改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析

1、    改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析     摘要：政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段。任何一种政策工具都有其发挥作用的条件和假设。对改革开放以来我国高等教育政策工具演变的分析可以看出，要在复杂的高等教育改革中顺利实现政策目标，必须在公众参与和民意调查基础上识别政策目标群体的态度、价值观、行为方式等特性，并在此基础上选择合理的政策工具，这是高等教育政策执行科学化和民主化的必要前提。关键词：高等教育政策，政策工具，政策目标，政策执行改革开放以来，我国高等教育经历了巨大的变化。这期间我国高等教育

2、走在从计划体制到市场体制的转型道路上，并从精英化阶段步入大众化阶段。回顾这一时期高等教育政策领域的变化，一个突出的特征就是政策工具的增长和创新。这在一定程度上促进了高等教育管理的科学化和民主化发展，但也存在着政策工具不适合政策环境而不能有效发挥作用的现象。对高等教育政策工具的内涵及其适用环境的认识，是高等教育进入新治理时代的重要任务。正如莱斯特·m.萨拉蒙所说，“公共行动的失败不是源于政府管理人员的无能或渎职，而更多是由于他们使用的工具和行动方式”1。正确认识这一问题，要求我们既要从政策工具的科学分析入手，也要从历史的视角对高等教育政策工具的运用进行回顾与分析。一、高等教育政策工具的

3、分类政策工具是政府为解决社会公共问题或达成一定的政策目标而采用的可以控制的手段。高等教育政策工具就是教育行政部门为解决高等教育的政策问题而采用的可以控制的手段。政策工具的分类有很多种，研究者通常基于研究的领域、层次及其学科范式来选择相应的分类。本文将以英格拉姆与施耐德（ingram & schneider）的政策工具分类为出发点，因为他们的分类和政策维度十分契合，而且对研究高等教育政策也十分有意义。每一个政策工具背后都有关于目标群体对政策反应的行为假设。英格拉姆与施耐德认为政策工具分类的基本假定是：“公共政策通常总是试图让人们去做他们以别的方式不可能做的事情；或者它能使人们去做他们以其

4、他方式一直没有做的事情。”2英格拉姆与施耐德确认了人们为什么对那些需要改善的社会、经济或政治问题不采取行动的五个不同的原因，即他们可能认为法律没有指示或批准他们采取行动；他们可能缺乏采取必要行动的激励；他们可能缺乏采取必要行动的能力；他们可能不同意行动方式和目的背后的价值观；在高度不确定的情形中因为难以理解问题的性质，他们不清楚将要做什么及如何去做。3英格拉姆与施耐德根据作为其理论基础的上述行为假设，辨别了五个政策工具：权威工具、能力工具、激励工具、符号和规劝工具及学习工具。权威工具是政府使用的最古老和最常见的达成政策目标的技术，包括法律、直接行政、管制等方式。这些工具假定机构和对象对主从关系

5、的组织结构予以反应，低层次的机构通常按照它们被告知的去行动。权威工具假定其目标群体为遵守法律和管制的承诺所激励，而不需要切实的激励辅助。4能力工具提供信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动。能力工具假定激励不一定是问题所在，真正的问题可能来自决策或采取行动以实现政策目标时缺乏必需的信息、技能或其他资源。5激励工具通过能带来切实回报的奖励（或惩罚）去诱导目标群体采取行动。激励工具假定个体是效用最大化的个体，除非受到金钱、自由或其他切实回报的影响，否则不会积极采取与政策相关的行动。6激励工具在高等教育领域非常流行，竞争性资金分配、与资金分配关联的评估与考核都可被视为激

6、励工具。但激励工具传统上不被看作政策工具，而被认为是学术社区的必要组成部分。符号和规劝工具通过价值倡导、认同、整合、同化等策略诱导目标群体按照政策所倡导的理念和目的去行动。符号和规劝工具假定人们从内部受到激励，并以他们的信仰和价值观为基础决定是否采取政策相关行动。从宏观层次上来说，它是一种先导性的政策工具，是教育改革的先声。从微观层次上来说，它是在政策执行过程中与政策目标相一致的基本信念和基本法则的再次阐释，表现在高等教育系统、机构和个体等各个层面。学习工具依靠目标群体自身的能力去解决相关政策问题，是一种“自下而上”的治理手段。学习工具运用的基础是目标群体可能被政策驱使去采取行动，但解决问题的

7、基础是模糊和不确定的。促进学习的政策工具旨在提高高校及其成员的判断力。运用学习工具的政策在目的和目标上是相当开放的，仅仅说明了宽泛的目标，而把政策及其工具选择留给了基层组织。二、改革开放以来我国高等教育政策工具的演变改革开放以来我国高等教育政策工具是怎样演变的？它们在达成政策目标上是否成功？这些政策工具在高等教育系统内部的传递有什么效果？下面拟从政策工具的角度来分析我国高等教育政策的演变。1.“大棒”工具的运用权威工具通过政府合法权威向高校施加影响，能力工具通过提供相关资源来引导高校实现政府期望的结果。这两类工具依靠的是政府的权威及资源的直接分配，因此都可以被看作政府管理的“大棒”类政策工具。

8、（1）权威工具。权威工具在高等教育和高等学校事务管理中一直是重要的。从改革开放以来我国高等教育重大政策的执行上看，最普遍的就是依靠直接行政，在高校合并、高校扩招、重点高校建设甚至课程建设方面，我们都可以看到政府直接行政的影子。直接行政一直是我国政府运用权威工具推行高等教育政策的主要形式。从形式上看，直接行政主要表现为行政命令，用一个标准的措辞来描述就是“计划”。高等教育是计划体制的一部分，高校完全隶属于国家教育部、其他部委或省（市、自治区）政府。政府拥有对高校的全面控制权，从招生规模、入学资格、专业设置到课程体系，政府作出了全面细致的规定。在我国确立市场经济体制以后，取而代之的是各种管制手段。

9、管制手段和计划手段的区别在于管制手段是为了纠正市场失灵，但它要求政府遵从市场规律，而计划体制则不认为有市场的存在。一个典型例子是政府对高校收费的逐渐放开与管制的形成。在高校收费管制上，民间、政府和经济学家发出了不同的声音。这说明政策工具经过不同的阐释，可以表述为截然相反的观点。政府是政策的主要制定者，不管政策本身是否符合高等教育发展的客观规律，它总能引起高等教育发生某些变革。因此，问题不在于政府是否作出了决策，而在于政府如何执行决策。以高校合并为例，从客观上讲高校合并有其必要性和可行性，但政府推行该政策主要是运用直接行政这一权威工具，忽略了高校内部的利益冲突和主观意愿，一味地依靠政府的强制力予

10、以推行。正如我们所见，高校合并出现了各种乱象，这种乱象直接缘于政策执行中对主要利益相关者行为动机的忽略，而权威工具的整齐划一性往往忽视了利益的冲突。在我国高等教育领域，正式管制的运用是为了执行政府政策，更重要的是我们偏好运用这些工具，这和英美很保守地使用权威工具形成了鲜明的对比。在我国，权威工具一直被用来解决特定的困难问题，或者执行主要的变革。在高等教育变革中，政府明确表达高等教育变革目标，并运用行政命令来达成这些目标，相对而言很少与学术团体商量。虽然我们已经引入一些新的控制方式，但新的方式并没有取代传统的对不断扩展的高校事务进行控制的行政命令，而是以工具增长的方式起作用。高校领导和教师也普遍

11、认为政府控制减少的趋势并未出现。过去几年，高等教育立法除了引入新的法律法规之外，也引入了其他管制措施，而且，政府越来越趋向于干预具体的政策问题。然而，政府在后来的政策文本中提议变革，主张给予高校更多的办学自主权，并更加依赖质量保障和认证机构，直接的政府控制逐渐被不断增加的高校自主与非直接和因地制宜的治理模式所取代。这意味着新中国成立后相对严格的政府控制在某种程度上开始松动。在每一个政策案例中，任何其他形式的政策工具是否比权威工具做得更好，或者能更有效地促进政策执行，也存在争议。权威工具不仅在指导和调整高等教育发展的方向，更重要的是它要改变高等教育内外的利益分配格局。凡是牵涉到利益调整的时候总会

12、遇到各种反对的声音，这也是高等教育政策在实施中为何总是存在争议的原因。（2）能力工具。能力工具是维持高校运转的基准。与能力工具密切相关的是高校拨款方式。在我国高校财政拨款中有一个重要的部分是“基数”，它以高校上一年度所得事业经费及其花费为标准。由于它以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析，所以对高校的经费支出模式和成本行为影响很小，不利于校正先前不当的开支行为。7基数是政府在财政上可用的能力工具，基数确保高校得以维持基本生存。基于能力的预算工具则是在高校自我预测和实际花费的基础上来决定下一年度费用，这就会鼓励高校的浪费行为。如果到了财政年度结束时各高校（学校也是这样对待院系的）还没有

13、把预算的钱用光，就会发生三种情况：他们会失去余下的钱；第二年他们得到的钱就会减少；上级管理者会责备他们，说他们上一年要的钱太多了。于是在高校就产生了预算年度结束前突击花掉所有钱的习惯。这是能力工具歪曲高校“消费”动机的绝好例证，本是为了“使能够”，但在实践中演变为“操作下的能够”，最后造成的结果是效率损耗。20世纪80年代中期以后，政府开发了许多拨款公式，要求增加学生数量并降低单位拨款。1999年高校扩招以来，一方面政府要求高校大规模扩充学生数量，另一方面政府又不能保证充足的资源供应，高校由此处于不稳定状态。资源下降在效率增强的伪装下持续下去，这一时期每个学生实际享有的单位资源在逐渐下降。作为

14、一个知识单位，高校生存下去不仅靠数量，还有质量。很明显，基数已经不能成为高校生存的基本，其能力工具性质受到了挑战。这时候贷款成为一个重要的能力工具。政府高等教育投入不足，再加上学费管制，高校只好把手伸向银行。而且高校从银行贷款获得了政府和银行的支持。虽然贷款使后来高校运营出现了困难，但作为一个政府政策，很难想象出一个更加成功的办法能够承担大规模的学生增长并降低单位资源的压力。实际上，银行信贷在某些方面是如此成功，以至在2l世纪初，虽然学生数量呈现爆炸式增长，但学校基础设施、教师待遇等也随之改善。1985年中共中央关于教育体制改革的决定颁发以来，政府在试图削减学生单位资源的同时，也鼓励高校从其他非政府渠道获得额外收入。政府通过降低财政支持的确定性和可预测性，以及问责考评机制的建立，迫使高校遵守政府政策。这也促使高校转变单一资源依赖模式，采取更加多元的资源获取及开发模式，包括招收全额付费的留学生，增加研究合同管理费，从事学校设施和资产的开发及其他创收活动等等。对政府来说，能力工具可以鼓励高校去寻找更多可替代性收入；对高校来说，在“失去”政府收入同时也降低了对政府拨款的依赖。改革开放以来权威工具和能力工具对我国高等教育的发展一直是非常重要的。政府依赖这些工具作为影响高等教育政策的主导力