具体义务的补充。因此应当从“序言中总的合

21、作承诺出发解释本款的各项 承诺概念。基于此，笔者认为，本项义务要求会员国所奉行的汇兑政策应当与 通过与国际货币基金组织和其他会员国进行合作，以保证有秩序的汇兑安排，并 促进汇率制度的稳定的目标相一致。正因此，1977年决定在规定会员国汇率政 策的指导原则时，不但要求会员国避免操纵汇率或国际货币制度，还要求会员 国在必要时对外汇市场进行干预以平抑无秩序的、损害性的短期外汇波动，促进 汇率制度的稳定，同时还要求会员国在进行此种干预时考虑其他会员国的利益， 以实践其与其他会员国进行合作的承诺。通过以上分析，我们可以看到，国际货币基金协定为会员国设定的 具体汇兑安排义务，虽然仍着眼于国际经济和金融秩序

22、的整体稳定，但实际已经 广泛地涉及到会员国的国内经济和金融政策，从而与会员国的国家主权构成潜在 的冲突。鉴于会员国的汇率政策对国际贸易的直接影响以及其在国际货币制度中 的重要性，必然受到国际货币基金协定的约束和国际货币基金组织的审查， 而判断会员国是否操纵汇率的标准，则是该会员国是否人为地影响汇率以及其汇 率水平是否与其经济的基(中国整理)本面相一致。三、IMF协定下汇兑安排义务的监督机制尽管国际货币基金协定第四条第1款为其会员国所设定的义务在 理解上很容易产生歧义，但鉴于他们在牙买加体系的国际货币制度中的重要地位， 必须设计一套制度来监督会员国履行义务，以保证国际货币制度的有效实施和国 际金

23、融秩序的稳定。为此，协定第四条第3款给国际货币基金组织设定了两项监 管义务。其一是对国际货币制度实施监督，以保证其有效运行；其二是对会员国 履行第四条第I款义务的情况实施监督。鉴于会员国能否履行其在第四条第1款 下的义务与国际货币制度能否正常运行密切相关，因此后者亦可视为前者之一部 分，两项监管义务从根本上说是一致的。为了履行上述监管职责，第四条第3 款(b)要求国际货币基金组织对会员国的汇率政策实施严格的监管，并就会员国 的汇率政策制定指导原则。因此国际货币基金组织执行董事会于1977年通过决 定，就基金组织对会员国的汇率政策的监管规定了指导原则。2007年6月15日 国际货币基金组织乂通过

24、了名为会员国政策双边监督的决定，该决定取代了 1977年决定，成为国际货币基金组织双边监管活动的依据。2007年通过的会员国政策双边监督的决定对国际货币基金协定 第11贞共15页编号：时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟 页码：第11页共15页第四条第3款下的监管机制进行了细化，就国际货币基金组织对会员国“汇率政 策的监管引入了“外部稳定的概念，而就会员国的外汇政策，则根据协定 的要求制定了明确的指导原则。1 .对基金组织监管活动的指导如前所述，鉴于国际货币基金组织会员国的汇兑安排义务是由国际 货币基金协定第四条第1款设定的，因此双边监管的范围以会员国在第四条第 1款下所承担

25、的义务为依据。那么如何才算履行了第四条第1款所规定的合作义 务呢?为此，2007年会员国政策双边监督的决定引入了一个重要的概念，即 "外部稳定"(extemalstability)。“外部稳定是指会员国的国际收支状况，没有也不 至于引起破坏性的汇率波动。与外部稳定要求符合的国际收支状况应当：基本 经常账户整体上处于均衡水平，即不存在根本性汇率失衡；并且间资本和金融账 户不致引起资本流动突然变动的风险。结合国际货币基金组织对于“汇率的根本 性失衡概念的解释，外部稳定的概念实际上是要求会员国的国际收支状况及 汇率水平与其经济的基本面保持一致。由此会员国在第四条第1款下的义务在某

26、 种程度上转化成了国际货币基金组织要求会员国保持“外部稳定的权利。会员国 的汇率政策、货币政策、财政政策、产业金融政策乃至其他政策，均需就其现在 或将来对“外部稳定产生的重要影响，受到国际货币基金组织的双边监管审查， 以实现所谓“系统性稳定”(systematicstability),即国际货币基金协定第四条第 1款设定的有秩序的汇兑安排和“促进汇率制度的稳定的合作义务的目的。2 .对会员国政策的指导在2007年决定中，国际货币基金组织理事会制定出四条对会员国汇率 政策进行监管的具体原则。其中第一条要求会员国避免操纵汇率或国际货币制度 以阻碍国际收支的有效调整或获得对其他会员国的不正当的竞争优

27、势，实际上是 对国际货币基金协定第四条第1款第（由项义务的重复；第二条确立了会员 国在外汇市场处于某种无序状态时干预外汇市场的必要性，这不但说明国际货币 基金组织承认“市场失效的可能性，同时也说明国际货币基金组织并不认为干 预或操纵本身一定是违法的；第三条要求会员国在采取干预措施时要有大局 观念，要考虑到其他会员国特别是相对货币所在国的利益；第四条则与上述“外 部稳定的概念相呼应，要求会员国避免实施导致外部不稳定的汇率政策。其中 前三条是1977年决定中已有的，而第四条则是2007年决定新加入的。根据2007 年决定，第二、三、四项原则仅构成对会员国的建议而不是义务，会员国未能遵 守这些指导原

28、则并不必然构成对国际货币基金协定第四条第1款义务的违反， 只是如果会员国的政策完全与这些原则相协调，则国际货币基金组织通常不会认 定会员国违反了第四条第1款义务，显示国际货币基金组织理事会无意扩大解释国际货币基金协定义务。为了监督会员国遵守这四项原则的情况，2007年决定还详细列举了七 项指标，其中包括会员国在外汇市场上进行的干预活动、会员国进行的官方或准 官方借贷、会员国维持对经常性交易或支付以及对资本流入或流出的限制或鼓励 措施、根本性汇率失衡、经常项目逆差或顺差以及流动性风险等。如果发生这些 指标所显示的情况，国际货币基金组织便需要考虑对会员国的汇兑政策进行全面 审查，可能还需要就此与该

29、会员国进行讨论。这些指标实际上是提出了衡量会员 国的汇率政策是否构成操纵汇率的标准，为会员国履行第四条第1款下的合作义 务提供了参考标准，同时也对国际货币基金组织执行第四条第3款，履行监管义 务具有指导意义。其中，部分项目是1977年决定中就包含的，而根本性汇率失 衡、国际收支状况和流动性风险等则是2007年决定修改或新加入的，表明了国 际货币基金组织对这些事项的关注。另外2007年决定要求国际货币基金组织在 对会员国的汇率政策作出评估时，考虑会员国的国际收支状况，以及资本流动的 规模与持续性，并顾及会员国的国内政策。3 .对2007年会员国政策双边监督决定的评论纵观国际货币基金组织2007年

30、决定，其对1977年决定的修改主要体 现在三个方面：其一，引入了“外部稳定概念；其二，增加了有关会员国汇率政 策的第四项原则，要求会员国避免采用导致外部不稳定的汇率政策；其三，部分 修改了监管的指标，引入了“根本性汇率失衡、大量和持续的经常账户逆差或 顺差、流动性风险等作为衡量会员国是否遵守了有关汇率政策的四项原则乃 至整个第四条第1款义务的标准。应该说这些修改所体现的宗旨从总体上说是一 致的，其中外部稳定概念则是这些修改的核心。如上所述，国际货币基金协定第四条第1款所规定的合作义务 的目的是“有秩序的汇兑安排和汇率制度的稳定，即所谓“系统性稳定。2007 年决定首先认定系统性稳定的目标只能通

31、过实施促进外部稳定的政策取得， 从而使得汇兑安排义务的目的转化为“外部稳定。然后2007年决定乂将”外部稳 定转化为国际收支的平衡问题，认定外部稳定（中国整理）要求会员国的经 常账户不存在根本性汇率失衡，资本和金融账户不存在流动性风险。而要做到 不存在“根本性汇率失衡和“流动性风险，则要求会员国的国际收支状况和货币 汇率与其经济的基本面保持一致。同时根据本文第二部分的论述，国际货币基金 组织监督会员国是否履行了“避免操纵汇率以获得不正当的竞争优势义务时.，最 终也是以会员国的货币汇率水平是否与其经济的基本面相一致为依据的。而会员 国的货币汇率水平是否与其经济的结构和基本面相一致，则是一个需要由国际货 币基金组织通过与会员国的磋商做出判断的问题。这样国际货币基金组织便完成 了由系统性稳定到外部稳定再到国际收支平衡，由“国际收支平衡再到会 员国汇率政策与其经济基本面的关系的转化。尽管这一逻辑过程或许有将问题过 于简单化之