陇南市农村灾后重建问题分析及对策

1、陇南市农村灾后重建问题分析及对策 以西和县长道镇赵家村为例张芳芳（陇南师范高等专科学校 甘肃成县 742500）摘要：5.12大地震中，陇南市灾情严重，灾后重建中出现了诸多问题。本文以陇南市西和县长道镇赵家村为例，重点分析了农村灾后重建中镇政府和村委会组织与管理涣散，灾民重建盲目且重复建设，重建资金不足，重建对生态破坏等问题，并提出了加强基层组织建设，加强对灾民重建的指导，多方面筹集资金且强化资金管理，把保护生态放在重建首位等相应的解决对策。关键词：陇南市；赵家村；灾后重建 甘肃陇南市区位条件特殊，自然灾害频发。泥石流、滑坡和地震等地质灾害尤为突出。5.12大地震中，陇南市灾情严重，展开抗震救

2、灾和灾后重建的调查研究，并得出具有经验和教训的总结性成果，对于救灾机制的建设和灾后重建的开展，具有重要的现实指导和借鉴意义。一、陇南市受灾概况陇南市是5.12地震中甘肃受灾最重的地区，也是全国的重灾区之一。据“中国甘肃网”统计数据，5.12地震涉及到陇南市195个乡镇、2343村、42.58万户174.76万人口，全市需转移安置人口89万人，全市死亡人数275人，其中武都99人， 文县93人， 康县23人，徽县11人， 成县16人，西和10人，宕昌9人，礼县9人；受伤人数6073人，其中武都457人，文县601人，康县412人，徽县1266人，成县127人，西和2670人，礼县85人，宕昌29

3、1人，两当12人，市医院收治受伤群众152人。初步估计，地震造成直接经济损失19.57亿元。地震还造成陇南市九个县区城乡通讯、通电、通水中断，各县县城与外界交通、通信全部中断。各县区统计上报，全市倒塌房屋408944间，受损房屋749005间，总计9868600平方米，有些村庄已成为一片废墟。全市死亡大牲畜3176头、小牲畜22416头。地震使公路设施受损严重，国道212线甘川段、省道206线大姚路、省道205线江武公路、省道307线白望路等段多处滑坡、塌方，县乡道路受损更为严重。地震造成电网电力设施受损严重，陇南南部电网（文县碧口地区）由于电网设备故障与大电网解裂，无法供电。地震还导致电信通

4、讯设施严重受损，中国电信陇南分公司交换局站受损房屋229间，受损通信机房40间，5个农话交换局房屋倒塌。地震造成全市九县（区）1492项（处）水利工程设施遭到破坏，其中：河堤工程205处，人饮工程589处，28.814万人饮水困难；毁坏水文监测站2座。文县汉坪嘴电站水库大坝右肩（外墙）有裂缝，大坝下游侧框架护坡发生位移，部分地方下陷，机房下陷，办公楼裂缝较严重；西和黄江水库下游坝脚渗流量加大；碧口大坝受损，坝体发生位移。地震导致全市共发生损失较大的各类次生性地质灾害2077处，其中：滑坡242处，崩塌1019处，地面塌陷11处，地裂缝805处，因地质灾害造成人员死亡82人，受伤186人，有近1

5、0万人受到地质灾害威胁。徽县嘉陵镇山体滑坡，导致宝成铁路徽县段铁路轨道变形，宝鸡开往成都方向的21043次40节货车（其中13节装汽油）脱轨，火车头起火，13节汽油罐被埋，造成嘉陵江截流和道路堵塞。地震造成全市学校严重受损，死亡学生10人，重伤26人，轻伤67人，受伤教师5人。受损学校2964所，严重受灾学校1977所，受灾校舍23178间，其中倒塌校舍2305间，损坏课桌1350套，损坏实验仪器设备39173件套。地震使旅游基础设施受损严重，25个旅游景区（点）和四家宾馆受灾，各县区景区（点）道路塌方210万立方。地震造成全市60户企业受灾，55户停产，直接经济损失1.53亿元1。二、赵家村

6、社会经济问题、受灾状况和灾后重建（一）赵家村社会经济问题灾前赵家村已经处于村落社会经济发展的诸多矛盾问题中。其一, 赵家村属经济欠发达地区，以农业经济为主。经济贫弱造成主要生产劳力流失，村落社会生活和生产生活维系艰难。其二，城市文明、现代生活方式等外部意识观念侵入村落，农民无意识的主动放弃自有资源，转而盲目接受一种表象化模仿式的改造。其三，村落在不可回避的现代化过程中落入乡村建设趋同化状态。其四，村落的弱势地位决定了乡村规划建设技术指导及民宅建筑安全监控的长期缺失。其五，山、河等不可再生自然资源遭遇村落扩张发展的破坏，村民没有意识到其对村落长远发展的重要价值。（二）赵家村受灾状况赵家村全村20

7、0户1000人左右，在5.12地震中30户村民住房垮塌，33户村民住房严重破坏，47户村民住房遭受中等破坏，村民住房轻微损坏和基本完好的共计90户（表1）。所幸赵家村在5.12地震中无人员伤亡。（三）赵家村灾后重建地震发生以后赵家村村委会积极组织全村村民撤离到宽敞的地方，并及时开展了灾后自救，力争把损失降到最小。随后，政府把帐篷、面粉等救灾物资送到了灾民手中，解决灾民的燃眉之急，并大力支持灾民重建美好家园。灾后重建是在灾害体发生之时及发生之后,采取应急救援、灾害管理,以及灾后评估、救助、规划等一系列过程,是一个典型的系统工程,可划分为前期应急重建、中期恢复重建及后期发展重建3部分2。且重建工作

8、类型诸多，有灾民住房的重建、学校的重建、道路的重建、精神重建等等，鉴于赵家村的现实情况，其重建为中期恢复重建，这表1 赵家村5.12地震受灾情况统计一览表受灾分类户数房屋数特点比例垮塌全部垮塌11301538垮塌，极具危险性部分垮塌1923严重破坏3335整体结构受破坏，承重墙体损坏或部分严重残破中等破坏4745整体结构未损，但局部结构或构件损坏或有严重破裂轻微损坏7375墙体局部有轻微裂缝基本完好1720无损坏总计200213资料来源：实地调查统计表2 赵家村灾民住房的重建情况一览表重建类型户 数（户）房屋数(座)重建进展资金来源重建原地重建7090739353户（54座房屋）已入住，25户

9、（25座房屋）已基本建成，12户（14座房屋）还未动工。重建补助金银行贷款亲戚借款新地重建2020维 修11012095户（96座房屋）已维修完工，15户（24座房屋）正在维修中。重建补助金打工积蓄 总 计200213资料来源：实地调查统计里只论述赵家村灾民住房的重建情况。赵家村重建户有90户，其中70户原地重建， 20户异地重建。截止2010年4月，53户已经入住，25户已基本建成，12户还未动工；维修户有110户，95户已经维修完工，15户正在维修中（表2）。关于表中重建户总计和维修户总计与总户数不一致的问题原因是：地震前，有的人家另辟新地重建房子，旧房子就空着；还有的人家兄弟两个或三个，

10、他们没有分家，但是有两座或三座住房，这样就导致户数与房屋数不一致。地震以后他们利用重建的机会，重新修建房屋或上报受损房屋数，这样就导致重建总计和维修总计与总户数不一致。（四）赵家村灾后重建问题分析“5.12”特大地震给赵家村造成比较大的损失，灾情发生后，全村人在政府和村委会的大力支持下，灾后重建工作正稳步地推进，取得了阶段性胜利。但灾后重建将赵家村社会经济问题不同程度激化并带入一个更复杂多变的新境况，譬如城市或乡镇化的规划布局理念、高成本现代结构技术、新型城市化建筑形式、非本土高维护费用的建筑材料等外部因素，不可抗拒的对赵家村“农业生产生活一体化”的传统原生态农村生活方式产生前所未有的异动影响

11、。灾后重建虽然能提供村落社会经济发展的契机，但也充满危机3。赵家村灾后重建中存在着一些突出的问题。主要表现在：（1）镇政府和村委会基层组织软弱涣散。镇政府和村委会基层组织在重建中应对突出事件、解决复杂矛盾的能力有限，在发放救灾物资时有哄抢现象。重建中基层组织的目标责任不明确、机构不健全、领导责任没有落实到位等。即基层个别党员干部工作方法简单粗暴，作风不扎实；农村思想政治工作薄弱，缺乏有针对性的教育方法方式。政府没有设立专门的重建管辖部门，没有给灾民们予以正确的指导，使得灾民们在重建中显得非常的盲目，走了好多弯路，对重建工作的按时完成和质量保证都造成了不同程度的影响。（2）灾民盲目重建、重复建设

12、问题突出。灾民们在原址重建或异地重建或维修，各自为政，几乎没组织和规划，做了好多重复工作，在物资、土地、人力和资金等方面都造成了浪费。（3）灾后重建资金严重不足且资金监管落实不力。重建资金来源主要由三部分组成：依据相关灾后重建补偿条例,村上每户重建民宅可获得国家补助重建费用20000元；政府贴息贷款30000元4；不足部分个人筹集。赵家村重建一处民宅（五间）平均需要10万元左右。但是国家补助的20000元赵家村不仅没有按期发放，且只发放了15000元；地方金融机构对重建户的政府贴息贷款作了调整，即由原来的每户重建户30000元调整为17000元，而且重建户普遍反映贷不到款。特别是特困户、低保户

13、无人担保，落实贷款基本成为空话。更为严重的是这种情况基本没有专门部门和人员监管，原本就贫困的大部分重建农户存在资金困难就再所难免。由于集中大面积重建对砖、水泥、建筑技工和劳动力需求大大增加，造成了建筑材料价格持续上涨，以及建房工价的不断攀升（较重建前上涨2倍多）；加之赵家村地理条件差，交通特别闭塞，几乎所有的建设物资都需要从十几里远的镇上搬运。建筑材料价格持续上涨、工价的不断攀升和高额的运输费用给重建农户建房极大的加重了资金压力，因此大多数村民只能借债建设，甚至出现了“顾建房，顾不了生活”的困难局面。（4）重建对生态环境造严重破坏。由于重建对土砂石料的需求巨大，开山炸石、随意采砂和乱取土的现象

14、非常普遍，严重破坏了原本脆弱的地质结构，成为大面积滑坡和泥石流发生的隐患。由于集中重建需大量砖坯，个体老板建砖瓦厂占用了相当部分面积的较好耕地，并伐掉了所占坡地的树木，造成生态环境破坏。（5）灾后重建中存在腐败现象，干群关系紧张。5.12大地震之后，赵家村各方面都展开了重建工作，并且取得了一定的成效，但是腐败问题突出，给重建工作的顺利进展带来了严重的影响，主要表现：首先，村委会在发放救灾物资（救灾帐篷和面粉等）时，先发放给亲戚或关系比较好的村民，而没有首先考虑那些真正需要救助的村民；其次，假报或多报重建户数，私自留用重建资金；第三，少发放或不发放部分重建资金或物资；最后，有村民反映要贷到政府贴

15、息款就得送礼。在灾后重建中对中央政府满意度最高, 91.5%的被访人感到满意,而对最基层的乡镇级组织仅有13.8%的被访人感到满意,由此可见,在灾后重建中基层组织中干群关系较为紧张5。赵家村也存在干群关系紧张问题。三、灾后重建问题的解决措施 以赵家村为代表的陇南市灾后重建的问题很多，要解决以上问题，大体上要从以下几个方面着手：（1）加强基层组织建设。农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是党联系广大农民群众的桥梁纽带。在灾后重建的新形势、新情况、新任务现状下，客观上要求必须切实推进农村基层组织建设，为灾后重建夯实基础。要因地制宜，制定目标责任。根据基层实际和特点，科学合理地将基层组织和

16、党员队伍建设细化为领导班子建设、制度建设、民主建设、解决存在问题和党员干部教育管理、开展党员承诺制、维护社会稳定主题教育活动等工作，并进行重点考核。要健全机构，强化管理工作。基层党组织建设按照“五个好”的目标要求，调整充实党组织领导班子，优化领导班子结构，完善各项工作制度，建立健全其他配套组织，加强基层民主建设和党员教育管理，组织党员学习党的政策理论和开展党员干部主题教育活动，统一思想、凝聚力量，把党员队伍建设成为维护社会稳定和新农村新牧区建设的中坚力量。要加强领导，层层落实责任。为确保整顿软弱涣散基层党组织活动取得实效，乡镇党委与村党支部、村党支部与党员层层签订目标责任书，落实责任，明确目标

17、。同时，认真帮助指导软弱涣散基层党组织开展整顿工作，对未实现整顿目标的，及时采取措施进行补课，以确保整顿工作不走过场、取得成效。  （2）对于灾民的盲目和重复建设要做好引导和指导工作。一要统一思想，加强领导。要把思想统一到全市的重建中，进一步增强政治意识、大局意识、责任意识，加强领导、周密部署，把大力支持抗灾后恢复重建工作作为一项重要任务，切实抓紧抓好。二要明确责任，密切配合。有关部门要尽快落实好相关政策措施，并加强指导和监督检查。明确相关部门的责任、分工和工作要求。三要细化政策，完善办法。有关部门要尽快制订有关政策措施的具体实施办法，明确政策措施适用范围和执行期限，并根据

18、灾后恢复重建进展情况和实际需要，及时调整和完善各项政策措施。（3）多方面筹措重建资金且强化资金监管落实力度。要抓住国家、省及社会各界全力支持灾区重建的重大机遇，积极争取国家投资和援建项目，争取县里尽快出台与基础设施建设相关的补助政策，确定农村灾后恢复重建基础设施和生产设施建设项目计划并及时下达；与此同时，要多渠道、多层面广泛开展招商引资，争取筹措到更多的重建资金。要将对口帮扶、扶贫开发、新农村建设、农村能源建设等方面的资金予以整合，全部用在灾后重建方面。要灵活使用重建资金，提高资金使用效益，对重建户要采取以奖代补的方式予以扶持，对一些有偿还能力的农户，可通过政府贴息，吸引商业银行贷款，以缓解重

19、建中的资金困难问题。努力减轻农民群众建房负担。一要加大信贷支持。金融机构要结合重建对大额贷款需求增加的实际，进一步扩大基层营业网点的大额授信权限，加大对农户建房和水利等基础设施的信贷支持力度。对农户建房贷款实行缓付期不计罚息或付利。对因受灾无力还款的困难农户，可视受灾程度核销全部或部分贷款。对地震中财产损失严重、暂时丧失还款能力但身体健康的，适当延长贷款期限并实行优惠利率。对“三农”贷款实行优惠利率政策，适当放宽农户小额贷款的条件，最大限度降低贷款准入门槛，通过降低担保抵押条件，简化办理贷款手续，切实提高办理贷款效率。二要畅通重建物资流转渠道。要加强对重建物资组织调运和流通环节的管理，在长道镇

20、设立销售网点，实行定单配送和定向配送，减少重建物资供应的中转环节，力争将建材一次运送到配送点、二次到建筑工地，方便群众就近采购。有关部门要按照灾后重建的总体规划，加强协调配合和信息沟通，确保钢材、水泥、木材等重要建材的供应和价格基本稳定。三要解决用工和材料短缺的问题。要采取专业技术人员与群众投工投劳相结合、多户联建、干部帮建、义务投工投劳，帮工换工、动员外出务工人员及时返乡等多种帮建方式，充分利用旧房拆除的木料、门窗和砖瓦，有效开展灾后重建工作。四要对建筑材料市场开展专项整治行动，进一步强化对建筑材料生产、销售各个环节的监管，确保重建过程中使用质量合格的建材。通过把好建材采购、施工建设、工程验

21、收等各个关口，使重建房屋真正达到防地震灾害、防地质灾害的“两防”标准。五要对砖瓦等建筑材料实行价格干预。加强建材质量、市场秩序的监管，进一步核定建筑材料政府指导价格，砖、瓦、水泥、砂石等主要建筑材料一律实行限价销售，严厉打击哄抬物价、囤积居奇、变相提价、价格欺诈以及不执行价格临时干预措施、不执行收费减免政策等违法违纪行为。强化对灾后重建资金物资的监管。一方面，要通过举办短期学习培训班，对乡镇主要领导和基层干部进行培训，进一步提高他们对党和国家灾后重建政策的领会和理解，强化责任意识，将党和国家对灾民的一系列惠民政策不走样地贯彻落实到位。另一方面，在资金物资发放方面继续严格落实签字责任制和责任追究

22、制度，自觉接受人民群众监督，严厉查处违法违纪案件，确保重建物资资金安全规范使用。（4）把保护生态环境放在首要位置。要防止在重建过程中对已经十分脆弱的环境造成新的破坏，灾后恢复重建应当遵守经济社会发展与生态环境资源保护相结合的原则，要充分考虑资源环境的承载能力。恢复重建时的住房选址和建设工程选址，应当避开生态脆弱的区域。当前，应制止随意开山炸石的行为，灾后重建所需石料，一方面要充分利用修路废弃石料和旧房拆迁、河滩沟谷现有石料，另一方面应由乡镇统一筹划，统一确定采石点，并报县政府备案，采石点应取在生态地质结构稳定并容易修复的区域。石料、粘土较丰富的村镇要强化大局意识，发扬奉献精神，主动支持邻近村镇

23、。（5）严厉打击腐败，确保救灾重建工作顺利进行。“三农”问题历来是国家大事，农民受到灾难时更需要政府的全力支持。对于灾后重建中出现的腐败问题，应严查严办，查出一个处理一个，确保救灾重建工作顺利进行。 参考文献：1甘肃省委宣传部陇南市地震受灾及救灾最新进展情况EB/OL2徐玖平,王鹤自然灾害灾后重建技术及实践的研究进展J灾害学，2010-3：983于洋，雷振东“灾难斑块”型村落灾后重建的适宜规划途径研究J西安建筑科技大学学报(自然科学版)，2010：6974农村建设规划工作组四川省汶川地震灾后重建农村建设规划编制技术要求Z. 2008:6-7.5马东平，丁和远.地震灾区灾后重建的多维度思考J.甘肃理论学刊，2010-3：1586杜永宪（市委讲师团），当前我市农村灾后重建存在的问题及对策，2009-6The Analysis and Soloution of rebuidingProblem in LongNan District        A C