最新PPP项目实施全过程流程解析

1、ppp工程实施全过程流程解析目录一、PPP融资模式业务简介22、PPP的概念22、公私合作形式的演变过程23、PPP模式下工程的大致运作流程24、运用PPP模式的重点领域4二、PFP工程识别42、政府发起52、社会资本发起5三、PPP工程准备62、工程内部调査72、外部投资人调査73、实施方案编制8一工程概况8二风险分配根本框架8三PPP运作模式8四交易结构8五合同体系9六监管架构9七采购方式选择9四、PPP工程采购10五、PPP工程执行12六、PPP工程移交13七、PPP工程实施流程图13ppp工程实施全过程流程解析一、PPP融资模式业务简介1、PPP的概念PPP是公私合作的英文缩写,指公共

2、部门通过与私人部门建 立伙伴关系提供公共产品或效劳的一种方式.与传统的BOT、BT 等模式相比,真正的PPP模式实质上是政府部门首先不再购置资产, 而是在特定的合作条件下购置效劳,效劳的设施由私人部门提供,或 者是政府和私人共同提供,合作期满后设施归政府所有.PPP模式突 出强调公私部门的全过程合作.2、公私合作形式的演变过程完全的公有化：完全由政府部门提供公共效劳.租赁经营：政府部门将效劳设施租赁给私人部门经营特许经营：在特许期内通过使用者付费,引进私人部门投资 经营,如 BOT、BOO、BT、TOToPFI：又称私人融资活动,在特许期内通过政府付费方式,支 持私人部门投资公共产品.PPP：

3、仍然由使用者付费,但更强调公私部门全过程的合作. 实际就是狭义的PPP,也是财政部重点推广的合作模式.3、PPP模式下工程的大致运作流程由于财政部正在推动PPP工作的法律行政框架和制度环境 建设,目前还没有一部正式的规章或治理指南可以遵循.当然 PPP模式适用于公共效劳领域的不同类型工程,各工程的技术要 求、效劳标准、付费机制等都不尽相同,这就要各地各单位借鉴 经验、自我创新.结合省厅培训和相关信息,PPP工程的运作流程大致包括： 确立工程、成立工程公司、工程建设和工程融资、工程运行治理、 工程移交等环节.1、确立工程.政府PPP协调治理中央财政部门会同发改 委、工程主管部门,选择适合PPP模

4、式运作的工程,协调主管部 门委托相关专业机构评估工程,构建PPP工程,设计PPP工程合 同.2、成立特别目的公司SPC或SPVO工程主管部门成立PPP 工作中央,负责制定工程运作方案和PPP合同建设标准、合作 条件、调整机制、争议解决、终止条款等,经政府同意后,对 外招标合作伙伴,谈判并签订合同,共同成立工程公司.3、工程建设和工程融资.工程公司开展设计认证、办理工程 审批、工程招投标、对外融资.4、工程运行治理.工程公司具体负责日常运行,提供优质服 务；政府部门根据事先约定的回报率区间,定期进行付费调整.5、工程移交.合作期满后,工程经营权、资产所有权将移交PPP的典型结构图:设立运营治理给

5、政府.政策支持政府授权的部门或平台通过政府采购的形式与中标投资人组建 的特殊目的公司SPV签定特许经营合同,由特殊目的公司负责筹资、投资与经营.4、运用PPP模式的重点领域PPP模式推广运用的重点领域应是收益性或政府付费的公共 效劳根底设施类工程,应优先选择收益比拟稳定、投资规模比拟大、 长期合同关系比拟清楚、技术开展比拟成熟的工程,推广运用PPP模 式,如市政供热、供水、供气、污水处理、垃圾处理、城市公共交通、 停车场、养老效劳设施、保证房建设、城市地下管廊等.5月18日, 国家发改委下发?关于发布首批根底设施等领域鼓励社会投资工程的 通知?,推出80个示范工程吸收社会资本参与,这更给地方指

6、明了向 社会资木开放的相关领域.二、ppp工程识别政府和社会资木合作工程由政府或社会资本发起,以政府发起为 主.1、政府发起政府和社会资本合作中央应负责向交通、住建、环保、能源、教 育工程、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和 社会资木合作行业主管部门可从国民经济和社会开展规划及行业专 项规划中的新建、改建工程或存量公共资产中遴选潜在工程.2、社会资本发起社会资木应以工程建议书的方式向政府和社会资本合作中央推 荐潜在政府和社会资木合作工程.政府和社会资木合作工程由政府或社会资本发起,以政府发起为 主.财政部门政府和社会资本合作中央会同行业主管部门,对潜在 政府和社会资本合作工程

7、进行评估筛选,确定备选工程.财政部门政 府和社会资本合作中央应根据筛选结果制定工程年度和中期开发计 划.对于列入年度开发方案的工程,工程发起方应按财政部门政府 和社会资本合作中央的要求提交相关资料.新建、改建工程应提交 可行性研究报告、工程产出说明和初步实施方案;存量工程应提交存量公共资产的历史资料、工程产出说明和初 步实施方案.投资规模较大、需求长期稳定、价风格整机制灵活、市场化程度 较高的根底设施及公共效劳类工程,适宜采用PPP模式.财政部门政府和社会资木合作中央会同行业主管部门,从定性和定量 两方而开展物有所值评价工作.定量评价工作由各地根据实际情况开 展.定性评价重点关注工程采用政府和

8、社会资本合作模式与采用政 府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提升运营效率、 促进创新和公平竞争等.定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政 府支出成木现值与公共部门比拟值进行比拟,计算工程的物有所值量 值,判断政府和社会资木合作模式是否降低工程全生命周期本钱.为保证财政中长期可持续性,财政部门应根据工程全生命周期内 的财政支出、政府债务等因素,对局部政府付费或政府补贴的工程, 开展财政承受水平论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超 出当年财政收入的一定比例.三、PPP工程准备根据地方政府的相关要求,明确相应的行业治理部门、事业单位、 行业运营公司或其他相关机构,

9、作为政府授权的工程实施机构,在授 权范围内负责ppp工程的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、工程 合同签订、工程组织实施以及合作期满移交等工作.考虑到PPP运作 的专业性,通常情况下需要聘请PPP咨询效劳结构.工程组织实施通常会建立工程领导小组和工作小组,领导小组负责重 大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等,工程小组负责项 目公司的具体开展,以PPP咨询效劳机构为主要组成.工程实施结构 需要制定工作方案,包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计 完成时间等内容.1、工程内部调查工程实施机构拟定调研提纲,应至少从法律和政策、经济和财务、 工程自身三个方而把握,主要包括政府工程的

10、批文和授权书、国家、 省和地方对工程的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收 费的相关规定等;社会经济开展现状及总体开展规划、与工程有关的 市政根底设施建设情况、建设规划、现有治理体制、现有收费情况及 结算和调整机制等;工程可行性研究报告、环境影响评价报告、初步 设计、己形成的相关资产、配套设施的建设情况、工程用地的征地情 况等.2、外部投资人调查根据工程基木情况、行业现状、开展规划等,与潜在投资人进行 联系沟通,获得潜在投资人的投资意愿信息,并对各类投资人的投资 偏好、资金实力、运营水平、工程诉求等因素进行分析研究,与潜在 适宜的投资人进行沟通,组织调研及考察.通过前期的调查研究及分析

11、论证,完成工程招商实施方案编制.招商 实施方案主要内容：3、实施方案编制(1) 工程概况工程概况主要包括根本情况、经济技术指标和工程公司股权情况 等.(2) 风险分配根本框架根据风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原那么,综合考虑 政府风险治理水平、工程回报机制和市场风险治理水平等要素,在政 府和社会资本间合理分配工程风险.(3) PPP运作模式PPP运作模式主要包括委托运营、治理合同、建设一运营一移 交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等. 选择适合的模式至关重要！(4) 交易结构交易结构主要包扌舌工程投融资结构、回报机制和相关配套安排. 工程投融资结构主要说明工程资木

12、性支出的资金来源、性质和用途, 工程资产的形成和转移等.工程回报机制主要说明社会资本取得投资 回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支 付方式.(5) 合同体系合同体系主要包括工程合同、股东合同、融资合同、工程承包合 同、运营效劳合同、原料供给合同、产品采购合同和保险合同等.项 目合同是其中最核心的法律文件.(6) 监管架构监管架构主要包括授权关系和监管方式.授权关系主要是政府对 工程实施机构的授权,以及政府直接或通过工程实施机构对社会资本 的授权;监管方式主要包括履约治理、行政监管和公众监督等.(7) 采购方式选择采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和

13、单一来源采购.工程实施机构应根据工程采购需求特点,依法选择适 当采购方式.为提升工作效率,财政部门应当会同相关部门及外部专家建立 PPP工程的评审机制,从工程建设的必要性及合规性、PPP模式的适 用性、财政承受水平以及价格的合理性等方面,对工程实施方案进行 评估,保证“物有所值.评估通过的由工程实施机构报政府审核, 审核通过的根据实施方案推进.四、PPP工程采购工程实施机构应根据工程需要准备资格预审文件,发布资格预审 公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证工程 能否获得社会资木响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提 交财政部门政府和社会资本合作中央备案.工程有3家以上社

14、会资木通过资格预审的,工程实施机构可以继 续开展采购文件准备工作;工程通过资格预审的社会资本缺乏3家 的,工程实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;工程经重 新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的 采购方式.资格预审公告应包括工程授权主体、工程实施机构和工程名称、 采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、 拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提 交资格预审中请文件的时间和地点.提交资格预审中请文件的时间自 公揭发布之日起不得少于15个工作日.工程采购文件应包扌舌采购邀请、竞争者须知包括密封、签署、盖章 要求等、竞争者应提供的

15、资格、资信及业绩证实文件、采购方式、 政府对工程实施机构的授权、实施方案的批复和工程相关审批文件、 采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及 地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政 府采购政策要求、工程合同草案及其他法律文木等.工程PPP运作需建立方案评审小组.评审小组由工程实施机构代表和 评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组 成员总数的2/30评审专家可以由工程实施机构自行选定,但评审专 家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家.工程实施机构代表不 得以评审专家身份参加工程的评审.工程实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组

16、.根据候选社会 资本的排名,依次与候选社会资木及与其合作的金融机构就合同中可 变的细节问题进行合同签署前确实认谈判,率先达成一致的即为中选 者.确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前 但己终止谈判的社会资木进行再次谈判.确认谈判完成后,工程实施机构应与中选社会资木签署确认谈判备忘 录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判 备忘录拟定的合同文木进行公示,公示期不得少于5个工作H.公示期满无异议的工程合同,应在政府审核同意后,由工程实施机构 与中选社会资本签署.需要为工程设立专门工程公司的,待工程公司 成立后,由工程公司与工程实施机构重新签署工程合同,或签署关

17、于 承继工程合同的补充合同.五、PPP工程执行社会资本可依法设立工程公司0政府可指定相关机构依法参股工程公 司.工程实施机构和财政部门政府和社会资本合作中央应监督社会 资木根据采购文件和工程合同约定,按时足额出资设立工程公司.工程融资由社会资本或工程公司负责.社会资本或工程公司应及时开 展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作.财政部门 政府和社会资本合作中央和工程实施机构应做好监督治理工作,防 止企业债务向政府转移.社会资木工程实施机构应根据工程合同约定,监督社会资本或工程公 司履行合同义务,定期监测工程产出绩效指标,编制季报和年报,并 报财政部门政府和社会资本合作中央备案.工程合

18、同中涉及的政府 支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府 预算,根据预算治理相关规定执行.工程实施机构应根据工程合同约 定的产出说明,根据实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或工程 公司及时足额支付.工程实施机构应每3-5年对工程进行中期评估,重点分析工程运行状 况和工程合同的合规性、适应性和合理性;及时评估己发现问题的风 险,制订应对举措,并报财政部门政府和社会资木合作中央备案.六、PPP工程移交*工程移交时,工程实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项 目合同约定的工程资产.*工程合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准. 移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交 和有偿移交;移交内容包扌舌工程资产、人员、文档和知识产权等;移交 标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标.*工程实施机构或政府指定的其他机构应组建工程移交工作组,根据 工程合同约定与社会资木或工程公司确认移交情形和补偿方式,制定 资产评估和性能测试