专业化战略视域下税收专业化管理存在的问题与改革路径

1、专业化战略视域下税收专业化管理存在的问题与改革路径刘雪梅目前，税收征管的专业化进程正进入关键时期，与之相 关的一系列理论与实际问题亟待深入研究与探讨。本文结合 企业专业化战略的规律特点与发展趋势，对税收专业化管理 的现状进行比较分析，提出遵循专业化战略理念、进一步转 变观念、拓展稅收专业化管理方式的几点看法。一、专业化战略的内涵及特点专业化战略又称为集中化战略，是指企业以生产成本最 低化和经济效益最大化为导向，将重点资源集中使用于最能 代表自身优势的某一技术、某一市场或某一产品，以促进生 产经营质量和效率不断提高的体制与管理模式。早期的专业化主要是指社会化生产过程中的劳动分工。 对此，经济学鼻

2、祖亚当斯密以制针为例，作了精彩的描述： 一个没有受过专业训练的工人，即便他竭尽全力，或许一天 可以造出1枚针来，但肯定不能造出20枚针。然而，如果把 制针过程分成18道不同工序，通过专业化分工和专业化制 作，10个工人平均每天能够制造出大约48000枚针，换言之， 每人每天可以造出约4800枚针。这形象地表明了基于劳动 分工的专业化三大优势：一是分工优化了复杂劳动的程序与 效率，专业化使企业与生产者只专注于自己最具优势的核心 业务与生产环节，有助于劳动者技巧和熟练程度的提高。二 是原来要求独立完成的工作分工后主要由协作劳动来完成， 可以有效地缩小生产的空间范围，促进人力资源的集聚、生 产资料的

3、集中，从而带来较强的规模经济效益。三是使社会 劳动过程流程化，更易在工作方法的标准化、规范化方面有 所突破，加速经验积累和技能改进，促进生产效率的进一步 提升。随着社会、经济的不断发展，基于劳动分工的专业化内 涵与外延不断扩大与深化，专业化战略开始突破部门分工、 工种分类与生产经营方式专门化的局限，更广泛地深入到企业的战略规划、体制机制、业务流程、技术方法等管理活动 中，表现出四个方面的新特点。一是以赢得最大竞争力和最大化利润为导向重新定义 生产与经营模式。专业化的核心是将那些能为公司赢得最大 竞争力和最大化利润的业务归类为核心业务，按照价值链 把增值部分最大、最核心的环节保留下来，然后重点围

4、绕这 些核心业务功能培育专业化能力；对于那些不能提供竞争优 势或对利润不能发挥关键杠杆作用的业务功能，则由外部的 专业合作伙伴来实施，以此实现企业生产成本最低化和经济 效益最大化。以电脑为例，上世纪70年代，任何一家电脑 公司要想牢牢掌握电脑市场，它几乎必须自己生产、组装电 脑系统的每一个元器件，包括电子元件与软件操作系统。到 了 90年代，由于无数专业化的公司组成互为相关的网络进 而构成了整个产业链，过去一家公司从头至尾全部“通吃” 的景象一去不复返了。于是，不少电脑公司便将增值不大、 利润不高的业务与环节分包给其它企业，其结果是，某顾客 将一台“名牌”电脑搬回家的时候，这台电脑的中央处理器

5、 (cpu)可能来自英特尔，显示屏可能产自飞利浦，光驱则 可能出自于东莞的某一家专业工厂，而只有主板是品牌商自 行设计和生产的。二是以资源的优化配置与集中使用为原则实施组织再 造。专业化强调将重点资源集中使用于最能代表自身优势的 某一技术、某一市场或某种产品上，通过专业化团队运用某 种专项技术、生产某种专用产品并推向某个细分市场。与面 企业的核心流程来重建生产经营结构与组织行为，针对顾客 实施点对点管理。一方面，由于其资源配置主要根据企业的 价值链及其关键性指标进行相应的流程优化与人力调整，企 业的组织结构趋于扁平化；另一方面，采用该战略便于集中 整个企业的精英力量组建专业化团队，有条件钻研以

6、致精通 相关的技术、市场、用户、同行竞争等方面的情况，能够获 得更大的竞争优势。向职能管理的传统企业组织形式相比,专业化强调的是三是以规模化、集中化为基本手段获取一体化的协同效 应。专业化的要素不是字面意义上的分解、独立.分散，而 是集中、协同与批量生产。专业化战略强调在生产技术、市 场与管理上共同利用同一资源产生规模化、整体化的协同效 应。一是生产技术方面的共有效应，即在原材料与零部件、 设计与开发、机器与设备、工艺与工程技术人员的利用上具 有整体性，从而减少投资，节约成本，提高技术水平。二是 市场方面的共有效应，即在销售渠道、顾客、促销、产品销 售方面产生相互促进作用，减少营销费用，增加销

7、售额和市 场占有率，从而开拓市场。三是管理方面的共有效应，即在 管理的内涵、风格、标准、方法、手段等方面形成规范化， 从而节约管理人员熟悉新产品、新业务、新市场、新技术、 新信息的时间和精力，提高管理效率。四是以高科技.高技术含量为支撑实旅业务模块经营与 服务。技术是专业化的基础，企业所提供的产品和服务包含 了多少高新技术，应用了多少先进的手段，直接影响着企业 的专业化水平。实施专业化战略必须慎重考虑三方面要素： 第一，技术越尖端、方式越先进，企业专业化的基础才越牢 固。只有生产技术特点适合于专业化经营，能够通过对技术 的应用和创新提高对核心业务的控制能力，形成自己独特的 产品和服务，占据独特

8、的细分市场，才适用采取专业化战略。 第二，当生产经营与市场营销具有较大的显性与隐性风险， 需要高技术、精英化应对时，才易于选用集中性专业化战略， 因为减少成本，提升效率是实施专业化的根本原因。第三， 以业务模块经营与服务为主要方式，通过强化核心模块，实 施一般业务模块一体化建设，消除非关键业务组件，才能有 效地缩短传统产业的固定流程，快速感知并响应市场环境 及客户需求。二. 税收专业化管理现状及存在的主要问题我国稅收征管模式经历多次变革，其发展的趋势一直是 朝专业化方向迈进。1988年前实行的是“一人下乡、各税统 管”的保姆式征管模式；1988年至1994年建立起“征、管、 查”两分离或三分离

9、的征管模式；1997开始实施“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重 点稽查"的征管模式；2003年增加了 “强化管理"的要求， 形成34字征管模式。2005年以后，以“科技加管理"、“信 息化加专业化"的工作指导思想为引领，启动了以信息化为 基础、以建立专业化现代征管新格局为目的的综合征管改 革。应当说，稅收征管的专业化改革无论是在理论上还是在 实践上都取得了巨大的成效，为我国经济发展与税收事业长 足进步奠定了坚实的基础。但是，与企业专业化战略相比照，目前的税收专业化管理也存在多个突出的问题。）全面防范.均衡控管的无差别管理理念.

10、管理方式与以赢得最大竞争力.最大化利润的专业化导向有所悖离税收征管模式历经多次变革，其管理方式虽然也强调了 业务有别、权责有别、策略有别，但其治稅理念仍然是强调 全面防堵纳税人骗税逃税。在税收征管中，不论有无实际税 收风险一概视为存在风险，从而实施全面防范、均衡监控与 无差别的管理服务，最终导致两方面的结果。一是税务机关 为预防纳税人“钻空子"而设置了繁琐的管理流程，增加了 大量的调查审核环节和众多的附报资料要求，加重了纳稅人 与征管负担。二是由于征管力量偏重于全面预防、平均用力，难以形成管理与服务的针对性与层次性，造成征纳成本居高 难下，征收效率偏低。（二）以行政管理.地管理为主要

11、构架的职能体制.资源配置与根据核心流程建立扁平化组织结构的专业化原 则形成较大反差现行的税务系统中，中央、省、市、县、分局五级的管理职责中，中央、省、市、县局四级的业务管理部门主要担 负的是相应层级的行政管理与业务指导，不直接从事税源管 理。其人力资源的配置也是如此。中央、省、市、县局层人 力资源约占全部人力资源的30%以上，其整体素质较高，但 大部分人员并不直接参与稅源稅基工作，导致管理层的人力 资源优势与信息优势难以得到发挥、深层次的税源管理工作 受到极大制约。更突出的问题在于：2005年以来划区分 片的稅收管理员制度成为基层税务机关的核心管理制度。随 着经济的快速发展、征管户数迅猛增长，

12、税收管理员的管理 事项越来越多、管理工作量与日俱增。根据制度要求，税收 管理员负责责任区内六个方面除征收、稽查、违章处罚与减 免退稅审批之外的所有管理事项，导致以管户为主，以属地 管理为主要架构的分片管理与分责任区管理虽有区域之分， 而无职责、环节、事项、规模、行业、重点之别，实际演化 成为了 “分片包区，各稅统管”的新模式。仍以亚当斯密 的制针为例，如果说专业化分工是将制针过程分成18道不 同工序，每个人完成一到两个工序，从而让10个工人平均每 天能够制造出大约48000枚针的话，那么，“划区分片”的 税收管理员制度实则是让10个人每人每天分别完成18道相 似的工序，最终使每一个人竭尽全力都

13、难以造出1枚针来。（三）以税种特点.部门要求为基准的分类方法.管理 措施与规模型.集约型的专业化管理手段尚有距离实施分类管理是提升税收征管集约化水平的有效途径。 但是，现有的主要分类方式是稅种分类，在此基础上再按稅 种管理部门的不同要求实施新的分类。征管部门按信用等 级、稅源规模实施分类管理；流传税与所得税管理部门按适 用的特殊政策与稅收关联性实施分类；流传税按企业经济规 模划分一般纳稅人与小规模纳稅人；所得稅管理部门按查账 征收、核定征收方式划定相关的分类标准；国际税收部门按 管理的重点事项、复杂事项实施涉税事务分类；计统部门、 基层分局、税收管理员按行业实施行业分类与评估管理。政 出多头的

14、分类管理虽然在一定程度上体现出差别化管理的 特点与优势，但是由于分类标准的混乱、管理导向的不一致, 导致粗放式分类管理过滥与科学化分类管理不足的问题同 时并存。松散化、部门化的分类管理不仅难以在管理的内涵、 风格、标准、方法、手段等方面形成规范性，产生规模化、 整体化的协同效应，一定程度上甚至还导致了信息资源与管 理资源的部门专有化、专门化与垄断化，严重地影响了税收 征管效率。（四）以日常税源为主的分散型.单兵作战型管理服务 方式与以业务模块为主的一体式.团队型专业化管理方法存 在差异专业化管理的核心是打破层级、区域、部门的界限，通 过整合或外包方式，形成非关键业务的集约化控管与核心业 务的高

15、技术支持。在人员配备上，其非关键业务模块的一体 化控管以管理标准化、流程化为支撑，其人员组成以各个行 业、岗位的熟练员工为主体。而核心业务模块的高技术经营 服务则是以前沿化、差别化为支撑，其人员组成以专家型、 团队型、跨行业的复合型人才为主体。但是，目前以日常稅 源管理为主要对象的税收管理服务模式却没有形成核心业 务与非关键业务模块的有效区分，其主要管理方式仍然以分 散型、单兵作战型为主，表现出两个明显的特征：一是一体 化、标准化、流程化的稅收服务集约化建设步伐滞后。由于 以方便稅务管理为目的，税务组织机构设置偏重于管理，税 收宣传、纳税咨询、征管服务、纳稅人权益维护等服务工作 由不同的业务部

16、门分散承担，多头指挥，导致具有专业化管 理服务特色的征收服务大厅职能与岗位责任弱化，纳税服务 信息化建设与税收征管体系相分离，执法管理集中化、纳税 服务专业化的作用难以得到充分发挥。二是以高技术含量为 支撑的核心业务模块构建与团队建设缺位。随着市场主体日 趋多元化，市场分工越来越细，国际税收竞争环境复杂多变， 一批业务庞大、架构复杂、税务风险多变的大型企业与产业 链不断出现。实施有效的税源控管，迫切需要税务部门建立 与企业职能、信息、手段相对称的征管业务模块，以高技术 含量的专业化管理团队应对重点稅源稅收风险分析、专业纳 税评估、中小企业行业性风险监控、电子商务与金融创新产 品的征稅等核心、复

17、杂的业务事项。但是，实际的情况是， 一方面，以常规财税知识为主的稅收管理员从事着一些复 杂、高难度的稅收管理服务工作；另一方面，不少“稅务专家j “财务通r “生产经营行彖'与“计算机操作能手"却零散地分 置于不同的层级、区域、部门，从事着简单、单一的日常稅 源管理，造成人力资源的极度浪费。三. 遵循专业化战略理念.拓展税收专业化管理的对策 思路借鉴企业专业化战略的理论与实践经验，稅收专业化管 理还需要在观念、内涵、框架与措施上不断深化，以税收风 险管理为导向，以扁平化组织构建为原则，以规模化、集约 化为基准，以一体化管理与高技术支撑为主要方法，进一步 提升税收征管效率。（一

18、）以税收风险管理为导向实施重点监控.差别化应 对.多元化服务牢固树立征纳双方法律地位平等的观念，自觉摒弃纳稅人“有罪论定”的习惯性思维，切实改变全面防范、均衡监 控与无差别的管理服务理念。以税收风险识别、排序、应对 为主线，依据不同的税收遵从度，按照“一般风险一般管理， 较高风险重点管理”的原则，建立重点化、差别化、多元化 的管理服务机制。在风险评估上，从全员评估向专业评估转 变，对大企业实施综合性、个性化的评估审计，对中小企业 重点实施行业评估和行业联评。在风险应对上，对大多数低 风险的纳稅人予以信任、对风险级别较低的纳稅人，采取频 率和深度不同的常规管理措施，强化提示提醒和预警服务； 对风

19、险级别较高的纳稅人使用约谈、实地核查和税收检查等重点监控手段；对易发、多发、高风险等级和复杂性风险事 时，以减负增效为目的，合理调配税收征管资源，变重“进 户调查"为重“案头分析”，变“普遍撒网”为“精确定位”， 变“一刀切管理”为“靶向性根治”，最大限度地降低稅收 风险，最大限度地减少对纳税人的打扰，最大限度地发挥有 限的税务管理资源，提高纳税人的纳税遵从度，提升税收征 管效能。项,通过专业化应对队实行集约化管理、高技术应对。同（二）以建立扁平化组织结构为原则优化人力资源配置.创新税收管理员制度构架科学合理界定中央、省、市、县、分局的管理职责，按照风险管理战略规划、风险识别、风险排

20、序、风险应对和风 险管理监控评估等程序架构，在不同层级间重新进行职能整 合、资源配置与人员建设。注重发挥中央、省、市局管理层 的数据集中优势和人力资源优势，把各稅种管理部门、专业 管理部门的工作重点转移到税收风险管理战略筹划、风险信 息识别分析和归集排序上。对预约定价谈签、成本分摊协议 磋商、重大转让定价调查、特大型企业的高层沟通、纳税评 估、重要数据模型研发等工作逐步上收到总局或省局直接进 行实体化管理。重点行业评估、跨地区联评、反避税与非居 民管理、企业改组改制等要求较高的重大、复杂事项由省局 牵头实施风险控管与应对，切实提高大企业管理、专业评估、 行业管理、疑难事项风险管理的集约化水平。

21、省辖市局加强 对重点行业、企业财务税收信息、投入产出信息的综合分析， 掌握行业特点和影响税收的关键指标，建立行业评估参数和 评估模型。县局进一步精简行政审批事务，合理归并原来的 责任区及管理员直接纳稅评估、直接实號稅务检查的相关职 责，强化业务科室的实体化职能，积极组织参与重点税源企 业管理.纳税评估、所得稅汇缴等工作与风险应对。以创新 税收管理员制度为重点，以管理主体团队化为主导，改变分 片管户的模式，在责任区搭建风险管理职能与事务性管理职 能相分离的双层管理机制构架。按事务性管理服务需求设立 稅源基础管理团队，按随机安排的方式，主要从事基础性的 工作调查、户籍巡查、催报催缴、简单违章处罚、

22、个体税收 管理、稅法宣传咨询及相关报表填报等。针对不特定纳税人 的涉税风险设立税源风险应对团队，主要承担税收收入、重 点稅源.主要行业的税负分析，监控各税种关联性指标、税 款申报与发票领购使用等异常情况，变管户为管事、以团队 替代个人，形成基于流程的分权制约与减负增效，为着力构 建实体化、扁平化征管组织机构打牢基础。（三）以规模化.集约化为基准实施科学的分级分层管 理，加大分行业.分规模管理力度根据纳稅人特点，按照“抓大、控中、规范小"的原则， 以规模化、集约化为基准科学划分税源，实施科学的分级分 层管理。应在稅源联动与风险管控整体框架与规划下组织实 施分类管理，通过建立健全各类联动

23、机制增强部门与层级分 类管理的统筹性与计划性，有效归集各部门、各层级、各条 口的相关数据、建立不同分类框架下采集、交换、比对、分 析及反馈信息的共享机制与监控机制。一是建立各层级分类 管理数据归集、分析、评估与反馈制度，形成分级监控信息 网络，加强数据增值利用。二是建立“一户式”电子信息库， 整合不同分类标准的企业综合信息，形成与企业运作同步的 税收情报归集与分析。三是依托综合征管软件，建立跨地区、 跨部门分类信息交互交流平台，切实解决由于分类标准、管 理导向不一致产生的信息孤岛与部门信息专有化问题。同 时，改革过分偏重分税种管理的模式，加大分行业、分规模、 分事项的分类管理力度。一是强化对大

24、企业、重点税源企业 的管理，设计大企业管理模板，将纳税咨询和辅导、纳税申 报与税款征收、税务审计与强制执行等纳税服务与执法功能 集中在一起，由大企业管理机构统一管理，通过专业化管理 机构、多级联动项目组、专门责任区或驻厂管理组等形式， 拓展大企业与重点稅源的管理服务效能。二是将中小企业按 行业性质实施聚类管理，加强对企业经营过程、产业链条及 配套行业的风险监控，按行业与产业集聚特点设立相应的专 业分局、专门责任区与专门管理岗。三是强化对风险行业的 管理，对废旧物资企业、农产品收购与加工企业、房地产企 业，进出口企业、高新技术企业、所得税汇总纳税企业实旋 重点管理与个性化服务，形成高效率预防、甄别与应对高频 率风险的专业化管理服务