公共管理主体的边界及其互动

1、公共管理主体的边界及其互动 公共管理主体的边界及其互动 公共管理论文联盟http:/www.lwlm.com指公共管理主体整合社会资源，运用政治、经济、法律、行政等手段，对社会公共事务进行的管理活动，政府和社会组织是公共管理的两大主体。确立主体地位的关键在于划分主体的权责边界，政府与社会组织之间的边界应在两者的互动中逐渐明确，而合作是互动的最主要形式。加强政社合作，构建中国特色的新型政社关系，应当以政社分开为切入，以政府职能转变为重点，以政府购买服务为抓手，促进政府与社会组织在“分离中合作、合作中共赢”，这对于构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局具有重要意义。任何的管理

2、活动都包括四个基本要素，即管理环境、管理主体、管理对象和管理机制。在不同的管理环境下，管理主体、管理对象和管理机制都会有所不同。公共管理同样如此，但政府及其职能的行使始终是公共管理的核心。当前，我国正处在从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会的巨大转型中。伴随着公民社会的崛起，社会组织也发展成为一支重要的社会力量，而传统的政府主导型公共管理格局已难以适应。对此，如何调整政府与社会组织的关系，明确双方的边界，是当前我国公共管理理论所要思考和解决的一个主要问题。一、政社合作的主体及边界（一）政社合作的时代背景在现代社会里，国家、市场与公民社会的三足鼎立一直是经济发展和社会

3、稳定的基础。其中，政府是国家的主要载体，工厂和企业是市场的主体，而社会组织是公民社会的表现形式。如果说早期现代化的目标是努力实现国家、市场与公民社会的分离，那么近来的发展趋势则是三者相互影响，重合的区域不断扩大。尤其是20世纪70年代中期以来，在世界范围地兴起了“新公共管理运动”和“全球结社运动”，社会公共事务管理呈现多元主体态势。90年代开始盛行的治理理论，进一步深化了多元主体共治的理念和实践，各公共管理主体之间存在着紧密的组织依赖和权力依赖。这意味着公共事务的管理职责已不限于政府一方承担，植根于公民社会的社会组织越来越多地参与到公共管理之中。有美国学者甚至提出“没有政府的治理”，认为这才是

4、公共管理的发展方向。十一届三中全会以来，中国社会主义市场经济体制逐渐建立，在社会领域同样发生着“国退民进”的深刻转型。一方面，人民公社和单位制的解体，释放出广阔的社会空间，社会组织蓬勃发展，成为社会建设中的一支重要力量；另一方面，中国历史上有“国权不下县”的宗族自治传统，也有同舟共济、守望相助的小团体合作习惯，改革开放进一步激活了社会组织管理公共事务的潜能。（二）政社合作的主体内涵无论是西方的“新公共管理运动”和治理理论，还是中国的社会转型，公共管理主体都聚焦在政府和社会组织这二元主体上。毕竟，政府作为公共权力的行使方，长期在公共管理中居于核心主导地位；而社会组织致力于各种社会问题的解决，并且

5、在权益保护、慈善救济、扶贫发展、社区服务、经济中介等领域发挥了积极的作用。为此，有必要先行对二者的内涵进行一个较为准确的界定。目前，有关政府与社会组织的定义都存在着广义和狭义两种。而现代法治社会中的公共管理组织，必须由国家的法律制度来规定和规范，不受国家法律保护的组织是不能成为社会管理主体的。因此，本文采用政府组织和社会组织的狭义概念，将政府组织定义为根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力机关的执行机关；而社会组织是指自然人、法人或其他组织自发成立、自愿参加，以促进社会公益或维护会员合法权益为目的，按照章程开展活动的民间非营利组织，主

6、要包括依法登记成立的各类社会团体、民办非企业单位和基金会等，国际上称非政府组织、非营利组织或者第三部门。至2011年年底，上海市登记注册的社会组织1.03万家，其中：社会团体3647家，民办非企业单位6517家，基金会125家。现有工作人员21.17万，其中专职工作人员14.42万（占68.1%），兼职工作人员6.75万（占31.9%）。现有工作人员中大专以上学历的占65.3%，远高于上海市从业论文联盟http:/www.lwlm.com人员中大专及以上文化程度28.3%的比例；全市社会组织净资产249.58亿元，年度总收入255.27亿元，总支出231.24亿元。全市社会团体会员总数463.

7、5万，其中单位会员56万，个人会员407.5万；全市民办非企业单位年度开展公益项目5000多个，开展公益活动超过19.2万次；全市基金会年度公益支出17.96亿元，开展公益项目3000多个。社会组织发展已经涉及百姓生活的方方面面，在协助政府提供公共服务、参与社会管理、推动经济发展、促进政府职能转变、加快社会事业发展等方面发挥越来越重要的作用。（三）政社合作的边界划分划分权责边界是确立公共管理主体地位的关键，只有明确权责边界，才能理顺主体之间的关系，减少主体之间的摩擦与冲突。在皇权专制社会里，国家权力在形式上可以管理一切事务，社会组织存在于国家权力的边缘之外，生存与发展的空间完全取决于国家权力。

8、在资产阶级社会里，社会首先划分出公共领域与私人领域，国家权力被限定在公共领域，政府则在三权分立后只履行行政权。进入现代民主社会后，国家事务和社会事务增多，政府行使公共管理的边界进一步调整，它既增加了社会福利、社会保障等新的职能，又减少了维护等级制度、控制人身流动等传统职能。而生长于现代公民社会之中的社会组织从无到有，参与公共事务管理的广度和深度不断地拓展，所涉及的公共领域与政府的管理领域已经出现重合。大体而言，我们可以由三种理论出发，来划分政府与社会组织的管理边界。一是基于公民权利的边界划分。权利总是与一定的主体相联系，离开了特定的主体，权利便不复存在。早期的自然法思想认为，政府的权力完全来自

9、于公民的契约让渡，它只是“必要的恶”，管理范围必须最大可能地缩小。因而，政府的职能必须由宪法等法律授权，只限于维护社会秩序、抵御外部入侵等有限领域，其余公共事务都可以交由公民自发成立的组织来承担。随着社会的发展，即便政府承担的公共管理事务不断增加，但根据“公民的权利即是政府的责任”这一基本理念，只有公民有公共需求而又无法通过公民社会满足时，才将该公共事务交予政府负责，而其边界的确立也必须遵循正“尺蠖效应”原则1。当然，这并不是说政府对公共事务管得越少越好，而是说政府要管的恰如其分，政府在管理方面要有边界，在边界之内，就是适度的，超过了边界，就会影响公民的积极性和社会的进步。特别是某些微观事务社

10、会组织有能力去做，政府就应该放手让他们去做。二是基于组织功能的边界划分。制度学派认为，结构不同的组织，其行为特征不同，其所擅长的领域也不尽相同。现代政府作为唯一拥有合法暴力机器的大型组织，具有典型的科层制特征，其行为具有很强的权威性和强制性；而社会组织因其非营利性和自愿性属性，其行为方式可以非常多样，行为手段可以非常灵活。具而言之，政府在宏观社会事务领域有优势，社会组织在微观社会事务领域有优势；政府提供的是公共产品，通常具有完全的非竞争性和非排他性，而社会组织提供的是准公共产品，一般具有有限的非竞争性或有限的非排他性。诸如国防、外交、社会安全、公共政策的制定等宏观事务，只能由政府组织来承担；而

11、社区服务、帮助弱势群体等具体事务，社会组织处理会更加得心应手。因此，政府应该与社会组织紧密衔接起来，把一些微观的管理职能转移给社会组织，这样可以以较小的代价和付出，取得更好的管理效果。上一页三是基于主体互动的边界论文联盟http:/www.lwlm.com划分。主体互动理论承认公共管理主体边界的历史和现状，相信通过主体之间的良性互动可以逐渐明晰各主体的权责边界，本文正是对互动理论的进一步思考。一方面，我国正在从“全能政府”转型为“有限政府”，政府管理职能社会化，其权责边界呈现收缩态势。改革开放以后，我国的专业经济管理部门改变为行业协会，大量的行业性事务转移给行业协会，实现由部门管理变为行业管理

12、，企业逐步由“有事找政府”到“有事找行业协会”。另一方面，随着我国改革开放的不断深入，社会结构的不断分化、社会利益诉求的多元化、社会矛盾的复杂化。社会组织根植于社会，善于发现和及时回应社会需求，在此过程中，社会组织的许多行为受到政府的肯定和响应，不断拓展政府职能。比如：邓飞等人和中国社会福利教育基金会共同发起“免费午餐”公益行动，促成了农村义务教育学生营养改善计划2。在此过程中，政府与社会组织的互动使原有法律规定的公共管理边界被突破，二者的内部结构也在互动中演化，组织功能都得到加强。由此可见，公共管理主体的边界划分，既非彻底的经验性问题，也非纯粹的抽象性问题。政府与社会组织之间同样无法划分出一

13、条绝对的权责边界，两者间的边界总具有某种相对性。这种相对性带来了界限和责任方面的模糊性。这种模糊性也为政社之间的互动带来了可能性。如果考察政社互动的历史，我们可以发现，合作是互动的最主要形式，也是明确双方边界的最佳方式。为此，有必要进一步思考政社合作的现状、困难及其实现路径。二、政社合作的理性思考政社互动可以是合作、监管或者冲突，其中合作是最佳的互动形式。社会组织在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，社会组织与政府一道对社会公共事务进行合作管理。在这个过程中，社会组织以其来自基层、

14、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，社会组织在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，社会组织在参与管理的同时可以切身地感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过社会组织，公民在参与社会公共事务管理

15、的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是社会组织完善的过程，社会组织的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，社会组织以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。（一）从人类社会发展规律看，政社合作是国家权力回归社会的自然过程和人的自由发展的重要途径按照马克思主义经典作家的观点，人类是由无国家的原始社会发展到有国家的阶级社会，最终过渡到“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的“自由联合体”的无阶级无国家的更高级社会1。社会组织是社会自我满足、自我

16、管理、自我发展的自治组织形式，展现了人类自由自主活动的发展走向。政府与社会组织合作，既是国家权力向社会的一种回归，也是促进社会自治和人的自由发展的重要途径。（二）从市场经济发展规律来看，政社合作是对“市场失灵”与“政府失灵”的有效补充市场经济理论认为，市场讲效率不讲公平，在公共物品供应中会出现“失灵”，需要政府的干预。但由于政府存在垄断性、科层结构、决策中间性等制约因素，难以及时、有效满足多元化的公共需求。在市上一页场“看不见的手”和政府“看得见的手”都有缺陷的情况下，需要“第三只手”-非营利机制来协助。社会组织具有非营利性、志愿性、自治性等特性，具有机制灵活、反应迅速等优势，能够弥补市场和政

17、府的不足。但是当社会自发的机制无法获得足够的资源时，非营利机制也会出现“志愿失灵”，需要政府给予资源上的支持，需要政府与社会组织合作：政府将提供公共服务的任务委托给社会组织来承担，政府负责公共资金支持和对全局的掌控，社会组织负责提供服务，两者优势互补。（三）从现代国家发论文联盟http:/www.lwlm.com展的路径看，政府与社会组织的合作伙伴关系是保证经济社会稳定发展的共同选择西方现代社会先有成熟的公民社会、后有宪政国家，社会组织在国家与社会的分权与制衡的互动中产生并发展。从自由资本主义时期的政府不干预社会，到二战前后国家积极干预社会，再到20世纪七八十年代新自由主义对政府作用的否定，以

18、及九十年代的“有效政府”的提出，西方发达国家政府与社会组织的关系经历了“分离-干预-抗衡-合作”的发展历程。目前，西方大部分发达国家普遍形成了政府与社会之间的友好合作，以达到“善治”的目的。美国霍布金斯大学对42个国家的非营利组织比较研究显示：非营利组织平均收入的45%来自于政府资助，其中保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域政府的资助尤其显著2。与此同时，国际社会也着手同社会组织进行合作与对话，建立合作伙伴关系。目前，全世界有3000多个社会组织在联合国获得了咨商地位。三、我国政社关系的现状与问题中国传统的“社会”起源于国家统治之内的民俗活动，是在国家默许或控制力不及的空间下

19、存在，社会组织不具有分权抗衡的特征3。新中国成立后，由于实行高度的计划经济和行政集权体制，社会组织不仅数量有限而且高度政社合一4。改革开放以后，社会组织有了较大发展，但发育不良，行政依附性较强，公众和政府对社会组织的认识和支持不够，政社合作的体制机制尚未建立，政社之间的边界交叉与模糊并存，存在着许多亟待解决的障碍和问题。（一）滞后的管理制度和扶持保障政策的缺失，制约和影响了社会组织的发展，社会组织发展与经济社会需要不相适应改革开放以后，国务院先后颁布和修订了社会团体、民办非企业单位、基金会登记管理条例，逐步确立了“归口登记、双重管理、分级负责1”的管理体制。双重管理制度规定了很高的登记门槛，导

20、致许多社会组织因找不到业务主管单位而无法取得合法地位；设定了严格的行为限制，规定了限制竞争的原则2和区域活动的原则3，限制了社会组织的生长。另一方面，社会组织建设与发展迫切需要的扶持政策不完善，社会组织缺乏明确的法律地位和有效的制度保障。这种政策体制，既影响了经济社会的协调发展，也严重滞后于社会组织发展的现实，我国社会发展滞后于经济发展已成为影响全面建设小康社会的八个方面突出问题之一。（二）社会组织发育水平不高，“非政府组织的政府性”与“非营利组织的营利性”并存，社会组织的能力有限，社会公信力不高，社会组织应有的功能与作用发挥不充分从总体上看，我国社会组织发育水平不高，主要表现在“非政府组织的

21、政府性”与“非营利组织的营利性”，即较强的行政依附性和营利性。行政依附性，主要表现在：组织上挂靠于一个党政机关，负责人由机关现职或退休人员兼任，经济上靠政府部门资助或补贴，“官办”色彩浓厚；另一方面，因为双重管理体制赋予了业务主管单位（主要是党政机关）很大的政治责任，业务主管单位对社会组织日常活动干涉较多。营利性，主要是部分社会组织利用政府赋予的政策和公众的信任，以合法的外衣从事非法活动，以非营利组织的名义从事营利性的活动，为社会组织领导或工作人员谋取个人利益。行政依附性和营利性严重背离了社会组织的根本属性，阻碍了社会组织的独立健康成长和应有作用的发挥。上一页（三）政府职能转变不到位，存在“越

22、位”和“缺位”的问题，政府与社会组织缺乏有效的互动合作，基层行政工作不堪重负和社会组织生存难以维计的现象并存我国现有的社会事业管理体制是在计划经济体制下形成的：一方面，政府部门或通过对口的事业单位或居（村）委会，直属、直管、直办社会事业；另一方面，面对大量涌现的“社会人”和“体制外人员”及多元化的利益诉求与社会矛盾，社会管理出现“盲点”，导致了一定程度的社会不稳定、不和谐，增加了社会论文联盟http:/www.lwlm.com风险；同时，降低了人民对政府的认同度，增加了政治风险。与此同时，相当数量的社会组织因无用武之地，而面临着严重的生存危机。据统计，2011年上海注销的社会组织达到184家，

23、同时还有600多家“名存实亡”的社会组织，不能不说是宝贵的公共管理主体和资源的闲置和浪费。四、促进政社合作的几点思考世界非营利组织研究学者莱斯特.萨拉蒙认为，第三部门成长的最有决定性因素是它所能锻造的同国家的关系，在得到政府足够的法律和财政支持的同时又保持相当程度的独立性和自主权1。伴随着我改革开放的不断深化，我国社会结构不断调整和重构，人们的利益诉求、思想观念、生活方式出现多样化、多元化、个性化，公共管理面临许多新情况、新问题。为此，中央提出加强和创新社会管理，明确了构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局。社会组织既是公共管理的重要主体，同时是推动社会管理创新的最活跃的力量，加强政府与社会组织合作势在必行。（一）政社合作的基本目标政社合作的基本目标是构建新型政社关系，这种关系既不能是传统的行政依附关系，也不能是各行其是，而是在党的领导下，建立的一种“相互独立、优势互补、分工协作