构建高效科研体系加快实施创新驱动发展战略

1、    构建高效科研体系加快实施创新驱动发展战略    摘要：构建更加高效的科研体系，是全面实施创新驱动发展战略的需要，也是对国家创新体系建设提出的新要求。科研政策、人才政策、科技计划和创新环境是影响科研体系优化发展的关键性因素。因此，认真解决科研体系之间优化整合难、科研体系建设过分依赖科技计划、政府职能转变不到位、科技法制建设不协调等问题，是加快国家高效科研体系建设必须要思考的重要方面。关键词：高效科研体系，创新驱动中共中央、国务院关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见（以下简称若干意见）明确提出：要加快构建更加高效的科研体系，实现科

2、学技术研究对创新驱动的引领和支撑作用。要通过遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革的原则，依靠科研体系优化重建和科研机构体制机制改革，从而建立起符合科学技术研究发展规律和适应市场经济发展需要的国家科技创新体系。如何在全面深化改革的新形势下，建立起充满创新活力和科技竞争力的高效科研体系，是必须认真面对的一个问题。1 高效科研体系建设与实施创新驱动发展战略1.1 构建高效科研体系是国家创新体系建设的全面提升建设符合科学技术发展规律，符合经济社会发展需要，符合经济全球化和科技竞争全球化的国家创新体系建设，是世界发达国家科学技术政策的主要内容。2012年9月23日，中共中央、国务院

3、关于深化科技体制改革 加快国家创新体系建设的意见（以下简称意见）发布，标志着我国国家创新体系建设进入新的发展阶段。意见提出建设国家创新体系的主要原则是：坚持创新驱动服务发展；坚持企业主体协同创新；坚持政府支持市场导向坚持统筹协调遵循规律；坚持改革开放合作共赢。随着科技体制改革的不断深入，创新驱动发展战略的逐步实施，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置落到实处，统筹推进科技体制改革和经济社会领域改革，统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新，根据科学技术活动特点，把握好科学研究的探索发现规律，为科学家潜心研究、发明创造、技术突破创造良好条件和宽松环境。必须要真正构建更加科学、更加合理、更加高

4、效的国家科研新体系。1.2 更加高效科研体系的发展特点和基本要求国家科研体系是一个系统化概念，是对国家所有科学技术研究活动的机构、人员和研究设施的总称。科研体系本身是一个发展着的动态系统，始终处于不断调整和不断完善的过程之中。高效的科研体系其主要特点表现在以下几个方面。一是科研政策是否有利于科研体系的优化组合和适应性调整。科学技术研究政策体现了一个国家和政府对科学技术发展战略与发展方向的把握。制定什么样的科学技术政策，产业技术政策，人才评价考核政策，知识产权与科技成果激励政策，国家科学技术研究发展规划和战略发展重点，国家中央财政科研经费支持方向和科技计划资源配置政策，国家科技计划实施

5、方式和项目管理政策，国家科技重大专项组织模式与支持政策等，都对国家科研体系的建设、调整、重组、优化和动态发展，产生直接和深远影响。二是人才政策是否有利于人才合理流动和创新潜能充分释放。人才政策，特别是科学技术研究人才政策，是直接制约和影响国家科研体系建设和优化组合的关键性因素。人才政策包括多方面内容：人才培养模式和人才成长政策，人才计划实施科学性和人才遴选方向选择，科研人才评价制度建设与改革政策，科研人员考核、评价和评估政策，科研人员评聘、使用和职务晋升政策与办法等。人才政策是否符合科学技术研究发展规律，是否符合市场经济发展规律，是否符合科研人员科技创新要求，是否符合建设科技强国的需要，都会对

6、我国构建更加高效科研体系产生重大影响。三是科技计划是否有利于科研队伍重组和研究机构最优配置。国家财政科技计划和项目，反映了国家科技政策和产业发展战略目标，对科技创新过程和科技资源配置，对国家各层次科研体系形成和发展，对科学家科研活动的取向有着重大的导向作用。科技计划作为政府支持科技创新活动的重要方式，能否充分体现科学技术研究的特点，符合社会主义市场经济发展需要，通过实施国家科技计划，加快国家各个层次的科技创新，实现科技强国目标意义重大。四是创新环境是否有利于促进更加高效科研体系的形成和完善。创新环境是一个综合化系统化概念，是多因素复合体。创新环境的形成和完善，对科研体系建设和发展至关重要。好的

7、科技创新环境和氛围，会对高效科研体系的建设起到潜移默化的作用，会推动科研体系向最优化方向发展，并为全面提升科技创新能力提供强大支撑。实践表明，不断优化和完善科学技术研究所必须的创新环境，是实现科技创新重大突破和产业技术进步的基本条件，也是实现建设科技强国的根本保证。创新环境除了科技政策、产业政策、国家科技发展规划和发展战略，人才政策特别是科研人员政策，国家科技计划体系建设和实施等因素外，还包括国家知识产权保护制度建设，科技创新成果处置权、收益权改革，高等学校科研院所管理体制改革进展情况等。这些方面都与科技创新环境建设息息相关，密不可分，都会直接或间接影响到国家科研体系形成与发展，都应该成为构建

8、更加高效科研体系必须要认真解决的问题。2 我国科研体系建设过程中存在的问题和改革难点2.1 科研体系之间缺乏合理分工，统筹协调优化整合难度依然存在改革开放以来，我国科学技术呈现快速发展的强大势头，已经成为科学技术研究大国。在科技人力资源方面，到2013年，我国科技人力资源总量继续保持增长势头，总量继续位居世界第一位。各类专业技术人员总量始终保持在2300万人左右，科技人力资源总量已达到6200万人。r&d人员总量也保持高速增长趋势，全国r&d人员全时当量为280万人年。发挥了我国庞大科技人力资源优势，建立了国家科研体系，推动了科技创新。但是，由于受长期计划经济的影响，

9、科研体系相互封闭，条块分割，科研机构建立随意；受“大而全、小而全”的观念影响，科研机构设置重复，科研体系之间缺乏联系和合作。自成体系，自我完善，自我满足的现象仍然存在。加上人才制度改革不到位，科研人员难以流动，考核和评聘制度不完备，小富即安，导致国家各个科研体系难以科学分工，突出研究重点，难以实现科技资源配置和优化整合。部门利益仍然制约着国家科研体系的重构和整合，往往难以突破科研体系越来越庞大的怪圈。2.2 科研体系构建过度依赖于国家科技计划，难以实现体系最优化国家科技计划和科研经费投入情况，投入结构，投入方向，投入方式都会对国家科研体系的形成和发展产生直接影响。科研经费投入对科研体系建设起到

10、了直接牵引作用。科技计划是国家支持科技创新的主要方式，它反映出国家科技发展战略和科技创新重大布局，体现出国家和政府行为。国家科技计划是我国调控科技创新活动的重要手段和主要方法，对科研体系建设和优化整合会起到潜移默化的作用。近年来，由于政府科技管理规范化、法律化不够，国家科技计划定位不清晰，分类不明确，缺位和越位设置科技计划，各部门各行其是，科技计划设置随意性情况突出，把设立科技计划奉若神明，热衷于通过设立科技计划，争取国家科技资源。许多部门把设立科技计划作为政府政绩工程，使科技计划设置偏离了发展的初衷。许多科研单位、高等学校、企业研究机构为争牌子，争资源，争“名分”，煞费苦心，这种科技计划实施

11、模式不仅不利于科研体系之间的合作，而且也造成了大量科技经费资源和科技人力资源的浪费，严重影响到国家科技创新体系建设和国家高效科研体系的形成与完善。2.3 科研体系构建与政府管理职能不匹配，难以实现自主建设政府科技管理水平和科研治理能力，对构建国家科研体系至关重要。政府制定什么样的科技政策，实施什么样的科技发展策略，设立什么样的科技计划，采取什么样的科研管理模式，创造什么样的科技创新环境，都会对国家科研体系形成和发展产生重大影响。因此，建立科学高效符合科学技术发展规律，符合社会主义市场经济发展需要，符合科学家科技创新实际的政府科技管理制度，才能实现科研体系自主建设、自主优化、自主完善、自主运行的

12、发展目标。只要国家科技政策科学合理、规范有效、符合科技创新规律，政府科技管理和科研治理能力现代化水平显著提升，科技计划和科研资源配置更加科学合理，相信国家各个科研体系会逐步实现自主调整，各谋其位，动态变化，最终形成具有中国特色高效科研体系。2.4 科研体系与科技法制建设不协调，难以实现稳定持续发展科技法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分，以宪法为依据，建立有利于科技进步和科技创新的法律体系、行政法规、国务院部门规章和地方法规，是实现科学技术事业科学发展的基本保证。由于受长期计划经济惯性思维的影响，许多法律法规仍然以计划经济的发展模式规范科技创新活动过程中各个创新主体的创新行为，市场在资

13、源配置中起决定性作用尚未充分体现。在科技立法过程中，许多与科技创新活动密切相关的内容缺乏基本的法律制度作保障，政府部门主要依靠下发的政策性指令性文件、规定、办法、规章、实施细则等，对科技创新活动实施管理。目前在国家重点实验室、国家工程研究中心等科研基地建设过程中，由于缺乏基本的法律依据，基本的法律责任，管理过程，法人自主权，研究方向等往往受行政管理的影响，直接影响到科研体系的建设，必须实现根本性改革。只有在国家科技法律体系完备的条件之下，科技管理才能实现有法可依，才能尽可能减少“任性”行为对科技创新活动的不当干预，才能保证科研体系建设稳定有序健康发展。3 构建高效科研体系，加快实施创

14、新驱动发展战略的几点建议3.1 加快科技法制建设，为构建高效科研体系创造法律环境科技法制建设是规范科学技术研究活动各个层面，各个管理部门主体，科研单位和科研人员，社会各相关系统的法律行为的基本要求。依靠科技法律引领和优化国家科研体系建设过程，创造高效科研体系发展有序，运行顺畅，动态优化，效益最佳的法律氛围。一方面要对科学技术进步法等已经制定的法律，结合“四个全面”的要求，逐步建立体现权力公平、机会公平、规则公平的科技法律制度；另一方面要结合社会主义市场经济发展新形势新特点，尽快开展尚未进行科技立法的领域，为依法治国建设法治政府搭建法律平台。目前，急需修改和制定的科技法律主要有几方面。一是知识产

15、权法。在专利法、著作权法、软件条例的基础上，结合若干意见精神，对知识产权产生、知识产权归属、知识产权转移和产业合作、知识产权收益分享、知识产权所有人权利义务、知识产权纠纷处置、知识产权奖励等方面进行法律层面规范化设计和立法安排，真正发挥知识产权保护制度在推动创新驱动战略中的作用。二是科技成果转化法。结合若干意见精神，从建立技术创新市场导向机制和市场机制的角度，从提高普惠性财税政策、政府采购、强化金融创新，下放科技成果使用、处置和收益权，实行股权、期权、分红激励，产学研合作转化，科技成果转化机构，法人权力等方面进一步细化和完善。三是科研机构组织法。要从科研机构布局，科研机构法人地位，职能定位，人

16、员组成和交流机制，科研经费使用等方面享有充分自主权。科研机构法人地位确立了，才能实现科研机构规范化发展，才有利于国家科研体系建设。四是国家科技计划法。结合新的国家科技计划体系的建设，必须加快科技计划法的制定工作。主要对科技计划类型、设立的定位和标准，计划的目标和周期，计划设立主体、实施主体、承担主体、管理主体责任和权利，科技计划项目申报、评审、检查、验收的基本程序和实施规范，社会机构参与科技计划项目管理的要求、责任和行为规范、科学家参与科技计划行为准则等方面进行法律规范。五是科研基地建设法。充分发挥科学家作用，对国家重点实验室、国家工程技术研究中心等科研基地建设类型、建设规模、建设数量、学科布

17、局等进行法律规范，保证科研基地建设依法设立、依法管理、依法运行，实现科学化发展，培育一批国际一流科研基地。六是科技资源共享法。对提高国家中央财政资金科技投入的使用效率，使科研资源配置更加合理，科技资源更加高效地为科技创新服务，为构建国家科研体系服务。七是产学研合作法。产学研合作是实现技术创新，构建高效科研体系的重要部分，必须从法律层面予以规范。从知识产权、科研诚信、科技创新成果分享、利益分配、合作机制、合作责任和义务、合作合同、人员流动和兼职、流动岗位设置、合作主体责任和义务、科研人员薪酬和激励等方面进行法律规范，将会大大加快科研体系建设和以企业为主体技术创新体系的形成。3.2 加快政府科技管

18、理职能转变，实现法治政府建设目标若干意见指出，要更好地发挥政府管理部门推进创新的作用和能力。改革科技管理体制，构建更加高效科研体系，重构科学规范创新运行机制。继续加强创新政策偏高评价和督查，形成职责明晰、积极作为、协调有力、长效管用的国家创新治理体系。一是全面加强创新政策统筹协调力度，切实在国家层面加强科技、经济、社会、金融、人才等方面有关政策、规划和改革措施的统筹协调有机衔接。二是加快建立创新政策制定、实施、效果协调审查机制，以“四个全面”为指导，认真落实若干意见等科技体制改革文件精神，组织专家及时对有关创新政策进行评价评估，对不符合改革精神的政策法规和政府文件，及时废止和调整。三是建立创新

19、政策、科技计划、科技管理、创新效果实时调查和评价制度，是发挥科技创新政策对科研体系建设牵引和导向作用的重要方法。科学合理的科技创新政策有利于科研机构明确定位，动态调整，人员分流，机构重组。加强政府部门对创新政策调查和评价，以实现科技创新政策调整和完善。四是充分倾听科技界、高端智库对创新驱动发展战略的呼声和研究成果，全面提高政府科技管理部门科学决策、宏观管理、科技创新治理能力现代化水平。五是建立科研体系创新驱动评价体系。对不同的科研体系采取与科技创新密切相关的评价指标，推动科研体系分类评价与考核机制的形成。六是改革政府科技管理体制。通过搭建统一的国家科技管理平台，创造公平公开的制度环境，实现基础

20、研究、应用研究、试验发展、技术创新项目、国家科技重大专项、科技创新基地建设在同一科技管理平台上申报、评审、立项、监管和验收。减少国家科技计划申报过程中间环节，提高工作效率。这有利于减少行政行为对科技计划项目实施过程的不当干预，使科研体系在公平竞争的制度环境中。优胜劣汰自我调整，最后形成高效科研体系的发展目标。3.3 加快科技体制机制改革，推动科研体系结构优化布局推动科研院所、高等学校和企业科技创新机构，以“四个全面”精神为指导，认真落实若干意见提出的改革要求，扎扎实实从自身体制机制改革入手。只有提高国家科技计划和项目实施的严肃性和科学性，真正体现公平公正公开的科技项目立项原则，依靠科技创新能力

21、和科学技术研究水平进入国家科技计划，彻底摆脱行政部门对科技资源配置的制约，我国科研体系建设才能实现质的飞跃，我国科技创新才能实现重大突破，科技强国的战略目标才能逐步实现。因此，一要加大国家自然科学基金经费投入，对国家有关部门管理的基础类研究计划，逐步形成具有实现重大知识创新的基地和平台。这种依靠科研实力形成的知识创新基地和研究方向才有发展生命力，才能成为国家科研体系的主干力量。只有通过优胜劣汰，才能筛选和培育一批有可能实现重大知识创新成果的机构与人才。通过优化基础研究支持方式，稳定性支持和竞争性政策相结合，实现科研体系自然生成，结构最优，效益最佳。二要继续推进科研院所、高等学校科技体制改革。要

22、按照若干意见关于遵循规律、强化激励、合理分工、分类改革的原则，切实通过体制机制改革创新，增强科研院所和高等学校原始创新能力，提高企业化转制科研院所共性技术研发能力。通过知识产权和科研成果收益权的落实，提高科研人员工资待遇，完善科研工作评价机制，对不同类型科研工作采取不同的评价考核标准，强化绩效激励。改革人才薪酬和科研岗位管理制度，逐步形成人才合理流动新机制。鼓励高等学校科研院所科研人员到企业兼职和任职，促进人才双向流动，系统内外自由流动，体系之间有序流动，才能逐步建立科学高效国家科研体系。三要加快以企业为主体的技术创新体系建设和完善。技术创新体系是国家科研体系的重要组成部分，是最大的体系。不论

23、从科研人员、科研机构、科研经费，还是从涉及的单位和科研机构都是最大的科研体系。建立技术创新市场导向机制，发挥市场机制对技术创新研发方向、技术创新路线选择、技术创新资源配置的导向作用，使企业依靠市场实现技术创新发展。目前企业技术创新动力不足、积极性不高、自主性不强，是影响技术创新体系建设的主要因素。四要加快公益性科研机构改革与创新。公益性研究必须由政府投入社会收益，优化和提高公益性研究机构的创新效益，是改革和创新的关键。要从强化国家目标国家战略需求，国家发展需要公民发展需求等方面，进行定期评价评估，全面提高国家财政经费投入效率。3.4 加快推进全面创新改革试验，实现高效科研体系建设新突破体制机制改革是一项庞大复杂的系统改革，必须通过改革试验，不断加载各种改革条件，不断增加改革的内容和方面，统筹兼顾协调推进。建立高效科研体系是一个复杂的系统工程，必须要有系统思想、全局观念、统筹设计、科学推进。改革试验是多层面的，一是建议选择一批有条件的省市进行系统全面创新改革试验，从创新驱动战略发展环境建设，公平竞争创新环境建设，技术创新市场机制建设，金融创新制度建设，知识产权和收益权建设，区域创新体系建设，人才培养与人才流动机制建设等方面，系统推进省级创新驱动发展战略的实施。二是选择一部分中国科学院所属科研院所进行创新驱动发展战略改革试验。在人才管理、科研薪酬、产权收益、业绩评价