中国农村金融现状与政策分析.

1、中国农村金融现状与政策分析1、背景和简介1.1解决农村“三农问题是新一届政府施政的一大重点。 “三农”问题的核心是増加农民收入，实现途径是培育和完善 农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续 发展。所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。1.2然而我国农村金融的发展存在很大问题，现状不容乐 观。主要表现在以下几点：第一、农村正规金融市场组织不完 善，无法为农村提供较好的金融服务从1 999年开始，全 国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并 31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有 银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷 款。因

2、此现在农村剩下的只有农村信用合作社。但是，由于各 种原因，整个信用社为“三农”提供的金融服务能力同样非常 有限。第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够 的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。例如，近 年来全国邮政储蓄机构吸收的存款全部存在中央银行，中央银 行又贷款给农业发展银行，农业发展银行的资金专项用于农副 产品的收购，这两块资金几乎相抵。到20 02年11月底，全 国农村信用社吸收各项存款19469亿元，各项贷款14117亿元， 两者差32亿元，其中有价证券及投资1812亿元，净存放中央 银行684亿元，拆借给其他金融机构1 12亿元，加上其他一 些因素计算，估计从农村流

3、出资金约300 0亿元。第三，由于 货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间 金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络， 从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。1.3总之，缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金 融服务、无法满足后者的融资需求构成了当前农村金融发展的 困境，也是阻碍农民收入增长缓慢的主要原因之一。2、农村金融体制改革和农村金融机构的构成2.1农村金融体制改革的演化自1979年开始市场化改革以来，为了配合整个经济体制改革的推进、推动农村经济、金融市场化的发展，农村金融体 制也进行了一系列的改革，基本上经历了

4、以下三个阶段：第一阶段：19791 993.这一阶段的主要改革措施和政策 方案主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织 的多元化和竞争状态。包括19 79年恢复中国农业银行，并 改变了传统的运作目标，明确提出大力支持农村商品经济，提 高资金使用效益；随着人民公社体制的瓦解，农村信用合作 社也重新恢复了名义上的合作金融组织地位。农村信用合作社 也不是农业银行的基层机构，但它接受中国农业银行的管理；放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民 间合作金融组织，例如80年代末首先在四川省成立的农村信 用合作基金会。同时允许成立的还有一些农业企业的财务公司， 企业集资异常活跃；允许多

5、种融资方式并存，包括了存款、 贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用 手段。第二个阶段：19 941996.在第一阶段改革的基础上，这 一阶段的改革更明确了改革的目标和思路，提出了要建立一个 能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的 口号。1更具体地说，这一农村金融体系包括以工商企业为 主要服务对象的商业性金融机构，主要为农户服务的合作金融机构，支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品 收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构。为此 于1994年成立中国农业发展银行，试图通过该银行的建立将 政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离 出来

6、；加快了中国农业银行商业化的步伐，包括全面推行经 营目标责任制，对信贷资金进行规模经营，集中管理贷款的审 批权限，等等；继续强调农村信用社商业化改革。根据国务 院1994年关于金融体制改革的决定，计划在1994年基本完成 县联社的组建工作，1 99年大量组建农村信用合作银行。不 过，实际进度大大落后于这一阶段所设计的目标。另外一个重 要的政策变化就是规定农村信用合作社不再受中国农业银行管 理，农村信用社的业务管理，改由县联社负责；对农村信用社 的金融监督管理，由中国人民银行直接承担。第三个阶段：199 7。在经历了亚洲金融危机和1997年 开始的通货紧缩后，在强调继续深化金融体制改革的同时，对

7、 金融风险的控制也开始受到重视，客观上强化了农村信用合作 社对农村金融市场的垄断。主要体现在：开始在国有专业银 行中推行贷款责任制；收缩国有专业银行战线。1997年中 央金融工作会议确定了 “各国有商业银行收缩县机构，发展中 小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农业银行 在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构；打击各 种非正规金融活动，对民间金融行为进行压抑。1999年在全 国范围内撤消农村信用合作基金会，并对其进行清算；将农 村金融体制改革的重点确定到对农村信用合作社的改革上，且 进入2003年以来这一政策趋势日益明显且力度不断加大。包 括：放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范

8、围的限制、加大国 家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题、推动并深化信用合作社改革试点工作等等。20 03年11月底8省农村信 用社改革实施方案已经国务院批准，这标志着深化农村信用社 改革试点工作已进入全面实施阶段。专栏2 . 1农村信用合作社改革的最新进展及其主要内容2003年6月27日中国国务院下发了深化农村信用社改 革试点方案。方案提出了试点改革要解决的两大主要问 题，以及对农信社改革的四项支持政策。两大问题：改革农信社产权制度，确定不同的产权形式， 以解决“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”难题。产权改革 的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形 式，不搞“一刀切”。

9、具体而言，在经济比较发达、城乡一体 化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区， 可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地 县，可以以县为单位将信用社和县联社各为法人改为统一法人; 其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、 县联社各为法人的体制；采取有效措施，通过降格、合并等手 段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。对少数严重资不 抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社， 可考虑按照金融机构撤销条例予以撤销。改革农信社管理 体制，明确规定由地方政府负责对农信社的管理，由国家监管 机构依法实施监管，但在微观经营决策上由农信社自我约束、 自担风

10、险。四项支持政策。包括：对亏损农村信用社因执行国家宏观 政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴。具体办法是， 由财政部核定1994年至199 7年期间农村信用社实付保值贴 补息数额，由国家财政分期予以拨补；从2003年1月1日起 至xx年底，对西部地区试点的农村信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的农村信用社，一律按其应纳税额减 半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有 农村信用社的营业税按3°%的税率征收；对试点地区农村信用 社，可采取两种方式给予适当的资金支持以解决农信社不良资 产问题：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的 0%,安排专项再

11、贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款 利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、年和 8年。专项再贷款由省级政府统借统还；二是由人民银行发行 专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款，票据期 限两年，按适当利率分年付息。这些票据不能流通、转让和抵 押，可有条提前兑付。这两种方式由试点地区和农村信用社选 择；*在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允 许农村信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率 的1倍至2倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，还可适 当下浮。2003年11月底8省农村信用社改革实施方案已经

12、国务院 批准，这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施 阶段。根据银监会的宣布，为解决农信社不良资产问题的资金投 入规模将达到100亿元。2.2农村金融机构的组成经过近20多年的农村金融体制改革，迄今为止形成了包 括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构 为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。这一金融 体系的组织结构如下图所示：1中国农村金融体系的组织结构2. 2. 1正规金融可以把受到中央货币当局或者金融市场当局监管的那部分 金融组织或者活动称为正规金融组织或活动。中国农村正规金 融体系中主要包括以下几个组成部分：中国农业银行。中国农业银行于1979年重建，是中

13、国四 大国有商业银行之一，也是四大行中分支机构数量最多的一个 银行，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇。到2001年底中 国农业银行拥有资产227 9. 90亿元，4.万家分支机构并雇佣 了49万名职工。农业银行重建的初衷是为了支持农产品的生 产和销售，但事实上农行的业务基本与农业农户并无直接关系， 其贷款的绝大部分都投入了国有农业经营机构和乡镇工业企业。 和其它国有商业银行一样，从80年代起中国农业银行就一直 进行着商业化改革。但在1994年中国农业发展银行建立之前， 中国农业银行的业务兼具商业性和政策性，此后一部分政策性 贷款业务，例如主要农副产品收购贷款、扶贫贷款、农业综合 开发贷款等政策

14、性贷款被划转到中国农业发展银行。1997年 后农行政策性业务剥离速度加快，农行的经营也日益强调以利 润为核心。但迄今为止，农行仍然有部分贷款具有政策性贷款 的性质，农行的日常经营也无法完全避免地方当局的干预，这 是农行资产质量在四大国有商业银行中相对较低的主要原因。中国农业发展银行中国农业发展银行是199 4年成立的一 家政策性银行，是农村金融体制改革中为实现农村政策性金融 与商业性相分离的重大措施。农发行的业务也不直接涉及农业 农户，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并代理 财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农 发行的作用是十分有限的。到200 1年末，农发行拥有资

15、产 7698. 3亿元，2273家分支机构以及近6万名职工。中国农村信用合作社农村信用合作社是分支机构最多的农 村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯个与农业农户具有直接业务往来的金融机构，是农村正规金融机构中向农村和农业经济提供金 融服务的核心力量。2003年6月末农信社农业贷款余额6966 亿元，占全部正规金融机构农业贷款总额的83.8 %，比1996 年末增加483亿元。直到80年代末90年代初，农村信用合作 社都是中国农业银行的农村基层组织，大部分存款必须转存到 农业银行，从而信用合作社事实上成为了将农户存款引导到国 家所支持的集体农业和乡镇企业的

16、一个主渠道。1996年后农 村信用合作社脱离农业银行的领导，而由中国人民银行负责统 一监管。1996年国务院关于农村金融体制改革的决定规定农 村信用合作社超过0°%的贷款必须投向其成员。另外，超过 3000元以上的贷款必须有抵押品保证。1999年农村信用合作 社被允许向农户发放消费型贷款，主要用于房屋建造、教育和 医疗贷款。迄今为止，农村信用合作社的经营范围并没有受到 限制，可以涉及包括生产、消费以及商业的各个环节，可以向 农户、私营企业以及乡镇企业提供贷款。另外，考虑到农村贷 款的高风险性质，人民银行允许农村信用合作社的贷款利率拥 有较其它商业银行更灵活的浮动范围，目前农村信用合作

17、社的 1年期贷款利率的浮动上限不能超过在中国人民银行的规定利 率0%。到2001年底，农村信用合作社拥有资产16108亿元， 329家地方分支机构以及61.2万名职工。截止到2 002年末，我国的农村信用社法人机构为4万家，各项存款1.9 8万亿人 民币，各项贷款1.39万亿人民币，存贷款规模均据全国金融 机构第四位。目前农信社是全国法人机构最多、从业人员最多 和城乡分布最为广泛的金融机构。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银 行，目前只有张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。三者成 立于2001年底，均由原来的农村信用社改造而成。农村邮政储蓄机构只吸储，再把储蓄资金转存入中央银

18、行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，2003年8 月后这一资金运行格局有所改变。除邮政储蓄之外的上述其他 金融机构均由中国人民银行负责监管，有资格获得中央银行再 贷款。例如，2001 一2002年间人民银行就对农村信用社分别 新增再贷款312亿元和260亿元。专栏2. 2. 1-1中国农村信用合作社的发展阶段第一阶段：1 91年月中国人民银行总行召开了第一次全国 农村金融工作会议，决定大力发展农村信用社。到197年底， 全国共有农村信用社88368个。这一时期的农村信用社，资本 金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产 生活服务，基本保持了合作制的性质。第二阶段：由于政治

19、上的原因，农村信用社曾先后下放给 人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信 用社基本成为基层社队的金融工具。第三阶段：1984年，国务院批转了中国农业银行关于 改革信用社管理体制的报告，提出把农村信用社真正办成群 众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地 开展存贷业务。成立了县级联社。这段时期农村信用社成了农 业银行的“基层机构”，走上了 “官办”的道路，贷款大量投 放乡镇企业，农民对信用社的经营活动失去监督。第四阶段：根据1996年国务院关于农村金融体制改革 的决定，从该年起农信社改由中国人民银行进行监管，中国 农业银行不再对农信社进行领导管理，强调要按合作制重新

20、规范农信社，县以上不再专设农信社经营机构，要加强县联社建 设并由其负责农信社业务的管理。但在实践中这些政策很少能 够予以落实。第五阶段：为了解决农信社改革中所遇到的各种问题，从 2003年底开始进行农信社试点改革。目前改革仍在进行之 中。专栏2. 2. 1-2中国农村邮政储蓄及改革思路在目前中国的政策性金融制度下，中央银行用来自邮政储 蓄上存资金，以再贷款的方式借给农业发展银行。而且上存利 率和再贷款利率是倒挂的，2002年2月后，邮政储蓄存款利 率为1.98%,上存利率为4.347%,再贷款综合利率为3. 01%. 对邮政储蓄支付高额存款利息，已经成为央行沉重的财务包袱另外，邮政储蓄的吸储规

21、模不断上升，20 00年期末余额 为478亿元，2001年为912亿元，20 02年扶摇直上至73 76 亿元。邮政储蓄在存款市场的份额在20 02年底已达8. 48 %，成为仅次于四大国有商业银行的第五大吸储大户。这无疑会限 制农信社的筹资能力。为了解决以上问题，央行采取了两个措施：一是规定从 2003年8月1日起，邮政储蓄新增存款转存人民银行部分，按 照金融机构准备金存款利率计付利息。这样一来，邮政储蓄不 仅无法靠存贷利率差获取利息收入，反而会有所倒贴；第二， 为了对邮政储蓄自2003年8月起的利息损失有所补偿，央行 同时规定自同期起邮政储蓄新增存款可由邮政储蓄机构自主运 用于除贷款外的多

22、种业务，例如可以在银行间市场进行债券买 卖、与政策性银行进行业务合作，开展部分中间业务、还可依 程序申请成为国债、政策性金融债承销团成员。显然，央行这 种“头疼医头、脚疼医脚的改革只会进一步加剧农村资金的外流。目前针对邮政储蓄改革的各种争论中，呼声较高的一种方 案是将邮政储蓄业务从邮政系统中独立出来，创立单独的邮政 储蓄银行，不做直接面对企业的贷款业务，而将资金批发给其 他金融机构获取利差。这种方案的确可能会有利于邮政储蓄提 高资金的使用效率，但毫无疑问，它同样会加剧农村资金的 “非农化”。至于创立农村储蓄银行的想法则更不可行，它不 仅不符合中央以农信社改革为核心的农村金融体制改革思路， 而且

23、其最终结果可能是重复并放大正规金融在农村金融发展中 所遇到的问题。我们的建议是在“国发方案”的基础上，开放农村民间金 融，并干脆直接取消农村邮政储蓄业务。这样做有如下好处， 一是由于没有邮政储蓄吸储，农村民间金融的放开不会直接对 农信社的资金来源造成大规模的冲击；二是开放农村民间金融 既可以形成农村金融的竞争局面，又不致加剧农村资金流向的 “非农化”；三是原“国发方案”中提高邮政储蓄资金使用效 益的好处仍然可以得到保留。2. 2.2非正规金融非正规金融组织或活动包括所有处于中央货币当局或者金 融市场当局监管之外发生的金融交易、贷款和存款行为。在农 村金融体制改革初期，非正规金融组织和活动由于得

24、到了经济 管理当局的默许甚至支持，一度非常活跃。但从90年代中期 开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐转向对正规金融机构 的商业化，中国人民银行开始加大了对非正规金融组织和活动 的管制力度，并终于在1999年解散了农村合作基金会，从而 结束了非正规金融的有组织状态。农村合作基金会农村合作基金会是80年代中期兴起的准正规金融组织，其经营资本主要依赖于农户的资金注入，其经 营活动归农业部而不是中国人民银行管辖。到1996年农村合 作基金会的存款规模为农村信用合作社的1/9.农村合作基金 会对农村经济的融资需求提供了极大的支持，一项全国性的调 查表明农村合作基金会4%的贷款提供给了农户，24%的贷款

25、 提供给了乡镇企业。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比 例，而且超过了农村信用合作社的贷款中投入农村经济的比例。 由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利 率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高。为了 消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用合作社经营所造成 的冲击，1997年，当局做出了清理整顿、关闭合并农村合作 基金会的决定。随后的1998 1999年，包括村级基金会在内 的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算。2除农村合作基金会外，非正规金融体系主要由亲友之间的 个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务 部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄

26、等组成。经济 服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取 缔。合会是各种金融会的统称，通常建立在亲情、乡情等血缘、 地缘关系基础上，带有互助合作性质。图1中除了部分小额信 贷、不计息的亲友借款和企业团体间借款之外，根据国务院 1998年7月颁布的非法金融机构和非法金融业务活动取缔 办法，其他金融组织或者活动均属于非法。3、农村金融改革对农村金融的影响 3. 1对正规金融的影响1979年以来的农村金融体制改革一直沿着使农村正规金 融商业化的目标前进，并在90年代中期后大大加快了商业化 改革的速度和步伐。按照当局的设想，商业化改革之后的农村正规金融体系应该更好地发挥支持农村和农业经济的

27、作用，然 而正如我们在第一节中所指出的那样，迄今为止农村正规金融 并没有很好地达到政策制订者的预期。3.1.1对中国农业银行的影响尽管中国农业银行的大部分 政策性贷款业务已经划归给了 1996年成立的中国农业发展银 行，但农行仍然承担了许多政策性贷款业务，这些贷款的管理 均属政策性金融管理范畴，无法免除政府职能部门的干预。农 行还必须根据政府的要求发放“救灾”贷款、“安定团结”贷 款等带有明显政策性性质的贷款。这些贷款直接影响到农行资 产质量。商业化改革更直接影响到了农行向农业和农村经济提供融 资服务的积极性，表现在以下几个负面：农行的业务可以涉 及几乎所有经济活动，在现有经济体制下，投资农业

28、的回报相 对较低，因此农行的贷款流向具有天然的“非农化倾向”； 1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县机构， 发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包 括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。199 8年至2002年初，包括农行在内的四大国有商业银行共撤 并3.1万个县及县以下机构，且撤并还在继续。这样一种组织 结构明显加大了农行向分散的中小农户以及乡镇企业进行融资 的成本，从而进一步打击了农行提供农业贷款的积极性；虽 然农业银行在大多数地区还设有县级机构，但由于贷款权的上 收，很多分支机构都是只存不贷，从而加大了农村资金供需矛 盾。3.1 .2对农村信

29、用合作社的影响中国农业银行不断收缩在 农村金融领域中的战线以及政府对农村合作基金会等准正规金 融组织的打击，客观上确立了农信社在农村金融市场上近乎垄断的地位。1997-20 01年，农村信用社各项存款余额从10.8 亿元增加到17 263亿元，分别占金融机构存款总额的近1 3% 和12%;各项贷款余额从7273. 2亿元增加到11971亿元，分 别占金融机构贷款总额的近10%和11 %，其中农业贷款余额从 1776. 8亿元增加到4417亿元，分别占金融机构农业贷款总额 的近4%和77%。1997-2 000年，乡镇企业贷款余额从占金融 机构乡镇企业贷款余额的69 . %增加到7. 4 %。但

30、是，由于以下原因，农信社在满足农村融资需求方面仍 然作用有限：农信社只是名义上的金融“合作”组织，在实 际经营中，农村信用合作社的官办性质依然存在，从而使其经 营经常受到官方的行政干预，没有突出创办时所欲体现的“合 作”性质3，从而不仅难以履行农村信用合作社为农业和农 民服务的宗旨，而且行政干预下的贷款往往最终成为呆帐、坏 账，大大恶化了农信社的资产质量，据央行估计农信社积累的 历史坏账达数千亿之多，不良资产率远高于四大国有商业银 行，多数在0%以上，在某些经济不发达省份甚至高达90%以 上。；由于商业化改革，农信社的经营也更加强调贷款质量 和回报，其经营的利润导向越来越明显。由于农业活动的比

31、较 收益受到人为压低，农村信用合作社实际上也无足够激励向农 村经济活动提供贷款，表现为真正用于支持农村和农业经济的 贷款数量不多。国际农业发展基金的报告指出，农信社的贷款 实际上只覆盖了 2 0%左右的农户。许多针对地方农村信用合 作社的案例研究也表明，无论在经济发达地区和高度城市化地 区，还是在广大中西部地区以及部分东部农业大省，农村信用 合作社都表现出“非农化”特征，或“城市化”特征，直接表 现为农村信用合作社网点设置的城镇机制化趋势、资金流向的 城市化和从业人员的城镇居民化；农信社所受到的贷款利率和抵押品管制不利于它向规模小且分散的农户、中小农村私营 企业以及乡镇企业提供贷款；随着四大国

32、有商业银行分支机 构纷纷撤出县域，农村信用社也试点统一法人、县乡两级法人 并试点改组为农村商业银行和农村合作银行，这必定会加大农 信社在向中小农户、中小私营企业以及乡镇企业提供贷款的交 易成本；由于农信社在农村金融市场上处于事实上的垄断地 位，缺乏来自外部的良性竞争，因此其改善内部管理、加强金 融风险控制的动力不足，这无疑也是农信社资产质量不高、经 营效率低下的一个重要原因。3.1.3对农业发展银行的影响在现行政策性金融体制下，中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务 仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支 持粮棉流通方面，也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化，

33、 随着粮食购销市场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购 销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以购销 信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下 降。据农业发展银行统计，200 2年，放开粮食购销市场的8 个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降6 %。 而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有 公益性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性 信贷的扶持，更得不到商业性信贷。由于以上因素的作用，农村正规金融组织无法很好地满足 农业和农村经济对金融服务的需求。1997年以来，农户和乡 镇企业贷款困难问题加剧。据统计，全国乡镇企业贷款余额占

34、全部贷款余额的比重呈下降趋势，由1997年的6. 7%下降到 2000年的6.1%、2001年的.9%. 2000年底全国金融机构各项 贷款余额99371.0 7亿元中，农业贷款余额仅占4. 92%。农业部对江苏省武进县个体私营企业的调查显示，年收入00万元 以上的企业中有4.1 %认为贷款难，年收入00万元以下的有 8 6. %认为贷款难。3.2对非正规金融的影响正是由于正规金融机构收缩农村阵地，农村金融市场中正 规金融机构的金融服务供给越来越少，农民的信贷需求不得不 转而依赖于非正规金融。据国际农业发展基金的研究报告，中 国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的四倍。 对于农民来

35、说，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融 市场。实地调查也证实了这一点：例如，温铁军等人对中国东 部、中部、西部共1个省份24个市县的一些村庄进行了个案 调查，发现民间借贷的发生率高达9%，高利息的民间借贷发 生率达到了 8%。据估计，仅在浙江温州市，地下金融的规模 就已达到600亿元人民币之巨。但货币当局对非正规金融的发展一直持怀疑甚至反对态度， 1997年亚洲金融危机后，在维持金融秩序、打击非法融资活 动的口号下，一度在农村民间融资中极度活跃的农村合作基金 会被管理当局勒令撤消和关闭，从而结束了中国民间金融的有 组织状态。政府对非正规金融的态度使民间金融要么消亡，要 么转入地下金融状态

36、。虽然非正规金融组织远较正规金融灵活， 但由于无法组织化和正规化，非正规金融在满足农村融资需求 方面所起的作用终究有限。4、各方对改革农村金融体制的建议针对目前中国农村金融的现状，许多专家学者都提出了今后如何推动农村金融体制改革的意见，这些意见基本上可以概 括为：进一步界定、分离出中国农业银行中的政策性业务，集 中力量推进农村信用社的改革，深化农村信用社改革试点工作。由于农信社是目前农村正规金融中的主力军，因此对农信社的 改革构成了今后农村金融体制改革的重点，相应地，绝大部分 关于农村金融体制改革的建议也集中到如何进一步完善对农信 社的改革建议上来。这些建议主要包括：4.1进一步加大农信社贷款

37、利率浮动的改革力度，实现农 信社利率市场化。这包括两层含义，一是将农信社贷款利率浮 动试点扩大到更多的市以及更高的行政级别，二是扩大农信社 存贷款利率浮动的范围，以使农信社以更灵活的姿态提供农村 金融服务。4. 2全面深化农村信用社的产权改革，为发挥其农村金融 主力军作用提供体制基础。目前有数种备选模式可供选择，原 有农村信用社框架内的重组模式：即200 02001年进行的以 县为单位统一法人、组建省联社为标志的江苏模式；股份制模 式：即2001年在信用社基础上改组成立的常熟、张家港、江 阴三市农村商业银行模式；农村合作银行模式：即20 03年4 月在农村信用社基础上改组的浙江鄞州农村合作银行

38、试点模式。 考虑到中国各地区农村经济、文化、地理条千差万别，以上三 种模式又各具不同的优点和缺点，因此在模式的具体选择上不 能搞“一刀切”，而要因地制宜。换言之，并不存在一个最优 的模式，不能以股份制、股份合作制代替合作制。除以上三种 已经进行试点的模式外，有专家还建议在调整金融准入政策的 基础上，允许城市商业银行、股份制商业银行甚至外资银行收 购农村信用社，以此带动农信社的体制改革。4.3为了更好地推进农信社改革，有必要在清产核资的基 础上，解决历史上农村信用社因政策性因素形成的呆坏帐，4 同时考虑由国家为农信社的农业贷款提供更多的政策优惠。4. 4在管理体制上，中央部门监管、省级政府管理、

39、农信社自主经营“三位一体”的管理体制，是目前情况下和现有认 识水平上的最佳选择。4.放松对非正规金融的管制，允许农村金融机构的多元化， 促进农村金融机构之间的相互竞争。大部分上述建议在国务院于2003年6月颁布的深化农 村信用社改革试点方案中有关农信社管理体制、产权制度、经营机制和政策扶持等细则中都有所体现。、需要进一步解决的问题.1方案会有多大效果从方案公布，选择八个试点省市进行农信社改革以来 至今，新一轮农信社改革历时仅半年，还没有充分的信息以对 此次改革的成效进行评判。但有两个信息值得注意，一是截至 2 003年11月底，全国农村信用社已经实现9年来全行业第一 次扭亏为盈，共盈利1.4

40、8亿元；二是截至20 03年底，八个 试点省市不约而同地基本将省联社模式作为第一选择。就第一个信息而言，应该可以判断为这种农信社全系统的扭亏为盈基本属于短期性的政策刺激效应项体制性改革不太可能在这么短的时间内立竿见影。同时，农信社盈利并不 代表它的“非农化”倾向有所改变，实际上，数据显示同期农 信社农业贷款余额仅占贷款总余额的42%。就第二个信息而 言，到很有可能在某种程度上反应了此次试点改革的弊端所在: 即由上而下的产权改革设计并没有体现出方案设计之初所 欲体现的“因地制宜”，不搞“一刀切”的原则。中国经济改 革的历史经验表明，凡是成功的改革案例，均遵循了 “基层发 明一上层肯定一试验推广”

41、的“由下而上”的制度创新模式； 凡是失败、效果有限或后遗症极大的改革案例，均走了一条 “上层设计一试验推广的“由上而下的”制度创新模式。这种不同改革方案选择的不同效果可归因于改革设计者、参与者 和受益者之间对信息的享有程度存在极大差异，以及在此基础 上形成不同的激励和约束机制，从而导致两种改革模式中不同 经济主体相互博弈的结果大相径庭。随着时间的推移，方案 的实施结果是否会与方案设计目的相一致是大可怀疑的。事实上，已经有官方人士和学者对此表示了忧虑最后，农村金融问题实际上是农村各方面问题的综合反 应，很难想象方案这样一个纯粹从金融角度出发的政策设 计会对农村金融发展起到治本的作用。.2新的政策

42、建议在以上认识的基础上，这里提出如下政策建议：.2. 1创建农村中小金融机构迄今为止，农村经济的基本单位是那些中小规模的农户、 私人企业以及乡镇企业，理想的农村金融机构应该是能够为这 些农村中小农户和中小企业提供充分的金融服务。显然，由于 相对于大银行而言，中小银行在向小规模农户和中小企业提供 融资服务上更具比较优势，因此农村合适的金融结构应该以中 小金融机构为主。不过，目前有关农村金融改革尤其是针对农 村信用合作社改革的各种方案，客观上都会造成农村金融机构 向中大型化发展。因此，在农村信用合作社改革进程中，必须 注意农村信用合作社发挥作用的有效边界。例如一些学者认为， 信用合作社的最有效边界

43、就是村落的边界。突破了村落的地缘 和血缘边界，信息不对称就会产生，借贷风险也会大幅增加。 另外，小额信贷、民间自发的金融合作，互助会及其他的自发 的借贷行为都应该是适合农村现阶段经济基础的金融制度安排。 .2.2必须提倡充分竞争正是在这个意义上，放松并最终解除对农村非正规金融组织和活动的歧视和压抑政策，从而使不同的农村金融制度安排 之间出现良性竞争的局面是十分必须的。现有改革方案并没有 认识到农村金融机构之间的竞争的重要性，只有在充分竞争的 前提下，才能有效矿大金融服务，满足农村融资需求。另外需 要指出的是，只有在一个充分竞争的环境中，才能有足够的信 息比较判断不同金融机构的经营业绩，从而解决

44、由于信息不对 称所导致的道德风险问题。目前在解决农村信用合作社历史坏 账的问题中就存在一个道德风险问题，即部分农信社利用自身 的信息优势，把正常情况下造成的呆账归结为历史包袱。只有 在充分竞争的外部市场环境条下，这一问题才有解决的可能。 而放开民间金融，将非正规金融纳入正规金融的轨道，是在农 村金融发展中实现充分、自由竞争的最佳制度选择。另外，只 要有合适的配套改革措施，放开民间金融并不一定会对农信社 的经营造成很大的冲击。.3. 3解除对农村经济、社会生活的管制在目前针对农信社改革的各方建议以及最新的政策措施中，一般均通过由国家规定贷款比例的方式来达到农信社贷款支农 的目的。这一措施是必要且

45、符合国际惯例的。但过去的历史经 验也表明，这种国家硬性规定贷款比例的做法并不能扭转农村 金融机构贷款“非农化”趋势。这里有必要指出，农信社等农 村金融机构贷款流向的“非农化”是和农村和农业经济的低回 报率直接联系在一起的，只要农村和农业经济的回报率一直处 于较低状态，资金流向的“非农化”现象就不会消失。反过来， 无法获得足够的资金支持也会进一步恶化农村和农业经济投资 环境。农村和农业经济目前的困境，从根本上讲是和政府在农村 中所推行的一系列不恰当的政策所联系在一期的。迄今为止，政府对农村社会、经济生活仍然有相当的干预和管制，包括粮 食收购和一系列从上而下、并未配备足够资源的赶超指标。这 些政策和管制妨碍了农民根据自身的比较优势调整资源配置，优化生产结构，从而加重了农民的税费负担，阻碍了农民收入 的增长，从宏观上来看则直接导致了农业比较利益不断下降和 恶化。因此，只要政府不放弃这些干预和管制政策，农村和农 业经济的收入增长潜力就不会得到提高和释放，从而农村金融 机构的“非农化”倾向就不会消失。总而言之，要从根本上改变农村金融机构