浅析PPP模式中的利益相关者关系

1、    浅析ppp模式中的利益相关者关系    【摘要】目前，为剥离政府债务，ppp模式变得越来越流行。但由于涉及众多的利益相关者，ppp模式也加大了项目实施的难度。本文从理论出发，归于实践。先分析了ppp模式中利益相关者的理论关系，然后以孝感文化中心为例作分析，最后提出建议为他地ppp模式的实践提供参考。【关键词】ppp模式 利益相关者 合作关系一、ppp模式中的利益相关者ppp模式中的利益相关者，是指所有受到ppp项目的影响或对ppp项目造成影响的组织或个人。对利益相关者进行分类大致可以分为公共部门和私营部门。前者包括了政府、公众等希望实现社会福利最

2、大化为目标的群体，而后者包括了項目公司、实施公司和投资者等追求自身利益最大化目标的群体。二、不同利益相关者间的冲突（一）追求的目标存在差异ppp模式中的公共部门，其行为遵循的目标是基于公共利益最大化而言的，追求的是社会福利的最大化。而私营部门则遵循的目标则是基于自身利益而言的，是追求利润的最大化，两者有较大的差异。这种差异会导致两类部门在行为驱动、行为特征以及行为方式上会发生偏离甚至背离或冲突。（二）权责的平衡十分脆弱在ppp模式中，公共部门与私营部门的地位不总是平等的，而两部门内部也会由于各方诉求的不一致造成契约权责制定的困难和执行的不确定。实践中，公共部门往往拥有者最权威的资源，处于主动地

3、位，如果不能很好的平衡各个利益相关者的价值、利益，那么ppp模式通过契约形成的权利与责任的平衡是脆弱的，不稳定的，容易因受到各种外部因素的影响被打破。（三）公众的认知有所误解虽同属于公共部门，都以追寻社会福利最大化为目的，但由于信息不对称和理解的立场不同，公众对ppp模式的可行性评估与政府通常存在较大差异。尤其是在我国，“大政府”的情结已经深入人心，公众难以突然接受ppp这种提新型的提供公共服务的方式。因为对私营部门的不信任，怀抱疑虑的公众打一开始便会对项目设立一个很高的期望，如果项目的实施结果最终不符合公众的期望，很有可能对政府产生严重的负面影响。三、利益相关者关系的处理实践孝感市文化中心是

4、财政部编制的ppp模式示范案例，是一个在建项目转ppp模式的项目。一期土建工程由孝感市城投公司发包，中交四公局承建。转ppp项目后，孝感文化中心项目的实施机构是孝感市文化体育新闻出版广电局，项目公司孝感市金槐文化传媒有限公司，贷款银行包括中国进出口银行湖北省分行银团和国家开发银行。项目投资由政府方出资、社会资本方出资和银行贷款共同构成，项目已取得初步成果，其关系管理经验也能为其他ppp项目提供有利参考。（一）通过协议实现在建项目转ppp模式的无缝对接政府和企业的行为是多样性的，只有在合同的约束下才可能实现共同的目标，这说明了合同对于公共部门和私营部门合作关系的重要意义。但对于在建项目转ppp项

5、目而言，合同主体会发生改变。对此，孝感文化中心提供了新的思路，即在充分考虑在建项目的实际需求、内容完整性以及实施主体一致性的前提下，通过对存量资产的评估，并以存量资产入股项目公司，可以将原有的在建项目的合同关系完整地转移给新进的项目公司，并通过新的协议条款在有效化解原有项目存量债务的同时，排除可能由于产权不清留下经济纠纷的隐患，为政府积极开展与社会资本合作赢得更有利的条件和主动权。（二）通过风险识别和分配促进ppp模式实现“双赢”ppp模式并不是要将风险完全由公共部门转移给私营部门，而是要根据各方特点合理分配风险，否则合作会因为风险与收益的失衡而落败。在风险识别和分配方面，孝感文化中心一是搭建

6、起社会资本风险和政府风险以及双方共同承担的风险框架，识别出5个维度30多条风险目录，并逐一进行分配；二是形成了良好的制度框架与监管体制，通过相关配套安排、激励措施来处理预期风险，并通过权责明晰的监管体制缓解风险，从而提供公私两部门合作关系的良好环境，促进公共部门与私营部门在存在利益差异的情况下达成共识，形成长期有效的合作关系，最终实现“双赢”。（三）通过丰富利益相关者主体实现ppp模式多元化文化中心项目还引进了咨询公司、外部培训机构等新的利益相关者主体，一方面实现了项目利益相关者主体的多元化，另一方面完善和规范了项目的实施。尤其是在我国的实践还不成熟的背景下，各方利益相关者对政策的理解会、价值

7、观、目标都需要第三方的疏导和引领才能趋于一致。在孝感文化中心项目实施过程中，一是组建了专业团队、培训学习。二是聘请了咨询公司、会计事务所、法律事务所等从事相关工作。这为本项目的顺利推进提供了强有力的智力支持，不仅保证了本项目规范实施，也为孝感市开展ppp业务积累了丰富经验，培养了专业人才。四、结论与建议近年来，ppp模式因为能有效缓解财政压力、提供高效的公共服务而备受地方欢迎，但也因其较传统方式有更复杂的利益相关者构成，在实践中想取得成功也是相当困难的，因此要充分重视项目推进过程中对不同利益相关者的诉求和偏好，并做好风险的识别与分配。（一）综合利益，求同存异实现不了利益相关方的利益平衡，就容易

8、导致误解、冲突和项目失败。因此要建立起有效的沟通途径，采取一切办法尽量平衡各方利益，尽可能地满足各方利益相关者的诉求，避免合同安排不当和不同的立场造成的各方之间的摩擦。而在ppp模式中占主导地位的公共部门，尤其要在管理过程中了解其他利益相关者的偏好，通过激励政策鼓励私营部门积极应对风险，实现真正意义上的“双赢”。（二）建章立制，寻求合作由于利益相关者的行为是可变的，使得益相关者的行为充斥着不确定性。因此，有必要建立一种适用于ppp模式的普遍行为准则，便于掌握和预测特定情况下的利益相关行为者是如何经常表现的，以此寻求长期稳定的合作关系，规避那些偶然且风险性很大的短期合作。争取形成动态的ppp治理结构，强化在利益相关者之间共享和分配责任、责任、利益和风险合理性。（三）提升服务，赢得信任信任是ppp模式成功的关键，在公众对ppp模式还为完全接受之际，公共部门应加快提升服务水平，强化项目管理，打消公众顾虑，从而赢得公众信任，为项目铺平道路。参考文献1王瑶.ppp项目核心利益相关者的利益分配研究j.全国流通经济，2017