1225“责任清单”与法治政府

1、“责任清单”与法治政府建立“责任清单”，逼着政府部门去承担新责任，好比在伤口 处“撒盐”。这是一个痛苦挣扎的过程，但只有这样，才能倒逼权 力在运行时更加谨慎。权力公开、信息公开，越来越成为各级政府的“必答题”而非 “选择题”。2014年9月，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛上透露, 在全面深化改革的过程中，政府要拿出三张施政清单，除了“权 力清单”和“负面清单”，还首次提出了“责任清单”的概念，引起 广泛关注。紧随其后，安徽、浙江、湖北等地纷纷行动，出台了一系列 的相关文件和具体举措。在党的十八届四中全会力推“依法治国” 的大背景下，“责任清单”具体实施成效如何，是各界普遍关切的 重要内容。针

2、对这些话题，本刊专访了中央党校政法部宪法与行政法教 研室主任傅思明教授。为何提出“责任清单”决策：中央和地方政府为什么要提出责任清单？如何理 解责任清单，其内涵与外延是什么？傅思明：党的十八届三中全会提出“权力清单”制度。“权力 清单”制度的推行，有利于把权力关进制度的笼子里，从源头上 反腐防腐，反对“四风”。不过，仅靠“权力清单”还不足以遏制公 权力的滥用。因为权力虽然被关进了“权力清单”的笼子里面，但 如果笼子是“玻璃门”、“玻璃窗”，那迟早会跑出来的，一旦脱缰 起来，那是会伤人的。所以，晒“权力清单”仅仅是万里征途的第一步，在权力责任 得不到根本厘清的情况下，就更像是一种毫无意义的政绩秀

3、，无 法从根本上起到监督和约束的作用，更谈不上真正的高效便民。 要想“权力清单”真正发挥作用，“责任清单”还需及时跟上。我们 不仅需要坚固的“防盗门”和“防盗窗”，而且门和窗里面是打不开 的，还需要一把“钥匙”，来开启“防盗门”。通过“权力清单”限制政府的乱作为，但绝不意味着政府可以 不作为。有权必有责，权力与责任、义务是对等的。没有责任、 义务的权力是会发疯发狂的。只有形成全方位、经常化、立体式 的监督和责任追究机制，将责任、义务与手中的权力有机结合起 来，“权力清单”才能真正体现公开，取得应有成效，真正做到还 权于众、还权于民。决策：权力清单、负面清单、责任清单，三者有何种逻 辑关系？对于

4、厘清政府与市场关系、转变政府职能，具有哪些意 义？傅思明：“权力清单”，就是详细规定权力究竟应该干什么,不能干什么，到底怎么干。“负面清单”体现的则是“法无禁止即 自由”的法律理念。“负面清单”从经济改革切入，瞄准政府与市 场的关系，打破许可制，拓宽创新空间;“权力清单”和“责任清单” 从行政体制改革入手，界定政府权力边界。权力和责任是一个行 政结构的缺一不可的两个支柱，“责任清单”与“权力清单”互相制 约，防止责权失衡。三张“清单”虽然与简政放权有许多不同之处，但其本质是从制度层面对政府与社会、市场关系的重新审视、定位，这与简政 放权在本质上是吻合的。蕴含在“三张清单”背后的逻辑其实就是限制

5、权力、激发活 力、鼓励创新。只有划出权力的边界，权力才不会被滥用;只要 解除市场的束缚，企业创新就会更加有活力。那么如何界定政府 的权力边界和企业的市场舞台呢？这就是“责任清单”的任务。通 过“责任清单”让“权力清单”师出有名，让“负面清单”于法有据。 这样一环扣一环，为创业创新营造广阔空间，形成良好氛围，提 供强大助力。在伤口处“撒盐”决策：地方政府如何将“责任清单”落到实处呢？傅思明：要把这些责任落实到位，不能只靠事前审批，而要 通过加强事中和事后监管，把政府的责任贯穿市场运行的全过 程。比如，市场会形成垄断，垄断会抑制市场活力，政府就要雷 霆万钧反垄断;再如，假冒伪劣、坑蒙拐骗总会找机会

6、露头，政府就要时时睁大除杂草的眼睛。做到了这一切，政府这个“裁判 员”才是公正的，这个“守护神”也才是管用的。拿出“责任清单”，首先要明确责任主体、理清责任事项。要 明确哪些是政府部门的“份内事”，不该管的不要管、不该做的不 要做;全面梳理各部门的主要职责，明确公共服务事项，加强事 中事后监管措施，并将改革任务逐项明确责任单位、责任人、时 间进度，防止推诿扯皮。拿出“责任清单”，建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环 境是目的。今年6月以来，国务院陆续发布了社会信用体系建 设规划纲要（20142020年）、关于促进市场公平竞争维护市 场正常秩序的若干意见、企业信息公示暂行条例，努力形成 权责明确

7、、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，激 发企业活力，鼓励创新创造。拿出“责任清单”，规范审批程序、健全问责机制是保障。国 务院即将出台规范行政审批行为的指导文件，建立标准明确、程 序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度。各级政府 部门要严格依据法律规范办事并接受社会广泛监督。如果失职失 责，将依法受到问责追究。因此，只有明确了“责任清单”，才能更好地让公众去监督权 力的所作所为，对于僭越权力边界的行为采取有效的监督。只有 这样，才能倒逼权力在运行时更加谨慎。决策：有人认为，建立责任清单，等于给政府套上了 “紧箍咒”。这对政府部门来说确实是一个痛苦的挣扎过程。对此， 应该怎样看

8、？傅思明：现代法治国家本质上应是“权利国家”而不是“权力 国家”，应遵循的“权力法定”原则和“权利天赋”原则。这就要求, 对于公权力，应当适用“法无授权即禁止”的原则，凡是未经法律 授予的权力都不是合法权力;而对于私权利，应当适用“法无禁止 即自由”的原则，公民的生命权、财产权、受教育权、知情权都是与生俱来的合法权利。而要确保这种“合法权利”不受损，就 需要政府执法人员乃至其他工作人员必须切实遵循“责任清单”， 而不单单依赖于“权力清单”。多年来，政府管了许多不该管、管不好、管不住的事，而又 顾不上那些应该管、能够管并且必须管好的事。砍了职能，意味 着政府削自己的权、割自己的肉。因此，改革会有

9、一些阻力。但 再难也必须要做，这关乎国家和民族的前途命运。建立了“责任 清单”，逼着这些部门去承担新责任，好比在伤口处“撒盐”。这 是一个痛苦挣扎的过程，需要时间来调节，时间是治疗伤口最好 的办法。改革任务有没有完成、完成得怎么样？人民群众都将看在眼 里，记在心里。人民群众的监督最有力，这将倒逼改革责任部门 夙兴夜寐、勇往直前，做到该取消的必须取消，该下放的必须下 放，该整合的必须整合，真正做到向市场放权、向社会放权，减 少对微观事务的干预。政府的权力来自于人民，政府的权力是一柄双刃剑。政府权 力必须接受监督，才能保证政府权力为人民利益服务，才能改进 政府工作，防止和减少政府权力滥用和腐败行为

10、。以这一共识为 逻辑起点，政府必然地是一个服务型政府，为人民服务，光嘴上 说不算数，必须有规则、制度进行约束与规范。完善制度的笼子，首先要健全权力监督和制约机制，一靠民 主，二靠法制。其次，要完善政府权力监督体系。包括政府系统 内部的监督，审计监察部门监督，上级监督和法制部门监督;也 包括政府系统外部监督，如人大监督，政党监督、政协监督，社 会公众监督和司法监督。责任政府的深层含义决策：建设责任政府、法治政府，还需做出哪些努力？傅思明：政府是公共服务产品的提供者，广大群众是一个公 共服务产品的消费者和接受者，不是上下级关系，而是平行的关 系，对等的关系，所以我们要建立一个服务型政府。要建立法治

11、 型政府，中央和地方的关系、政府和市场的关系是有法律界定的, 建立一个法治型政府，才能清楚政府的边界在什么地方，中央管 理的权限到什么地方，地方有多大的管理空间。长期以来，政府职能存在“越位”和“缺位”。在现有的简政放 权、下放和取消行政审批事项基础上，大力推行权力清单制，削 减行政权力，切实划清政府和市场、社会、企业之间的关系，把 权力关进制度的笼子，让权力运行受到严格的规范和制约。目前的权力清单主要集中在前端信息，但真正要约束政府的 手，把权力关在制度的笼子里，还需要向中端和后端延伸，把权 力行使的过程动态公开出来，并及时公布结果，让公共权力得到 全方位的监督制约。一是确立市场监管机构的法

12、律地位;二是加 强行业监管立法，对行业监管的权力和责任作出法律规定，为支 持社会性监管，尤其是鼓励媒体参与对市场的监管提供法律依据; 三是严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力。决策：党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”。 这对地方政府意味着什么？傅思明：从落实责任清单、建设责任政府的角度来看，我认 为至少释放了两个信号：第一个信号，让权力在阳光下运行。“权力清单”只是明确权力者该干什么，不该干什么，而“责 任清单”则指出必须干什么，一旦不作为、乱作为，就必须承担 相应的责任。以前有一种说法，“上管天，下管地，中间还要管空气”，几 乎没有什么是权力不能做的。基于此，倘使权力以“政府工作

13、人 员除了当好人民的公仆外，没有任何其他权力”为基本准则，自 然甚妙，但一旦权力主体贪了赃、枉了法、徇了私，民众也无可 奈何。权力公开、信息公开，越来越成为各级政府的“必答题”而非 “选择题”。敢于公开、主动公开、充分公开、彰显出政府大力推进政府政务公开的信心、决心和勇气。让百姓看得到、信得过， 正是政府对公众的知情权、参与权、监督权的保障。第二个信号，让权力受到有效监督。“有权必有责、用权受监督”是现代法治政府的基本要求。法 治政府的标准是有限有为、透明公开、权责一致、便民高效。政 府行使决策、执行、监督等各项权力均应符合这一标准。让监督 的阳光照射到权力运行的每个角落，才能有效消除各种滥用、私 用公权力的“腐败微生物